政府教育分权与放权：公立中小学校办学自主权落实的必要前提

2009-04-30罗朝猛

基础教育参考 2009年4期

关键词：自主权政府

罗朝猛

[摘要] 公立中小学校办学自主权实质是一种运营权。这种运营权能否落实，其必要前提是政府教育分权与放权。本文在初步考察美、英、日、澳及我国政府教育分权与放权实践的基础上，对我国公立中小学校办学自主权的落实进行了思考与展望。

[关键词] 公立中小学；自主权；政府；分权与放权

[中图分类号] G471 [文献标识码] A [文章编号] 1672-1128（2009）04-0036-07

一、概念新解：

办学自主权实质是一种运营权

何谓办学自主权？我国有学者认为，它是学校在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育活动的资格与能力。①也有学者主张，办学自主权是一种相对的、有条件的概念，是学校在依据教育方针、教育规律、法律法规的前提下，针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点、充分发挥其功能所必须具有的自我决策、自我运行的权力。②

在日语中，与“办学自主权”相对应的词是“学校自治”。日本学者对“学校自治”定义如下：包括校长、教职员工在内的这样一个集团，为了对学生专业地、自主地尽教育责任而自主地决定学校的教育计划、活动和有关各事项而运营学校。③

在澳大利亚，与“办学自主权”相对应的词是“学校自主经营”（School Self-management)｡Caldwell与Spinks(1988）认为，资源的决定就是学校自主经营的关键。后来Bullock与 Thomas（１９９７）更进一步精练其定义：自主经营学校是政府将经营的权力与责任下放到各学校，但仍归属于教育体系，意即学校在政府规定的教育目标、政策、标准、绩效责任等范围内，自主决定学校资源的分配。这里所谓的资源，定义较为广泛，包括课程知识、教学技能、决定权力、教材教具、人事配置、时间分配、评量方法、科技信息及经费财务等。④

归纳梳理上述中外学者对“办学自主权”的定义，笔者认为，我国所使用的办学自主权，其实与日本的“学校自治”和澳大利亚的“学校自主经营”的内涵基本是一致的，其实质都是指学校的一种运营权。

二、美、英、日、澳政府教育分权

与放权实践及其特征

政府教育分权、放权是运营学校的必要前提；脱离了政府教育分权与放权，运营学校将会遭遇体制性障碍，其运营也不可能畅通。学校运营权，其实质就是类似于企业的一种经营权。因为国家行使教育权，政府兴办公立中小学，学校产权属于政府，政府只不过是将部分管理与运营学校的公权力授权或委托给学校行使罢了。鉴于此，政府就要将本属于学校自主运营的权利下放给学校，自身只保留宏观管理与指导监督的权力。

为保障学校运营权，20世纪80年代以来在世界许多国家掀起的公共教育体制重构运动，其核心是分权与放权。教育放权是教育分权的主要形式之一，主要指将教育权力与责任从中央层面转移到地方和学校，逐步分解集权化的教育管理体制，将市场成分引入教育领域，扩大地方与具体学校的办学自主权。教育分权是各国对公共教育体制的官僚科层组织进行重构和再造所“不约而同”达成的共识，已成为改革公立学校，提高教育质量、效益和效能的核心理念。⑤

具体而言，教育分权是指现实背景中的规划者决定教育体系中的哪些要素（如资金、聘任、课程开发）可以分权，以及把权力分配到哪个层级（地区、学区，还是地方、学校）。⑥

近20多年来，美、英、日、澳大利亚等国开展了教育分权与放权运动，尽管他们所使用的术语不同，但都涵盖了放权与自治的意蕴。比较流行的有“校区自治”（School-site Autonomy）、“分权管理”（DecentralizedManagement）、“校本管理”（Site-based Management）和“自治学校”（Self-managing School）。

1.美国政府教育分权与放权至基层学校

美国公共教育的发展是建立在“中央集权政府的权力应该受到限制”的理念之上。与世界其他国家相比，美国体制的突出特征是权力的高度分化和中央政府作用的严格受限。在美国，教育无论是财力支持、课程选择、教师聘用还是教学进程的安排，统统都是地方性事务。⑦

美国教育分权改革以1983年4月国家优质教育委员会发表的《国家处在危险之中》（A Nation at Risk）研究报告为主要标志。美国教育实行地方分权，教育行政管理的权力集中在学区手中，包括预算、决策在内的所有事务都是在学区的水平上运作的。20世纪80年代中期，美国各州立法部门尝试改革学校、地方和州之间的权力关系。近年来，各学区纷纷把行政管理的权限连同责任下放到学校。在此基础上，建立起了以校长为合作领导人的制度，使教师、校长、家长和职员能做出真正的决策，然后使他们对自己有权控制的决策承担责任。在行政权力下放的同时，美国进一步强化了对基础教育的宏观控制。这些宏观控制的措施主要是：试图建立全国教育目标与课程标准，试图扩大政府对学校教育的影响权以及对教育质量的控制权。

20世纪80年代后期，美国继教育改革的“第一次浪潮”之后，出现了更深入的学校改革——校本管理、教师授权（Teacher Empowerment）、教师职业化和赋予家长与学生择校权等措施以改善学校质量——这些促成了“改革运动的第二次浪潮”。⑧美国的教育分权甚至分到了基层学校，即学校采取校本管理的模式来行使办学自主权。尽管在美国各州实施的校本管理的模式不同，但是，其共同点就是每一所学校都设立了由校长、教师和社区的其他成员组成的地方教育委员会，由该委员会实行对学校的自主管理与运营。

20世纪90年代美国兴起的特许学校为公立学校赋予了新的定义。它是一种获取特别注册授权开设的一类公立学校，一般由家长、教师、学校管理人员、社区成员或民营企业创办。虽然其设立必须基于创办者与学区或其他政府教育管理机构签订的契约或协议，但它们仍可以享有广泛的自治权。这些自主权可以使其免受来自学区、州政府或行业组织等外在控制。⑨ 其办学宗旨:第一，保持公立学校性质，公费办学，面向大众，遵循国家宪法明确规定的公办学校原则，不以任何理由排斥国民入学就读；第二，以办学效益为验定办学标准的前提，不受州、地两级政府的教育管理部门的办学规章制度束缚，在人员聘用、课程设置、经费使用等方面享有学校一级行政管理以及教学方面的一切自主权。

2.英国政府通过立法进行教育分权与放权

1988年，英国政府确立了“中央权力”不能进入市场，不能过多干预基层正常教学活动的理念。同年7月，英国议会通过了《1988年教育改革法》。该法是《1944年教育改革法》以后，英国教育史上另一个重要的教育改革文本。其中一项重要内容包括给予家长更大程度的参与学校管理的权利。麦克卢（Meclure）把这个重要的改革描述为“自从1944年之后教育立法最重要的、影响最深远的方面……因为这个教育改革法改变了教育体系的基本权力结构”。这个立法扩大了国家教育部门的权力，减少了地方教育当局的权力，赋予学校的管理机构和校长对学校管理很大的决策权。

《1988年教育改革法》重要的内容之一：经过教育大臣批准，公立中学和拥有300名以上学生的公立小学可以退出地方教育当局管理，不再受其财政约束，成为国家公立自治学校（Grant-Maintained School)，每年直接从中央政府得到拨款。该法规定，地方教育当局按人头数为学校分配经费，并将85%的预算经费直接下放到学校，由学校决定如何使用；所有的地方教育当局将各种人事管理权下放到学校，一定条件下公立学校还可以申请脱离地方教育当局的控制而成为中央政府直接资助、监督下的“直接拨款公立学校”。

1988年以来，英教育部逐步成立了“英国教育标准局”、“中小学教育拨款委员会”、“中小学教学大纲与评价总局”等半官方机构，负责具体行政事务。上述机构确立后，与教育部不再维持行政上的隶属关系，而变为独立的行政部门，直接向英国教育大臣负责，每年根据政府对教育发展的原则性立场制定具体实施计划并落实。政府职能分解后，教育行政部门摆脱了过多过细的行政事务，政府宏观决策日趋科学化，同时加强了对各执行部门的指导与监督。

自《1988年教育改革法》颁布起，英国还全面为中小学下放权限，第一次制定并实施国家课程，并开始将基础教育推向市场。这既体现了国家对教育目标、内容和质量的宏观调控，又反映了国家对办学和教育管理的放权与分权，还强化了市场竞争机制以保证教育质量。《1988年教育改革法》对学校管理条例进行了调整，加强了校长在学校管理中的责任，给予校长在行政管理上更多的自主权，使学校在基建、招聘教师、教材选用等方面都充分享有自主权。

2006年，英国政府公布了备受争议的学校改革计划法《教育和督学法案》（The Education and Inspections Bill），该法允许英格兰地区的学校获得独立的“信托”地位，对入学和学校预算拥有更大的自主权。法律还允许学校与大学或慈善团体等校外机构结成伙伴关系，私营公司、慈善机构、宗教团体和家长都将有权利建立和管理国立学校。

3.日本政府教育分权与放权和地方行政改革同步进行

日本的教育分权改革是与地方行政分权改革同步进行的，且主要以立法来进行推动。1995年，日本制定了《地方分权推进法》。依照相关法律，地方分权推进委员会设立。1999年制定了《地方分权推进总法》。在国家与地方关于分权推进法律框架下，中央教育机关文部省相继出台和修订了相关法律，以此来推动教育领域的分权与放权改革。

随着1999年《地方分权推进总法》制定，日本政府对《地教行法》进行了修订，并于2001年又对《学校法施行规则》进行了修订。一系列法律的修订，改变了过去教育行政国家、都、道、府、县、市、町、村旧有的职责分担形式，谋求构建新的联合协作体制，建立扎根于地域的具有主体性、积极性的地方教育行政。其修订的《地教行法》主要的变化在于：

第一，国家机关委任事务的废止和法定受委托事务的创设（第41条）。废除机关委任事务制度后，原《地教行法》第55条中规定的“教育委员会是作为国家机关来管理教育事务的，都道府县的教育委员会在管理教育事务时必须受文部大臣的指挥监督，市、町、村的教育委员会管理教育事务时必须受都、道、府、县教育委员会以及文部大臣的监督”这一条文被删除。原来的机关委任事务，一部分被废除，一部分转由国家直接执行管理，还有一部分转为地方公共团体的事务。而地方公共团体的事务则被改编成了自治事务与法定受委托事务两个部分。由过去的机关委任事务转化为地方公共团体事务的那部分事务，60%转为自治事务，40%转为法定受委托事务。

所谓的法定受委托事务是指都、道、府、县、市、町、村、特区处理的事务中，本来必须由国家进行处理的那部分事务。为了确保其得到适当的处理，由国家制定了专门的法律或以这些法律为基础的政令，因此将其称为法定受委托事务。法定受委托事务以外的事务为自冶事务。法定受委托事务被定位为地方公共团体的事务后，制定了保障其顺利实施的条例，从而根据地方的实际情况进行综合性的处理具有了可能性。这样，同机关委任制度一样，国家对地方公共团体的总括性的指挥监督权也被废除了。从此以后，国家对地方公共团体的干预全部都必须遵照地方自治法以及其他的个别法令的规定，而不能超越其范围，这样将有利于提高地方公共团体的自主性与自立性。

第二，减少国家干预（第15条）。修改后的《地教行法》第48条规定：“为确保都、道、府、县以及市、町、村的教育事务得到适当的处理，文部科学大臣可以对都、道、府、县以及市、町、村的教育事务，都、道、府、县可以对市、町、村的教育事务进行必要的指导、建立与援助。”该法第48条第2项中还针对这些指导、建议、援助的对象进行了举例说明，例如，学校以及其它教育机关的设置、管理、整备，学校的组织编制，教育课程安排，学习指导、学生指导、就业指导以及教科书和其他教材的审定等11项。

指导、建议和援助与上下级关系中的命令、指示等具有拘束力的指挥监督不同，它指的是以推动地方教育事务的适性化、效率化为目的的非权力性的作用，当然也就不包含法律上的拘束性，而是在尊重各地方公共团体的主观判断的基础上进行的指导、建议与援助。《地方分权汇总法》将《地教行法》第48条中的“必须进行”改成了“可以进行”。也就是说，指导、建议、援助并不是国家或是都、道、府、县的责任或义务，国家或都、道、府应当在尊重地方教育行政自主性的基础上经过主观判断后进行指导、建议和援助。⑩

日本教育地方分权带来了学校自主权的落实与扩大趋势。随着教育地方分权与规制缓和的推进，学校自治与自主经营被提上了重要日程，日本把学校自主性与自律性作为改革的路向。其改革的要点主要体现在以下方面：（1）在学校管理规则中扩大学校的裁量权，教育委员会将物品购入、设施的修缮、合同的签订等原属于教育委员会管理的权限委托给学校；（2）教育行政机关从过去从对学校指示、命令转向指导、援助，改革前教育委员会所直接行使的全盘的人的管理、物的管理、营运管理，改为根据对学校管理规则事项，在满足学校相当程度的自主性后行使管理权限；（3）扩大校长的权限，校长根据有关教育法令，在课程编制、校内人事安排等方面进行自主管理与营运；（4）在学校经费预算与执行上扩大校长的权限，为推进个性学校、特色学校的形成，在学校预算及其财务执行方面赋予校长一定范围与金额的裁量权与处置权。

日本学者认为，扩大学校的自主权，具体地说就是要理顺教育委员会与学校的关系。在实践中，存在不少制约学校自主发展的因素，因此，必须扩大学校酌情处理学校事务的权利。为响应这一号召，到2000年3月止，日本共有18个府县对学校管理规则进行了修改，以此来扩大学校的自主权。

近年来，日本为加强学校管理的自主性，从文部科学省到各地教育委员会，都推出了一系列的教育管理权限改革，在一些地方，校长的“人事权”及“财权”有所扩大。比如，2003年，大阪府教委赋予高中校长可以自行向社会公开招聘教师（限额两人）并亲自主持选考的权力。在校长的“财权”方面，给予校长一定范围及程度的预算编制权。横滨市从2001年开始，从财政中分别拨给各高、初中和小学500万、400万和300万日元作为“创办特色学校推进费”，校长可以自主地编制“推进费”的具体使用项目，年度使用中，即使中途变更已制定的项目也被允许。{11}

4.澳大利亚政府：赋予学校更大自主权

在澳大利亚，20世纪80年代中期以来，各州掀起了分权改革的新高潮。澳大利亚校长中心主任、墨尔本大学教育学院院长、教育学教授布赖恩·J ·卡德威尔（Brian J. Caldwell）指出，进行教育市场化改革的国家中，教育管理的权力和责任向公立教育系统中的学校层面转移，学校在日常运作和如何改革方面，拥有了前所未有的自由度。

在维多利亚州，精简州一级教育行政机构，打破由州教育厅集中统一管理的传统；下放权力至各地区和全州的各所中小学，改变过去中小学校长只是教育政策的执行者的被动状况，使其获得管理学校各项事务的权力；学校经费的使用、教师的聘用权也下放到学校。1987年，西澳大利亚州颁布了报告《更出色的学校》，向学校下放了许多管理职责。州政府规定了每所学校的固定拨款和职员聘用的基本资格，但学校被赋予选聘教师和进行职员工资外预算的责任。{12}

比较分析以上四国教育领域内的教育分权与放权改革，其共同特征主要有二。

第一，国家保留行使监督权与评价鉴别的权力。国家一方面下放了部分权力至基层学校，但另一方面国家对学校的控制、监管的力量在加强。看似一对二律背反，但实际上，扩大学校自主权与日益增强的国家介入在同一个坐标上存在。国家对教育的影响与控制的方式从过去的纯粹意义上的管理改革成了通过评估、提供服务等手段来进行。比如，英格兰政府一方面推行国家课程，权力集中在国家政府手中；另一方面要求所有学校设立董事会，基层学校获得了真正意义上的财政预算、教师聘任和学校设施等校级事务上相当大的权力。{13}

第二，扩大学校的自主权是各国教育改革的共同呼声与重要内容。尽管不同国家的学校获得的自主权的含义有差异，但与过去相比，在教育某些领域的自主权扩大了许多。从进行分权与放权改革的这些国家来看，把学校作为独立的法人实体已成为一个共同趋势。譬如，英格兰和威尔士，随着《1988年教育改革法》中的一个条款允许现存的公立学校以家长无记名投票选择脱离地方教育当局，成为由中央政府直接资助的拨款公立学校。与其他公立学校一样，拨款公立学校由董事会管理，但董事会内不再包含任何由地方政府指派的成员。另外，它在有关招生、财政和职员聘用方面拥有更大的权力。{14} 该法通过把财务管理权移交给校方和允许学校完全摆脱地方教育管理机构控制的方式，使学校的管理更加独立于地方管理机构，赋予了校方更多的自治权。

三、改革开放以来我国政府教育分权

与放权的回顾及展望

新中国成立后到改革开放前，我国基本上采用的是与计划经济体制相适应的集中统一管理模式。我国的教育权力主要集中在国家和政府手中，地方和学校没有教育决策权力。在处理中央与地方的关系上，时而强调中央集权，时而强调地方分权，一直未能在中央与地方之间实行合理的、科学的职权划分。在完全计划经济条件下，政府和学校之间、学校和教师之间的关系是单向的；学校无条件地接受政府的指令，并无条件地使用政府分配的教育资源。这时的学校处于全封闭状态。学校不可能有，也不需要有办学自主权，学校长期处于一种静态管理的模式之下。

改革开放以来，顺应我国经济体制改革，我国教育体制改革逐步走向深入，中央向地方分权，地方向学校分权的趋势日益明显。从1985年开始，我国进行教育体制改革，中央在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，把发展基础教育的责任交给地方，由地方负责，分级管理。

1.我国中央政府向地方政府教育分权与放权阶段（1985~1995年）

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权，扩大学校的办学自主权”；基础教育实行“地方负责，分级管理”的体制。自此，我国开始启动了自新中国成立以来高度集中的公共教育权力变迁的进程。

1986年的《中华人民共和国义务教育法》规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”。

1993年，中共中央、国务院在其发布的《中国教育改革和发展纲要》中再一次重申了在教育领域逐步推行简政放权的基本方针。《纲要》指出，“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段，基础教育应以地方政府办学为主”；“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”；“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理。国家颁发基本学制、课程设置和课程标准、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准等规定，省、自治区、直辖市政府有权确定本地区的学制、年度招生规模，确定教学计划，选用教材和审定省编教材，确定教师职务限额和工资水平等。省以下各级政府的权限，由省、自治区、直辖市政府确定。”

从1985年开始的学校管理体制改革，本质上是一次办学自主权的部分下放，在一定程度上政府和学校之间进行了办学责任和权力的调整与转换，对调节学校内部关系起到了很好的作用。1992年，北京市十一学校在全国率先提出了公办学校的“五自主”办学体制改革新思路，即“自主筹集日常办学经费，自主招生，自主用人，自主工资分配，自主教育教学实验改革”；湖南祁阳一中提出学校办学“六自主”：办学经费筹集自主，教师职务聘任自主，人事安排自主，高中招生自主，校内收益分配自主，教改实验自主。这些自主办学的实验在全国理论界引起了较大的反响，为我国研究扩大学校办学自主权在实践层面提供了可资借鉴的路径。

回顾我国自1985~1995年10年的教育体制与分权改革，我们可以说是一种自上而下，由国家教育决策层政府决策的一种强制性制度变迁与推进。强制性制度变迁就是在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁，也可以说是“政府主导型”的教育体制改革。

2.我国地方政府向学校教育分权与放权阶段（1995年至今）

1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》以法律的形式进一步强调“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作”，“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理”。《教育法》在第三章规定了学校以及其他教育机构设立的基本条件、权利和义务。在31条明确提出：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”从此，确立了学校的法人地位。

由于我国尚无公法与私法以及公法人与私法人之分，学校法人地位是从民法中获得的。应该说，学校获得了远比应得的大得多的办学权。如前所述，笔者认为，1985~1995年10年间的教育分权与放权运动是一种自上而下的强制性变迁过程；那么1995年之后的教育分权与放权运动，是一种在经济利益推动下进行的，自下而上的制度变迁，经济学上把这种变迁叫诱致性制度变迁。诱致性制度变迁是制度的变更者，是少数利益主体，在响应新的获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁形式。{15} 如果说，前10年是中央向地方分权与放权，这阶段应是中央和地方向学校分权与放权。

3.我国公立中小学校办学自主权落实的展望

虽然我国相继颁布了系列教育体制改革的政策性文件，确立了基础教育分级管理负责的体制，但现实是，中央和地方、政府和学校之间教育的权限还是没能实行合理的、科学的划分。尽管《教育法》从法律层面确立了学校法定的权利，纵使国家政策性文件三令五申强调要扩大学校的办学自主权，但实际情况是学校的办学自主权很难从“应然”走向“实然”，从而得到落实。

我们认为，扩大学校的自主权不仅仅是简单的政府分权与放权，单纯减少政府的干预与控制问题，也绝不是从一个极端走向另一个极端，或者在两个极端中摇摆不定，而是要在太多的控制与太少的控制之间寻求一种动态的平衡，要在明确界分政府权力与学校权利边界的基础上，合理配置政府权力与学校权利，在政府与学校之间建立一种新型的政校关系。

注释

①国家教委师范教育司：《教育法导读》[M]，北京：北京师范大学出版社1996年版,第92页

②蒲蕊：《当代学校自主发展理论与策略》[M]，广州：广东高等教育出版社2005年版，第98-99页

③日本教育法学学会：《教育立法と学校自治·参加》，東京：有斐阁2000年版, 第10页

④陈伯璋, 许添明：《学校本位经营的理念与实务》[M]，北京：九州出版社2006年版, 第35页

⑤许杰：《教育分权——公共教育体制范式的转变》[J]，《教育研究》，2004年第2期

⑥转引自 Edward B. Fiske, Decentralization of Education: Politics and Consensus. Washington,D.C. The World Bank,1996.8.

⑦[美]戴维·T·康利：《谁在管理我们的学校——变化中的角色和责任》[M]，侯定凯译，上海：华东师范大学出版社，2005年版，第19页

⑧[美]约翰·E·丘伯，泰力·M·默：《政治、市场和学校》[M]，蒋衡等译，北京：教育科学出版社2003年版，第12-13页

⑨[美]E·S· 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》[M]，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社2002年版，第277页

⑩[日]田代直人，森川泉等：《教育管理与制度》（内部资料），杨如安，石连海译，第 55-56页

{11}鲍东明：《校长角色与校长发展》[M]，北京：开明出版社2005年版，第116页