中国草根非政府组织的合法性危机与治理困境及应对策略探析

周　玲

摘要：中国经济政治体制的改革与发展引起了权力的转移和社会结构的变迁。随着经济和社会领域权力的逐渐生长，非政府组织应运而生并蓬勃发展：一方面，非政府组织日益跻身为构建社会主义和谐社会中社会的管理新型主体之一，推动着社会转型时期社会治理理念的转变；另一方面非政府组织同时构成政府的社会管理对象之一，挑战着政府的社会管理能力。尤其值得关注的是由于种种原因不能登记注册而无法取得合法身份的草根非政府组织大量活跃于城乡社区。这一现象表明政府对草根非政府组织执法不能，表明非政府组织的社会合法性和法律合法性发生冲突，我们现行的关于非政府组织的法律制度和行政管理体制已经面临改革的压力。文章深入分析了草根非政府组织合法性危机及其治理困境的形成原因，试图探索走出这一危机和困境的策略。

关键词：草根非政府组织；合法性危机；治理困境

中图分类号：D668

文献标志码：A

文章编号：1008-5831(2009)02-0097-07

中国经济和政治体制的改革与发展引起了权力的转移和社会结构的变迁。随着经济和社会领域权力的逐渐生长，非政府组织应运而生。截至2005年底，全国经各级民政部门登记的民间组织已达31.5万个，年均增长率近28％。非政府组织在中国的兴起是市场经济体制改革发展和民主政治发育的重要成果之一，它有利于培育公民社会，具有辅助政府职能转化、克服政府合法性危机、制约政府权力、沟通政府与公民对话，以及维护公民结社自由宪法权利、促进民主法治建设等作用，尤其在干预危机、化解矛盾、关怀弱势群体、提供社会服务、培育与传播诚信合作互助等道德伦理价值观念方面具有重要的作用。非政府组织对构建“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会具有不可替代的功能。它作为社会管理的新型主体之一，必将推动中国社会转型时期社会治理理念的转变。

但非政府组织同时也构成政府的社会管理对象之一，挑战着政府的社会管理能力。一方面，不少登记注册的非政府组织的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，有些社团还与业务主管单位勾结起来。利用行政权力谋取非法利益，有的甚至与敌对势力沆瀣一气，危害社会稳定和团结；另一方面，大量没有登记的草根组织，游荡在政策法规的监督与保护之外。根据清华大学NGO研究所组织的一次大规模问卷调查研究显示，1508个非政府组织中，有68％的非政府组织在民政部登记注册，5％在工商部门登记注册，6％在事业单位内部登记备案，有高达11％的非政府组织属于其他类型。事业单位内部登记备案和其他类型应属未进行法定登记注册的非政府组织，在比例上高达17％。这个数字仅是样本统计值，事实上存在的草根组织在比例上可能更大。根据笔者的调查了解，重庆市智障儿童服务组织中，只有惠灵智障儿童发展中心登记注册，其他未登记注册的组织至少有4家，即这个领域未登记组织的比例达到80％。更有研究人员的调查显示，未经登记的民间组织大约10倍于登记在册的民间组织数量。

未经登记注册的非政府组织(下文称为草根非政府组织)的大量存在，展示的是一个关于合法性与治理的悖论：如果说这些组织的客观存在符合社会发展和经济、社会活动的需要，仅仅因为登记制度的要求而无法取得合法身份，那只能说明我们现行的法律制度和行政管理体制已经不适应实践发展的要求。如果说这些组织的存在不符合政府对社会管理的要求，而管理部门对这些组织的客观存在又无法实施有效的管制，也只能证明我们现行的对民间组织的管理手段无法适应形势发展的需要。结论只能是：草根非政府组织面临合法性危机并因此陷入治理困境，必须改革政府对非政府组织的管理体制与手段。因此，如何解决草根非政府组织的合法危机并走出治理困境将是当前和今后一段时期社会管理任务所面临的重要课题，也与公安机关、国保、刑侦、治安管理工作紧密相关。

一、非政府组织和草根非政府组织

由于强调的角度与重点不同，国际国内对非政府组织(Non-Governmental Organizations)有不同的称谓，如“非营利组织”(non-profit organization)、“第三部门”(the thirdseetor)、“独立部门”(independent sector)、“慈善组织”(charitable sector)、“免税组织”(tax-exempt sector)、“民间团体”(Civil Groups)等。中国官方对非政府组织的称谓是民间组织，英译为Non－Governmental Organizations。这些不同的名称涵盖的基本上就是介于政府组织和营利性组织之间的一切社会组织，但各有侧重，“每一种称呼都至少会部分地误导人们的视线，但同时，每一种称呼又反映了该领域的某一方面的性质”。因此，对于非，政府组织的定义也因其名称的不同使用和理解，学者们做出了许多不同的解释，使得对非政府组织的定义很难统一与明确。

笔者认为，所谓非政府组织，是指合法的、非政府的、致力于社会公共事业管理的、为社会提供公共物品的非赢利的社会组织。作为介于政府与市场之间的组织，非政府组织具有区别于政府机构组织和盈利性的市场主体组织的特性，这些特性使它有可能在某些领域发挥市场组织和政府组织无法发挥的作用。概括起来有以下几点：(1)非营利性，即不以营利为目的，不能将赢利分配给组织的经营者；(2)中立性，即在政治上采取中立立场，不与特定的政党结盟；(3)自主性，即相对于政府的独立性；(4)使命感，即组织的成员特别是志愿者对所从事事业的执着和对所在组织的归属感；(5)多样性，即非政府组织数量众多，以满足不同群体的不同服务需求；(6)专业性，即高度专业化，集中关注某个社会问题或某个社会群体而积累了丰富的经验；(7)灵活性，即为适应外部世界的变化而随时随地调整自身；(8)开创性，即具有较强的创新能力，善于开风气之先；(9)参与性，即依赖人们的志愿参与行为(包括出钱出力等各种形式)来维持运转；(10)低成本，即由于依靠志愿者以及官僚化程度低而使其运作成本较低。

根据上述非政府组织的一般特征和中国目前已经出现的各种组织的主要特征，可以将中国非政府组织分为以下几类：(1)同业组织，即相同行业的专业性协会，它们对本行业的工作和活动已经不具备法定的管理权力，但仍有指导性作用，如各级商会、制造业协会、物资供销协会，农村的专业协会等。(2)行业管理组织，这类组织是社会转轨时期的特殊产物，它们的前身大多数是政府的行政管理机构或权威的行业管理机构，这些组织还具有很大的行业性管理权力，具备准行政机构的性质，如中国轻工协会、中国纺织品总会、中国贸易进出口促进会等。(3)慈善性机构，其主要作用是社会救济，如红十字

会、慈善总会、残疾人联合会等。(4)学术团体，即学者的同人组织，如中国社会工作协会、中国物理学会、中国化学学会。(5)社区组织，其主要特征是从事社区性的管理和服务工作，如村民自治委员会、居民自治委员会、社区的治安会等。(6)职业性利益团体，即为特定的群体谋取职业利益的组织，如私人企业主协会、教师协会、律师协会。(7)公民的自助组织，即公民为捍卫自身利益而自愿组成的互助性组织，如城市和农村中的互助会、合作社、救助中心、各种农作物研究会等。(8)兴趣组织，即公民的各种业余爱好组织，如各种各样的俱乐部、诗社、剧社等。(9)非营利性咨询服务组织，大量的民办非企业单位基本上都属于这类非政府组织。

非政府组织的上述9大类型的列举，可视为按组织功能为标准对中国非政府组织的划分，它显示了非政府组织在中国活跃领域上的广泛性。从非政府组织管理体制的角度看，按照法律地位来划分，可以分为三类。

第一类是“法定非政府组织”。即按照现行法规，经过民政部门登记注册并获得社会团体或相应法人地位的非政府组织，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。同时，按照有关规定，参加中国人民政治协商会议的8个人民团体以及经国务院批准免于登记的25个特殊的社会团体，可以免于在民政部门登记注册而具有法律地位。

第二类是“草根非政府组织”。指难以被现行法规认可并取得法律地位，但在相当程度上又具备非政府性、非营利性的组织，又包括三种情况：一是在机关、团体、企事业单位内部经本单位批准成立，在本单位内部展开活动的团体，这些团体具有一定意义的合法性，但不是独立法人；二是在工商部门登记注册并取得企业法人资格而从事公益性活动的组织，也称“转登记组织”；三是大量未经登记的社区、基层的公益性、互益性组织。

第三类是“准非政府组织”。包括转型中的事业单位以及具有一定非政府性、非盈利性而形态多样处在变动之中的组织。

“草根”直译自英文的grass roots。陆谷孙主编的《英汉大辞典》把grass roots单列为一个词条，释义是：(1)群众的，基层的；(2)乡村地区的；(3)基础的，根本的。由此在社会学领域中引申出两层含义：一是指与政府或决策者相对的势力；二是指同主流、精英文化或精英阶层相对应的弱势阶层。在发展政治学范畴中，草根组织(Grass Roots Organization，GRO)特指非营利组织中那些扎根于城乡社区的基层民众组织，侧重于发展中国家的基层组织。笔者在文中“草根非政府组织”所指涉的非政府组织也具有由民间人士自发成立并自主开展活动的“自下而上”的民间组织特征，如社区内各种民间组织、农村专业经济组织等。这类组织活跃在城市社区和广大农村，服务内容包括环保、教育、助残、扶贫和社会保障，服务对象涉及普通群众、残疾人和各类生活困难群体。但这类组织往往不具备依照现行社团登记管理条例登记的条件。草根非政府组织没有经过社团管理登记不具有合法地位，但是却大量地客观存在着。

二、中国草根非政府组织大量存在的原因

(一)严格的登记管理制度致使一部分非政府组织难以取得合法的法律地位而沦为“非法组织”

中国第一部关于非政府组织管理的法规是在1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。1951年又颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。自改革开放以来，非政府组织的发展引起了党中央的高度重视。国务院于1988年和1989年先后发布了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》和《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1999年颁布了《中华人民共和国公益事业捐赠法》。2000年为了进一步规范社会团体的行为，民政部颁布了《取缔非法民间组织暂行办法》。这些条例的颁布对管理社会团体，促进社会团体健康发展和维护社会秩序起到了一定的积极作用。但是，法规“管控型”取向的双重管理模式，将许多非政府组织排挤在合法组织之外。

首先，条例对非政府组织的成立登记有很多限制性条件。如《社会团体登记管理条例》第10条规定了成立社团应当具备的6个条件：(1)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；(2)有规范的名称和相应的组织机构；(3)有固定的处所；(4)有与其业务活动相适应的专职工作人员；(5)有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金；(6)有独立承担民事责任的能力。这些条件对大量规模和业务范围较小的草根非政府组织来说可能是致命的。如一些社区内的业余爱好组织、智障儿童家长联合成立的教养组织等就无法达到登记条件而取得合法的法律地位。

其次，申请成立非政府组织首先应当经其业务主管单位审查同意。但实际上很多非政府组织很难找到这样一个愿意为自己“承担责任”的“婆婆”。主要原因有：(1)条例禁止在同一行政区域内设立范围相同或者相近的非政府组织，业务主管单位也担心这种相似的组织会引起矛盾和纠纷，难以协调管理；(2)由于业务主管单位承担者繁重的监管职责，并且在所管理的非政府组织出现各种问题尤其是政治问题时要在行政上承担责任，不少业务主管单位不愿意承担此风险；(3)随着中国经济社会的快速发展，社会结构逐渐分化，出现了一些新的行业和职业，它们很难明确归入某一部门的业务范围，因此难以找到“对口的”业务主管单位。或者由于政府部门职能交叉、重叠等原因，有的业务同时被几个单位所管辖，而各单位因自身利益和相互间的协调等原因，都不愿意成为业务主管单位。

再次，成立非政府组织还必须经过业务主管单位和登记管理机关的双重审查。既包括对其进行政治合法性、代表性和必要性的审查，也包括对名称、章程草案、发起人和拟任领导人资格等具体内容的审查。这种实质性审查，任何一方不同意，非政府组织都不能合法成立。

这种严格的登记管理制度，一方面造成非政府组织在结构上过于单一，即在具有合法身份的非政府组织中，带有官方性质和行政化色彩的比例较高，社会自身成长的比例较低；另一方面，造成大量的非政府组织难以取得合法身份，沦为草根非政府组织。

(二)大量草根非政府组织产生于社会发展的需要，因而赢得社会合法性而被容忍存在

以社会学功能主义理论看，任何一种社会组织和社会秩序之所以能够存在，是因为它们满足了社会的某种需要。在现实社会活动中存在的草根非政府组织大体上反映了社会对这类组织的客观需求。改革开放以来，中国公民社会赖以存在和发展的经济、政治、法律和文化环境发生了根本变迁，公民社会的重要标志就是民间组织的大规模兴起，公民的结社自由