行政机关与企业组织文化建设差异性比较研究

彭建国　杨立庭

摘要：通过对行政机关和企业组织文化的本质特征与建设现状的比较研究，发现在这两方面均存在较大差异。在本质特征方面，行政机关组织文化具有政治性、强调共性建设和稳定性等特征，而企业组织文化具有经济性、强调个性化和动态性以及受领导者影响较大等特征。在建设现状方面，行政机关对组织文化建设的认识、先进价值理念的贯彻、组织文化的传播途径等方面与企业存在较大差距，而企业组织文化缺乏规范性。建议行政机关加强领导对组织文化建设的重要性认识，贯彻先进的价值理念，培养具有“企业家精神”的公共企业家，从而落实组织文化建设；而企业应加强社会责任感培养，进一步规范企业文化建设，形成稳定可传承的制度。

关键词：组织文化；行政机关；企业；差异性

中图分类号：G123

文献标志码：A

文章编号：1008-5831(2009)02-0050-06

一、引言

组织文化是组织在长期的生存与发展中所形成的，为组织多数成员所共同遵循的最高目标、基本信念、价值标准和行为规范。随着经济的不断发展，组织文化在当代企业管理与发展中表现出越来越强大的生命力和推动力。

国内外对企业组织文化的诸多研究表明，企业组织文化与企业绩效具有显著的相关性，强有力的组织文化是企业产生良好绩效的重要原因，也是影响员工个体心理和行为的重要因素。随着社会的进步以及政府改革的不断深化，行政机关对组织文化建设的需求也日益凸显。然而，针对行政机关组织文化建设的专门性的理论和应用研究并不充分，现有文献多数是对行政机关组织文化内部系统的研究，将企业文化与行政组织文化进行比较研究的文献尤为少见。

笔者在此拟通过对行政组织文化与企业组织文化的相关文献进行比较研究，分析行政机关与企业在组织文化本质和建设现状方面存在的差异及其产生的原因，以求为行政机关与企业的组织文化建设提供相应的理论指导。

二、行政机关与企业组织文化的本质差异

行政机关与企业是社会组织的两个重要组成部分。行政机关即狭义上的行政组织，是在宪法和法律范围内具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统，其有别于各类企业组织、非营利性组织；而企业本质上是从事生产、流通与服务的追求赢利的盈利性经济组织。

(一)组织性质的差异导致组织文化特征方面的差异

组织性质的差异导致了行政机关与企业在核心价值观方面的差异。行政机关以维护公共利益，体现社会公平、正义为主要价值取向；而企业则以追求自身利益的最大化，通过市场竞争获得利润为主要价值取向。由于组织文化是组织成员普遍认同和共享的组织核心价值观，所以行政机关与企业核心价值观不同，必然导致二者在文化特征方面存在差异。

1、企业组织文化具有经济性特征，行政机关组织文化呈现显著的政治性特征

企业作为经济主体，企业文化是企业在长期生产经营过程中逐步形成与发展的且服务于企业经济发展目标的企业价值观念与思维方式，是一种经济文化。王长斌、时旸在对中国国内学者1990—2008年期间对企业文化定量研究所选取的维度进行频数统计的基础上得出“顾客导向、创新精神、团队协作、表现绩效”是企业文化公认的维度。这充分表明企业文化与经济活动密切相关，并以追求经济利益，追求高绩效产出为其价值导向。

行政机关是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构。因此，行政机关组织文化具有较强的政治性。如：“全心全意为人民服务”、作“人民公仆”、打造“服务型政府”等价值理念，与中国人民民主专政的国家性质、人民主权原则一脉相承，体现出强烈的政治色彩。

2、企业组织文化更突出特色和个性，行政机关组织文化则共性突出

企业与行政机关的组织文化都有其自身的个性与共性，并且都是“个性与共性的统一体”。但由于企业与行政机关的组织性质、组织目标不同，导致企业更重视企业组织文化的个性化建设，而行政机关组织文化建设则追求共性。

企业作为独立的市场主体，唯有塑造鲜明的个性特征才能维持其在市场竞争中鲜活的生命力。对个性的追求是企业的先天特质。企业组织文化个性化是区别于竞争对手的最根本标志，是企业培育核心竞争力的基础，有无个性是衡量企业组织文化含金量多少的标尺。因而，塑造具有个性特征的企业组织文化是企业组织文化建设的首要目标。企业家的个人性格、企业独特的成长经历又为建设个性化的企业组织文化提供了有利的条件。

行政机关是依法代表国家行使政权的组织，以国家法律、权力为后盾，是国家公权力的代表，具有政治性和权威性。行政机关是中国行政组织的基本构成单位。整个行政组织系统只有保持统一的行政原则、作风和面貌才能保证国家公权力的统一与权威。因而，行政组织文化建设不允许行政机关追求自身文化的个性而破坏行政组织系统文化的整体性和统一性。

在实践中，不同的企业呈现出迥异的文化特征。如：同为世界大型手机生产商，诺基亚以“追求成功，不断创新”为核心价值观；而索尼爱立信则更强调“关注用户体验”。不同的行政机关则以“为人民服务”、“依法行政”、“合理行政”、“高效便民”等理念为其共同的核心价值。

3、企业组织文化呈现较强的动态性，行政机关组织文化则相对稳定

组织文化的动态与稳定既是对立的。也是统一的。国内许多学者经过研究表明企业和行政机关的组织文化皆具有较强的稳定性。因为组织文化的核心是组织成员共同信仰并遵守的价值观和行为准则，价值观是相对稳定的，在特定的时间内不会改变，或者短时间内不会改变。组织发生变革或更换领导人方可改变。

正如全秉荣研究鄂尔多斯企业文化特征时所描述：作为社会形态的文化制度，一般强调它的稳定性，而作为企业组织文化形态的制度，往往具有一种渐变性。由于企业处于“唯一不变的就是变”的时代，企业的组织文化必须适应时代的发展，调整企业制度，以追求“利润的最大化”，以实现更高的企业目标；在市场经济条件下，优胜劣汰的市场规律，以无形的手调节着企业的兴衰存亡，随着企业的消亡、建立、成长，企业组织文化也在不断地丰富和发展；同时企业组织文化在很大程度上受企业主要负责人影响，随着企业家价值观的转变，企业组织文化也可能随之产生相应变化。所以企业组织文化具有极强的流动性。而行政组织文化由于中国国家性质、行政组织领导人任期制度和行政组织环境的稳定性，尽管改革开放后行政机关也进行了一系列的机构改革，但总体上相对稳定。

(二)组织权力构成的差异导致组织领导者在组织文化建设中发挥的作用不同

行政领导与企业领导权力来源不同。行政领导的权力来源于全体社会成员利益的体现，行政领导者需要接受同级政府的领导，另外还要接受上级行政部门的直接领导，同时还有监督部门的约束。其决

策权受多重领导的约束。企业尽管也要受经济监管部门的领导，但企业领导者拥有企业发展的独立决策权，其自主权超过行政领导。所以在组织文化建设方面，企业领导者较行政领导者在人员、资金、物质等方面拥有足够的自主权，对组织文化影响较深。

国内许多学者的理论和实证研究表明企业家决定着企业组织文化的性质和风格，并制约和引导着企业组织文化的个性和发展。企业家组织文化价值观会对企业组织文化产生影响，企业家文化价值观取向的不同，会倾向于不同特征的企业组织文化。行政机关领导尽管在组织文化管理和维护方面也产生一定的影响，但由于自身性质的限制，其在运用权力时受约束，组织文化的产生多数是由中央下达，通过文件、会议、规章制度等途径进行传播，再与组织自身特点相结合而形成的。所以，行政机关领导在组织文化的创建中作用不明显，更多的是担负管理和维系的作用。

三、行政机关与企业组织文化建设现状的差异

自20世纪80年代以来，企业组织文化建设越来越受到政府和企业的重视。2005年3月16日国务院国有资产管理委员会下发的《关于加强中央企业企业文化建设的指导意见》进一步加速了中国国有企业组织文化建设的进程。相反，行政机关的组织文化建设则起步较晚且发展缓慢，理论体系也不够健全，与国内企业组织文化建设存在较大差距，对行政机关组织建设的推动作用不够明显。

组织文化建设是一项系统工程。组织文化是在一定的环境中，为适应组织生存发展的需要，首先由少数人(通常是最具有影响力的领导者)倡导和实践并经过较长时间的传播和规范管理而逐步形成的。从组织文化建设主体和主要手段出发，通过对行政机关与企业组织文化建设相关文献的分析，可以发现行政机关与企业在组织文化建设现状方面存在着差异。

(一)组织领导者对组织文化建设重视程度上的差异

组织文化建设的主要源动力是组织领导者的倡导和推动。组织领导者只有在认识到组织文化对组织发展重要性的基础上，才能有效地引领组织进行组织文化的建设工作。组织领导者对组织文化本质及其重要性的认识是组织文化建设的前提。

研究发现，中国大多数行政组织领导没有对组织文化建设给予足够的重视，尽管进行了多次行政改革，但一直在组织结构、组织成员、运行机制等外部进行变革，很少关注组织文化的创新。比较而言，企业的老板、高层管理人员对组织文化建设的重要性认识较为充分。从中国企业家调查系统2004年8月对2881名企业经营者对企业组织文化认识的调查中发现，有88.2％的企业经营者认为企业组织文化建设对企业发展“影响很大”或“影响较大”。

(二)先进价值理念贯彻方面的差异

价值理念作为组织文化的核心要素，是组织进行管理和服务活动的指导性观念，对组织价值观、组织精神的确立有引导作用。价值理念于企业文化建设的核心作用已经得到国内多数学者研究证实。魏杰认为企业组织文化是真正解决企业问题的价值理念。李志、杨帆认为，企业价值理念是企业组织文化的核心要素，它最能反映企业组织文化建设的方向和手段。优秀的市场价值理念被普遍认为是企业发展所应遵循的理念。根据科学发展观以及十七大报告中构建服务型政府的要求，行政机关必须吸收优秀的市场价值理念，才能有效地提升自身服务水平。

李志、杨帆在对中国优秀企业价值理念进行频数统计的基础上得出：优秀企业普遍存在“创新进取、诚信敬业、人才、市场、绩效和社会理念”六种理念。王长斌、时旸在对国内学者1990－2007年期间对企业文化定量研究所选取的维度进行频数统计的基础上得出前五位的分别是：“顾客导向、创新精神、团队协作、表现绩效、社会责任。”验证了李志、杨帆对企业价值理念特点的研究。笔者在综合上述研究的基础上，提取“创新精神、以人为本、绩效和社会责任”四个维度对行政机关与企业进行比较，得出如下观点。

1、保守求稳的心态导致部分行政人员工作中缺乏创新精神

创新是一个民族的灵魂，创新精神有利于提高组织系统的生命力，扩展系统的生命周期。创新精神的培养有利于提升行政机关公务服务的能力和质量，也是培育企业核心竞争力的需要，在行政机关和企业的发展中发挥着重要的支撑作用。

企业受利润驱使追求持续的市场竞争力，要维持持续的竞争力，必须靠生产经营管理的不断创新才能获得生产力的优势地位，所以多数企业将创新作为他们的核心价值理念。而在具体的行政工作中，部分行政人员往往趋于保守缺乏冒险精神，甘愿平庸而不去创新，抵制变革而不是适应变革，甚至对创新尝试的个体给予打击而不是鼓励；行政机关作为国家公权力的代表，具有较强的权威性，改革创新一旦失败，将造成较大的社会影响，这给创新者造成了强大的心理压力。种种原因使行政机关组织文化创新氛围难以形成，工作效率难以提升。

2、落后的思想观念导致行政机关落实“以人为本”障碍较多

“以人为本”作为组织文化的核心理念，越来越多地被行政机关和企事业单位重视。“以人为本”包括两方面的含义：一是尊重员工，二是尊重客户。“尊重员工”反映了组织的人才理念，“尊重客户”反映了组织的市场理念。所以，组织是否坚持“以人为本”的价值理念，是影响组织内部激励水平和外部竞争力的重要因素。

(1)等级观念影响行政机关先进人才理念落实。

“以人为本”是核心价值观中的高频词。营造员工之间平等、宽松的工作环境是“以人为本”的基本要求。但在实践中，行政组织“论资排辈”现象尤为突出，严重影响了行政效率，与“以人为本”的人才理念不相符合；而企业在市场经济影响下，越来越追求组织结构的扁平化，逐步消除了员工间的等级差别。如康佳、恒源祥等企业内部基层员工与高层管理者之间都被看作是企业的主人，不存在等级差别。

(2)“官本位”思想影响行政机关“顾客至上”观念的形成。

“以人为本”的市场理念要求尊重客户，尊重服务对象。行政机关尽管对“顾客至上、服务至上”的公共服务理念有所认识，但受传统行政文化观念的影响，在实际工作中不能如企业有力地贯彻。“官本位、权力本位”的思想观念在行政活动中不同程度地体现出来，颠倒服务主体与服务对象，忽视行政服务意识，最终导致了“官强民弱”的博弈局面。

3，片面的政绩观导致行政机关先进绩效理念贯彻流于形式

绩效理念作为市场导向价值理念的一个重要方面，是在市场经济条件下，组织适应外部环境所形成的文化特征，得到了当前政府机构和企业的重视，产生了一系列的绩效考核、管理制度，来引导组织合理高效的发展。

由于种种原因，我们过去一方面习惯于以投入项目的多少、经济总量增长速度的快慢、建设规模的大小等指标来评价政府的表现；另一方面尽管多

数行政机关也建立以“德、能、勤、绩、廉”为指标的公务员绩效考核制度，但最终往往以“不出现重大差错”来衡量公务员工作的表现。这也就促使公务员形成一些如片面追求“政绩”、好大喜功等思想观念和“不求有功、但求无过”的消极态度，使追求卓越绩效、提高行政效率的理念流于形式。而企业在追求利润最大化的动力下，很容易明确绩效导向问题，选择围绕利润的实现来设计指标，能够很好地引导企业实现自身的价值目标。

4、企业社会责任理念停留在文化的“表层”

社会责任是指一个组织对社会应负的责任。一个组织应以一种有利于社会的方式进行经营和管理。行政机关具有政治性和社会性，对社会责任的承担是行政组织文化的应有之义。但企业作为经济主体，对其承担社会责任的要求才刚刚起步。企业的社会责任还只停留于文化的表层物象。部分企业在公众场合高调谈及企业应承担社会责任，信誓旦旦地表示将认真履行其社会责任，然而受利益驱动的短视企业早把责任抛到九霄云外，没有真正将社会责任融入企业文化中，把它作为一种理念贯彻下去，内化为企业的行为习惯。

(三)企业文化传播方式较行政机关更为多元化

组织文化的传播是组织通过各种媒介向组织成员和外界社会大众传递自身组织文化的过程。尽管文化传播存在一定的共性，但从当前的实际情况看，企业与行政机关在组织文化传播的方式上也存在极大的差异。

研究发现，行政机关组织文化传播具有较强的正式性，其文化传播多为有意识的传播。通常选择思想政治工作、规章制度学习、评比表彰、听证会等制度性且形式较为正式的渠道传播组织文化；媒介多选择文件、规章制度、机关报等。

企业文化传播则表现得更为多样化，兼有正式与非正式的形式。传播也包括有意识和无意识两个方面。制度化渠道包括：思想政治工作、内部培训、发文、开会等。但更多的是通过自己的产品、广告、企业内部文艺活动、仪式以及内部人员之间的联系传递企业文化，更凸显了其非正式性。

(四)行政机关较企业在组织文化表现形式上更强调制度化

文化务虚，制度务实。制度化是组织文化得以有效实施的保障。组织文化的制度化、规范化符合新形势下市场经济改革与发展的要求，有利于良好的组织文化的传承，能保证文化传播的准确性。如果缺乏制度化建设，呈现出随意的特点，则难以发挥组织文化的正确导向作用，容易将企业引向歧途。

研究发现，行政机关组织文化较企业组织文化在外在表现形式上更强调制度化。中国行政机关的组织文化是在政治文化、行政文化、民族文化等文化共同作用下形成的，通常情况下表现为成文的制度或者规范的政策条款。例如，行政机关对富含组织文化的外部形象也有制度的要求。北京市怀柔区服务中心为了就“私自改用电线路及加装电器”、“工作台面脏乱，打印机、电话等办公设备不按要求摆放，非生活必需品摆放在工作区明显位置”等有损“中心”外部形象的行为进行有效管理，制定了《关于各驻厅单位窗口及工作人员管理考核办法》来加以规范。而企业文化的表现方式较为灵活，文艺表演、员工私下交流和仪式习俗常常作为传承文化的载体，带有非制度性的特征。这种非制度性亦可称为企业行为的无序性和无规定性。企业行为的许多环节和操作过程，缺乏严格的规章制度。顾丽认为企业组织文化与制度脱节是中国企业在企业组织文化建设中出现问题的根源。由于企业经营者忽视文化的作用，制度文化两张皮，只把文化当作是“口号、标语、贴在墙上的东西”而缺乏制度化要求，因此便导致了企业文化的随意性。所以企业进一步提高制度化水平，将企业先进的价值观和经营理念等转变为具有操作性的管理制度才能有效地推进企业的发展。

四、行政机关与企业组织文化建设的相互借鉴

戴维·奥斯本认为，政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二者之间存在着不可逾越的界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断。但是两者之间可以相互借鉴。管理主义认为，管理是一种纯手段性活动，具有共通性，它所包含的一系列基本原则既适合于企业部门，也适合于政府特别是公共管理部门。

(一)行政机关领导应当解放思想，摆正对组织文化内涵的认识

行政机关的领导者应当从本质上认识组织文化的内涵和组织文化建设的必要性，摆脱自身错误观念，明确组织文化与组织绩效的关系。通过学习、培训。加强组织成员对组织文化的理解，从思想上为组织文化建设开好头、铺好路。

(二)行政机关应加强对公共价值理念和市场价值理念的整合

行政机关应当重视吸收企业文化中优秀的市场价值理念，并与传统的优秀公共价值理念进行融合。包国宪、张壤认为，如果将公共价值取向(强调民主政治责任)与市场价值取向(强调利润、绩效、顾客、服务)两者价值理念相结合，将行政机关的绩效概念与责任概念结合起来，将人民的公民概念与顾客概念结合起来，将第三部门的自愿概念与义务概念结合起来，将私营部门的利润概念与社会责任概念结合起来，强调行政机关服务的民主导向、顾客导向以及公民参与导向和非管制导向，那么，必将对行政管理实践产生积极的影响。

1、行政机关应鼓励创新，培育创新氛围

行政机关虽然认识到创新的重要性，但却没有将创新融入到政府管理当中。行政机关应从制度和氛围人手激发创新行为：一方面，通过建立合理有效的创新制度来有效评估创新所带来的社会、经济效益，尽可能规避创新产生的风险，创造出适合创新的制度环境；另一方面，通过建立各种形式的物质和精神奖励去激发公务员的冒险精神，激励其时刻保持创新理念，从而在行政机关中营造出“时时有新意，处处有新劲”的工作氛围。

2、行政机关要积极落实“以人为本”，摒弃“官本位”

行政机关应当从企业的市场理念中汲取“以人为本”价值理念，研究其产生的根源，从权、责、利视角出发，切实树立“以人为本”服务行政的管理制度，规范行政管理活动；在行政机关内部，应从转变政府官员的观念人手，明确权力的来源。通过加强思想政治工作来进一步确立“全心全意为人民服务”的思想，树立平等民主意识与顾客至上的市场服务理念。政府应当学习企业用人观念，注重对公务员的培养，真正“以人为本”地选才、用才、留才。

3、行政机关应树立以“实现人民利益”为根本目标的绩效理念

首先，行政机关应当从企业绩效考核理念中认识到核心价值观对绩效实现的指导作用。树立以人民利益的实现为根本目标的价值理念，消除“好大喜功”、“但求无过”两个极端的绩效观念产生的消极影响。其次，通过借鉴企业绩效考核的技术和方法，扩大考评主体，真正将人民的利益作为出发点和归属点，通过融合“结果导向”和“过程导向”的价值取向，完善自身绩效考评体系。

(三)行政机关应培养具有“企业家精神”的“公共企业家”

行政机关组织文化建设核心是行政领导，行政领导应承担“公共企业家”的角色，称其为行政机关组织文化的缔造者。在打造政府“企业家文化”时，“公共企业家“应向卓越的企业家学习，将公共管理的特点与任务进行整合，特别是要具备卓越企业家的精神。李志、曹跃群通过对比分析，排在前三位的企业家精神分别是：创新、积极进取和冒险。所以行政领导应当树立创新意识，确立积极进取的态度，敢于承担风险。政府中只有具备了这样的公共管理者，才能使政府在公共管理过程中，自觉运用企业经营中诸如顾客至上、以人为本、表现绩效等理念和策略，使具备企业家精神的组织文化得以真正实现。

(四)企业应进一步加强社会责任感的培养

企业应当切实将社会责任意识贯穿企业文化核心精神层面，摒弃企业履行社会责任会增加企业负担的短视认识。国外许多学者对企业社会表现(CSP)与企业经济效果(CFP)之间的关系进行了大量的实证分析与研究，大量的证据表明：CSP与CFP之间呈明显的正相关关系。禹海慧研究表明企业承担社会责任有利于增强企业内部凝聚力。提升企业外部形象，推动企业的可持续发展。所以企业树立社会责任意识有利于推动企业经济目标的实现，推动企业的长远发展。

(五)企业应重视企业组织文化的制度化、规范化建设

文化制度化是践行企业组织文化的关键。企业应当重视文化的制度化建设，将企业先进的价值观和经营理念转变为具有操作性的管理制度。同时根据自身的发展需要，以企业组织文化为指导不断修正和完善管理制度，以不断创新的管理制度来保障企业组织文化的践行。应当通过企业组织文化制度的建立，实现企业组织文化对内、对外传播的正规化。通过企业组织文化制度约束员工行为，进而将企业组织文化制度内化为员工一种“自然习惯”，最终实现“企业文化制度”到“企业文化”的演变。

(责任编辑胡志平)