论城乡二元经济结构下的城市偏向战略

孙海波　杨新华

摘要：城乡二元经济结构是发展中国家的基本经济特征，而“城市偏向”战略是其遵循经济发展规律而做出的理性选择。但该战略的实施必须考虑到城乡经济的内在联系，而且注意到战略的制定及实施，只是与发展中国家来一特定的社会经济水平相适应，如果条件发生变化，势必要求社会经济政策做出相应的调整，以免固化甚至强化城乡经济差距，而不利于城乡经济的均衡发展。

关键词：城乡二元经济结构；“城市偏向”

“城市偏向”的发展战略是发展中国家实施“赶超战略”的具体表现，而在处于工业后期的国家以及已经完成工业化的发达国家，并不存在明显的“城市偏向”问题。对发展中国家而言，“后发优势”的存在暗示着发展中国家可以通过制定合适的社会经济政策，以促进城市工业的快速发展，从而获取国民经济的快速发展，而且在开放经济条件下，获取工业化所需要的技术及制度安排方面存在着“有例可援”的好处。但随着“城市偏向”战略的持续性实施，城市现代工业在获得了廉价资源后却走上了畸形发展的道路，农村经济也陷入了恶性循环的困境，几近崩溃。可以认为，发展中国家的“城市偏向”战略是一种合符理性的选择，而结果却与其“赶超战略”的目标背道而驰。由此可以看出，重新审视“城市偏向”战略，在我国追求城乡一体化的今天，具有很强的现实意义。

一、城市偏向战略的内涵及其背景

发展中国家的城乡二元结构是其制定社会经济发展战略的出发点，考虑到城市现代工业在国民经济中的核心地位及其所产生的拉动效应，政府通过制定一系列倾向于城市现代工业发展的政策措施，如工农产品的“剪刀差”价格政策、城乡二元户籍政策、财政金融以及城市基础设施建设等制度安排，为城市现代工业的快速发展创造有利条件。总体而言，“城市偏向”战略以城市现代工业为核心，通过调整工农关系，加强城市基础设施建设等措施，促进发展中国家的社会经济快速发展。

发展中国家的社会经济结构是理解“城市偏向”战略的关键。首先，农业在发展中国家国民经济中占有较大的比重，但劳动生产率低下，主要原因是生产技术落后、物质资本与人力资本投入不足。在工业落后，服务业不发达的前提下，社会经济的发展依赖于农业生产和初级产品程度较高；其次，二元结构是发展中国家所具有的最明显的社会经济特征，这主要是发展中国家在由传统社会向现代化过渡过程中，在政府经济政策的干预下，长期致力于城市现代工业的发展，而农村仍然以农业生产为主，生产效率低下；收入水平远低于城市工人工资；再次，农业部门存在着严重的隐性失业问题；最后，发展中国家在国际贸易以及国际上政治经济地位处于非常不利的境况。由此可以看出，发展中国家工业不发达、农业落后，经济发展缓慢。但发达国家的经济发展历程表明，可以通过促进工业化的快速发展，以拉动社会经济的全面发展，这正是发展中国家发展经济的“后发优势”。因此，一方面，发展中国家具有非常强烈的追赶愿望，另一方面可以通过借鉴和吸收发达国家的技术创新和制度安排，实现快速的工业化。于是“城市偏向”战略自然成为发展中国家的首考虑。

二、城市偏向战略的理论基础

在城乡关系的研究方面，学者多在比较城市工业部门与农业部门经济活动及其效果后认为，城市工业部门是社会经济发展的主导部门，而农业部门在国民经济中的地位将日益下降。如大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中认为，收益递减规律支配着农业部门的生产活动，而城市工业则存在收益递增趋势(张杰，2007)，W·A·刘易斯(1954)在此基础上提出的二元经济模型对此有更深入的分析，而且指出，消除二元经济结构的途径在于现代城市工业部门的发展，以不断吸收农业部门的剩余劳动力，最终实现两部门边际劳动生产率相等，部门差别消失。费景汉和拉尼斯(1961)则进一步分析了农业剩余劳动力转移到城市工业部门的3个阶段，但也指出了农业部门的重要性，并强调只有维持两部门的平衡发展，才能最终完成二元经济转化为同质经济的目标。D·W·乔根森(1961)通过分析农业剩余与劳动力转移之间的关系，来强调农业部门劳动生产率提高的重要性。至于农业剩余劳动力转移到城市部门就业的过程，M·托达罗(1969)认为，农村剩余劳动力首先流入城市中“传统部门”，然后再进入城市“现代部门”，在分析了农业劳动力向城市转移的微观机理后指出，城乡预期收入差异与城市就业概率的大小是影响农民是否转移的关键因素。

总体而言，二元经济模型在考虑了传统农业部门的边际报酬递减，而城市工业部门的边际报酬递增等经济属性之后指出，为了消除城乡二元经济结构，实现社会经济的快速发展，必须首先发展城市现代工业，以吸收剩余劳动力，并通过提高边际农业生产率，最终实现城乡经济的均衡发展。由此不难看出，二元经济模型正是“城市偏向”战略的理论基础，而艾伯特·赫希曼(1958)的不平衡增长理论对此有清晰的说明：发展中国家经济发展最大的障碍就是资金不足，因而要集中有限的资金和资源，发展城市现代工业，以带动整体经济的发展(李广舜，2006)。弗朗索瓦·佩鲁从空间经济研究的角度，也为“城市偏向”战略提供了理论支持，并进一步说明了中心城市之所以能够成为增长极的原因(鄢洪斌、袁媛，2004)。佩鲁的增长极理论认为，增长并非以等概率机会出现在各经济地理区域，而是以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上(中心城市极核上)。主要原因有：城市工业部门强烈的技术创新愿望及其扩散能力；源于创新的发展而诱致的资本聚集以及随后的输出；基于前两者的作用而产生的规模经济效益；并进一步产生积聚经济效果。

考虑到城乡经济联系的内在规定性，无论是二元经济模型，还是赫希曼的不平衡增长理论与佩鲁的增长极理论，都在强调优先发展城市现代工业的同时，还通过创新扩散而产生的淋下效应，增加农村地区的产品购买、投资增加以及农村居民向城市的非农化转移等，以提高农村地区的边际劳动生产率和人均消费水平，这方面的研究具有代表性的成果是弗里德曼的“核心一外围”理论与缪尔达尔的“循环累积因果理论”(李小键，2002)。

约翰·弗里德曼(1966)首先基于熊彼特的创新思想建立了其空间极化理论，在意识到创新扩散后，才构建了“核心一外围”理论。该理论认为，核心区是具有较高创新变革能力的经济地理区域，外围区则是与核心区存在着广泛联系的、承接创新扩散的经济地理单元。核心区可位于空间系统的任一网络结构上，其作用机理主要表现为：核心区通过供给系统、市场系统、行政系统来组织自己的外围依附区；并向外围区传播创新成果；因而核心区增长的

自我强化机制有助于该空间系统的发展；而且随着系统信息的流动，创新将溢出特定空间系统的承受范围，诱致空间系统内次级核心区的出现，并形成新的次级外围区。进一步解释核心区与外围区之间相互作用的微观机理的是缪尔达尔的“循环累积因果理论”。

新古典主义经济发展理论基于传统的静态均衡分析方法，认为市场机制能自发调节资源配置，从而使各地区的经济得到均衡发展。缪尔达尔认为这并不符合发展中国家的实际，事实上，长期信奉市场机制的发达国家也没有实现地区的均衡发展(鄢洪斌、袁媛，2004)。因而建议采用动态非均衡和结构主义分析方法，来研究城乡空间发展问题。正是在此基础上，缪尔达尔提出了“地理上的二元经济”结构理论。扩散效应和回波效应是缪尔达尔用来解释城乡经济相互作用机理的主要概念。所谓回波效应，是指劳动力、资金、技术等生产要素由农村向城市的流动，是市场机制作用的结果，并将导致城乡间发展差距的进一步扩大。而当城市发展到一定规模后，其外部经济效益逐渐变小，经济增长势头趋缓，其时生产要素将向落后地区扩散，从而有助于落后地区的发展，缩小城乡差距，这就是扩散效应。

综上所述，发展中国家的“城市偏向”战略，不仅得到了“二元经济结构”理论的支持，而且也获得了来自于区域经济理论以及空间经济研究成果的强力支持。

三、关于城市偏向战略的讨论

毫不讳言，“城市偏向”战略一方面得到了众多发展经济学家的支持，但同时也有学者对此持批判态度，特别是那些关注农村社会经济发展以及城乡差距的学者。有学者指出，从1948年至1960年，发展中国家人均粮食产量平均增长率仅为0.6％，而1960年到1970年，降为0.1％(李广舜，2006)。由此可以看出，这种“惟工业化”的城市偏向政策，在相当程度上固化甚至强化了城市与农村之间不合理的利益格局，扩大而非缩小了城乡差距。在许多发展中国家，国家与农民的关系或城乡关系都是城市偏向的，城乡收入差距的扩大是发展中国家普遍存在的现象(马远军，张小林等，2006)。

对发展中国家以现代工业为中心的“城市偏向”发展战略的批评，首先来自于利普顿(Lipton)(景普秋、张复明，2003)。他认为，城乡关系的恶性循环是不发达国家之所以不发达、穷人之所以穷的根本原因，并指出发展中国家城乡关系的实质，就在于城市集团利用其自身的政治权力，通过“城市偏向”政策使社会资源更多地流向其利益所在，而农村集团只能获得更少的发展资源。由此可以看出，城乡差别显而易见的原因是城市集团与农村集团利益上的矛盾与冲突，而政府的“城市偏向”战略却强化了两者之间的利益分配格局，其结果便是农民更穷。而科布纳基(Corbridge)(1988)认为，“城市偏向”的症结在于低廉的食物价格以及其他一系列不利于农村的价格政策，偏向于城市工业的投资战略及由此引起的乡村地区技术的缺乏和医疗、教育等基础设施的落后。考虑到利普顿并没有从社会结构的变化中去把握城乡关系，因而并不同意利普顿基于城乡政治对立的“城市偏向”分析。

与自上而下的“城市偏向”发展战略相反，朗迪勒里(Rondiaeli)主张以农村为基础、自下而上的发展战略，同时强调城乡经济联系的重要性(马远军，张小林，2006)。这主要是因为，农业剩余产品的市场在城市，大部分的农业投入来自于城市，因农业生产率提高而释放出来的农村劳动力需要到城市寻找就业机会，许多社会、医疗、教育等服务设施也都由城市提供。另外，政府应该在相对分散的一些聚居区进行战略性投资，以便为农村人口提供自下而上发展的基本条件，同时致力于中小城市和城镇网络的建设和完善，以缩小城乡社会经济发展水平的差距。斯多尔(stohr)和泰勒(Taylon)进一步指出，自下而上的发展应以各地的自然、人文和制度资源的最大利用为基础，以满足当地居民的基本需求，而且应由下面来发起和控制(鄢洪斌，袁媛，2004)。斯多尔指出，实施自下而上的发展模式，第一要务是建设和完善城乡之间以及农村内部的交通网络和通讯网络等基础设施，同时在政治上给予农村地区更高程度的社会经济发展自主权，调控价格体系使之有利于农村经济活动的开展，并鼓励农村经济的外向型发展。

值得注意的是，麦吉(McGee)(1991)从城乡经济变迁的角度，探讨了既非城市也非乡村的经济地理区域Desakota区，为发展中国家改变“城市偏向”战略提供了一条新的思路。所谓Desakota，主要用以说明在亚洲大城市交通走廊地带的农村地区所发生的、以劳动密集型工业、服务业和其他非农产业的迅速增长为特征的、商品和人流相互作用十分显著的发展过程，Desakota既不是农村，也不是城市，但同时具有这两种社会的特征，是城乡两大地理系统相互作用、相互影响而形成的一种新的空间形态。该研究从城乡联系与城乡要素流动的角度，研究了经济变迁对区域发展的影响，也暗示了可以通过合理的城乡布局，来改善城乡经济非均衡发展的可行性。

国内学者在“城市偏向”战略方面的讨论，以我国城乡经济的发展现状为出发点，大多立足于我国典型的城乡二元经济结构，考虑到缩小城乡差距以及国民经济稳定健康发展等现实需要，调整以现代城市工业为核心的发展战略，探讨消除城乡二元结构，实现城乡一体化等政策措施的制定及实施。在中国利学院递交的国情研究《生存与发展》(1989)以及《城市与乡村》(1994)中均指出：传统农业、农村与现代工业、城市之间的二元经济结构矛盾是中国现代社会的基本矛盾之一，且尤为突出，以城市工业为发展重点的战略带来的是城市化滞后、现代化受阻和农村贫困化等现象(景普秋、张复明，2003)。在这种背景下，改变“城市偏向”发展战略，实现城乡经济均衡发展就成为了国内大多数学者的共识，并进一步指出，应该将发展重点向农村倾斜，制定有利于农村经济发展的政策措施，提高农民收入水平，促进农业劳动力的非农化转移，以从根本上解决城乡二元结构的矛盾。但也有学者对此持反对意见，认为目前实施城乡经济均衡发展超越了我国现阶段的城乡关系准则，因而城乡一体化理论不能作为调整我国城乡关系的指导思想王圣学(1996)。周加来(2001)也认为，城乡关系演变的路径是：乡村孕育城市－城乡分离－城乡对立－城乡融合－城乡一体，而城乡一体化是人类社会发展的最终目标，是城市化的最高阶段，我国现阶段提出城乡一体化设想是不切实际的。王振亮(2000)城乡—体化称作“新乌托邦”，认为城乡一体化模式的本质就只能是平衡增长，而平衡增长依赖于国家制定统一的经济发展计划，其实质是建立垄断，消除竞争，所以在目前没有

实际操作的可行性。

在探讨城乡经济关系方面，不仅有上文所述的“非均衡发展”学派，也有学者持“均衡发展”的观点。前者以动态的结构主义方法为基础，以发展中国家经济结构的变迁为对象，而后者立足于新古典经济学的分析方法。一般而言，在新古典经济学的范畴内，并没有城乡经济发展水平差异的问题，在“均衡派”学者如拉格纳·纳克斯、哈里斯和托达罗以及芒福德等人(景普秋，张复明，2003)看来，只要市场机制能够运转正常，各种生产要素在利润的驱动下，将在城市和乡村之间进行合理的流动，因而不会出现城乡经济差异的现象，制定“城市偏向”战略也就不必要了。通过分析发现，“非均衡发展”学派是“城市偏向”战略的支持者，而“均衡发展”学派则否认“城市偏向”战略的必要性。

四、城市偏向战略的评价

以现代城市工业为核心的“城市偏向”战略，之所以成为大多数发展中国家的选择，是发展中国家较低的社会经济发展水平以及城乡二元经济结构使然。一方面，发展中国家存在着强烈的发展自身经济，提高居民生活水平和社会福利，并进而提高其国际地位的愿望；另一方面，发展经济学家的理论研究所展示出来的“后发优势”，为发展中国家实现其赶超愿望提供了支持，而更为重要的理论支持如刘易斯的“二元经济结构”模型、赫希曼的“空间极化”理论与弗朗索瓦·佩鲁的“增长极”理论、约翰弗里德曼的“核心一外围”理论与缪尔达尔的“循环累积因果”理论等，则促发了以“唯资本化”、“唯工业化”和“唯计划化”为主要内容的“城市偏向”战略的制定及实施。可以认为，“城市偏向”战略是发展中国家考虑到其社会经济条件而做出的理性选择，也得到了理论研究成果的支持。

不可否认，虽然“城市偏向”战略与发展中国家的社会经济现实相符合，具有客观而理性的内在逻辑，但‘‘城市偏向”战略的实施过程及其实施结果，在一定程度上对国民经济的均衡发展产生了不可忽视的消极影响。刘易斯的“二元经济结构”模型在考察了城乡关系后，极力主张建立城市中心，形成更大的区域统一体，重建城乡之间的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活。但刘易斯只强调现代工业部门的扩张，没有考虑到农业部门的发展。费景汉和拉尼斯也只是从保证工业部门扩张的角度阐述了农业发展的重要性。在这一模式中，农业部门始终处于附属地位，农业只是一个向现代工业提供资本积累和输送劳动力的被动部门(杨立新、蔡玉胜，2007)。也有学者反其道而行之，如改进后的托达罗模型，不是把农业和农村作为工业化的一个工具，而是视为发展目标。并指出，实现二元经济结构转换不是依靠农村人口不断向城市迁移，而是提高农业生产能力，大力发展农村经济，缩小工农差别、城乡差别。但模型对现代工业部门增加就业的结果持消极态度，也没有揭示农业剩余劳动力向非农产业转移对于改造传统农业的重要意义。这种或单独强调工业，或单独强调农业，都不是“城市偏向”战略的应有之义。从经济联系的角度看，城市(工业)与乡村(农业)共同构成一个完整的空间经济系统，割裂两者之间的内在联系，片面强调工业或农业，都将不利于城市和乡村经济的良性互动及发展，势必导致发展中国家让会经济的畸形发展。而事实上，“城市偏向”战略是在充分考虑城乡经济联系的基础上而制定的，否则就不会有消除二元经济结构后的城乡经济一体化。

需要特别指出的是，“城市偏向”战略的实施，暗示着在短期内有可能导致城乡差异的扩大。如果不能从政策层面来加以调控，有可能固化甚至强化城乡二元经济结构，因而“城市偏向”战略的后期调整就显得必要而迫切。我国目前正在实施的城乡一体化战略以及向农村倾斜的政策措施，如以工补农、以城带乡等发展策略也正是为了避免“城市偏向”战略的消极后果。另外，“城市偏向”战略在城乡空间布局方面的负面影响也应该引起必要的关注，有学者以控制城市臃肿及城市贫民窟的出现。如霍华德(1987)提出在工业化条件下实现城乡结合的“田园城市理论”、沙里宁的“有机疏散理论”以及赖特的“广亩城理论”等都提出了各自的城乡空间合理布局的理论，甚至有学者提出通过分散权力来建造许多新的城市中心，形成更大的区域统一体，通过以现有的城市为主体，就能把这种区域统一体引向许多平衡的社区内，促进区域整体发展，以重新构建城乡之间的平衡(芒福德，1989)。

总体而言，“城市偏向”战略是发展中国家基于其社会经济的发展水平而做出的理性选择，且具有深厚的理论支撑。但不可否认，该战略的实施只适合于特定的经济发展水平，如果社会经济条件发生了变化，“城市偏向”战略应及时做出适当的调整，以免固化甚至强化城乡差异。另外，该战略的制定及实施需要特别关注城乡经济之间的内在联系，而不应有所偏废。