政府网站行政价值的实现途径

摘 要：“网络行政”是互联网广泛普及的形势下出现的新生事物，是对传统行政方式的重大挑战和转变，具体很大的现实价值，是政府网站行政价值的重要实现途径。

关键词：政府网站 网络行政 行政价值 网上信访

2006年3月8日，海南省临高县县长符永以实名在天涯虚拟社区“登陆”，以一县之长的真实身份，希望听取公众对临高县政府的建议和意见。符永通过网络和临高群众实现“零距离”交流，扭转了以往政府在群众中的形象，被称为中国“网络行政”第一人。符永此举引发了广大网民的诸多议论，有赞扬其开中国基层政府官员“网络行政”之先例，有质疑其以实名上网作秀,有捞取政治资本之嫌。尽管公众对符永网络行政议论纷纷，可惜的是，学术界对这一事件似乎并未予以关注。本文试图对“网络行政”的现实价值进行理论探讨，以期这一最具潜力的新型行政行为能进入我国理论界的视野。

网络行政的概念分析

“网络行政”是互联网广泛普及的形势下出现的新生事物，是对传统行政方式的重大挑战和转变。有关“网络行政（e-Administration）”这个新概念，现时国内外在理论上尚缺乏全面诠释。根据《维基百科（Wikipedia）》, 网络行政是指从传统的纸质办公转化为电子办公/无纸办公的一系列机制，通过信息网络技术，提高行政效率和行政绩效的新型行政手段。网络行政行为是随着电子政府的产生而出现的，具体指在计算机网络条件下，行政主体借用网络的手段行使职权或履行行政职责所产生的对相对人只有实际法律效果的法律行为。[1]这是广义上的网络行政，简言之，就是政府在网络上行使行政职能。而符永式的“网络行政”则是狭义的，是指通过网络这个沟通平台，面对社会公开征求广大人民的意见和建议，着实解决百姓在网上提出的问题。广义上的网络行政类似于电子政府（e-Governance）的概念或者说是电子政府的目标，学界讨论良多，本文不再赘述，仅就符永式的狭义的“网络行政”予以探讨。

网络社会由于人的身份虚拟化而常被称为“虚拟社会”或“虚拟社区”，而一些学者也提出了“虚拟政府”（virtual government）和“虚拟行政”（virtual administration）的概念。这种概念上的类推并不准确，“网络行政”无论从广义上还是狭义上说都不等同于“虚拟行政”。

(l)“虚拟行政”这一概念否认了行政主体在网络条件下的真实存在，网络行政的主体并不是“假设的、虚构的”，而是真实地存在并代表着政府进行网上行政的。

(2)“虚拟行政”概念否认了行政相对人或网民在网络条件下的客观存在。尽管网民的注册网名是随心所欲地虚构，然而其向政府反映的事情基本上并不是虚构的（部分“倒乱分子”除外）。

(3) “虚拟行政”概念否认了行政行为的真实性。网络行政行为(e-Administrative Action)绝非虚拟的，而是真实的，具有法律效力的，它只是传统公共行政在网络上的延伸。

“网络行政”适应网络时代的发展，强调公开接受民众的利益表达，催生民意型决策时代的来临。具体说来，“网络行政”具有以下特点：

（1）“网络行政”的行政过程和行政效果完全透明化，公开接受网络舆论的监督；与传统行政方式相比，其对政府执政能力要求更高，执政风格要求更开放。

（2）“网络行政”更注重行政工作的针对性、互动性和快捷性。政府对网民提出的问题和意见及时解决和答复，这无疑对政府的快速反应和解决问题的能力提出更高的要求。

（3）“网络行政”更强调“以民为本”的执政观念，要求政府官员虚心地、诚恳地接受网民的批评和建议，最大限度地以人民群众的根本利益为重。这自然要求政府改变传统的“官本位”的行政作风，坦然接受公民的参政议政，注重行政决策的科学性与民主性。

现实价值之一：唤醒“瞌睡”的政府网站

第六届（2007）中国政府网站绩效评估结果显示，我国各级政府网站绩效普遍较低，政府层级越低，绩效平均分越低。60个部委网站只有11个合格，平均分为46.68分；32个省级政府网站只有4个合格，平均分仅38.44分；在抽样的329个地市级政府网站中，只有8个合格，合格率仅为2.4%，平均分也只有27.96分。抽样评估的336个县级政府网站全部不合格，排名第一的江苏省仪征市仅得54.33分，县级政府网站平均分只有16.01分。有学者指出，“如此政府网站，并不只是因为推行电子政务滞后造成的，其中折射出的，更是这些政府部门为民情怀的缺失。……网站上表现，反映的恰恰是网下的实际情况和现实的工作状态。”[2]

我国自1999年提出并实施“政府上网”工程以来，各级政府部门基本上都投入了巨资建立政府门户网站，但不少政府网站几乎只是一种摆设。据《华南新闻》报道，湖南省70%的政府网站处于“瞌睡”和“半瞌睡”状态，有些网站发布的最新信息居然还是两三年前的，在最早开通电子政务公众信息网的道县，网上投诉信息累积一年仍是“尚未处理”。 这种处于“瞌睡”或“半瞌睡”状态的政府网站并非湖南所仅有，太原市政府35个委局网站中，近三成存在着不同的问题，有的网站根本打不开，有的信息陈旧、更新速度慢。全国2500多个政府门户网站中，约有1/3的网站难以打开，1/3的网站应用价值较低，还有相当数量的网站存在内容更新不及时、服务功能不健全、发布信息无时效等弊端。许多网站只有静态功能的介绍，欠缺动态信息交流；还有一些甚至出现“死网”现象。[3]

推行“网络行政”，政府官员和公众一起挖掘网络政府潜在的丰富资源，无疑能极大地焕发起官方网站的生命力和魅力。2008年7月24日，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第22次中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网民数量达到了2.53亿，超过美国跃居世界第一位，网络已发展成为我国公众表达民意、参与经济社会及政治生活的舆论平台。只有能满足网民需要的网站才具有吸引力和粘附力，网站才有生命力。网民访问政府网站获取政府信息，满足自己的知情需求，这只是网民对政府网站的最基本需求。政府网站的主要功能除了发布政府信息外，更重要的是提供在线服务、与公众互动交流等。能否唤醒“瞌睡”和“半瞌睡”状态的政府网站，完全取决于政府官员“为人民服务”的社会责任心。政府网站的吸引力并不表现在其页面的漂亮，而在于其服务公众的功能设计及应用。政府实施“网络行政”，以更加开明、开放、自信的姿态执政为民，乃是改善政府网站公众满意度的最有效的举措之一。

现实价值之二：民情官意的快捷互动信息传播的效率在很大程度上决定着行政效率。行政信息传递工具从古代的驿马发展到近现代的汽车、电话、电报再到当代的网络通信技术（ICT），行政效率也随着信息传播技术的发展而产生巨大的提升。在传统行政方式中，信息的收集分析一般依赖官僚系统的层级来进行，然而层级之间的信息传递难免出现信息过滤和信息失真，即使不少官员深入基层到群众中去了解民间疾苦，但众所周知，领导下基层，往往会由下属各级政府官员安排和陪同，了解的信息毕竟有限，而老百姓害怕打击报复也未必敢在官员面前实话实说。在传统的信息收集和传递模式下，政府官员与群众之间自然难以形成良性的信息互动。而“网络行政”绕过了传统行政模式下的层层障碍，提供了一个民情上达的绿色通道，让那些可能被各级行政部门有意无意过滤掉的信息完整无缺地呈现在当地政府的最高负责人面前。胡锦涛总书记2008年6月20日在“人民网强国论坛”同网友在线交流，这一行为实际上肯定了网络民意的合法性和重要性。

符永式的网络行政模式，在畅捷官民信息互动的同时，更让民众感受到地方官员行政方式的人性化。公众与政府的接触不再是一纸纸严肃的公文批呈，而是平等的网络交流。很多网民亲切地称呼符永县长为“大哥”、“兄弟”，这对于政府一再强调改善干群关系的要求，网络行政自是一个最为简捷便利的途径。也有官员通过博客平台了解真实民意，使自己的行政决策更为科学民主。原教育部副部长韦钰，因以政府官员身份开办博客而被称为中国“博客部长第一人”；广东省卫生厅副厅长廖新波、郑州市物价局局长陈军安等官员在网上博客，真诚与网民沟通、互动，在社会上引起良好的反响。2008年8月7日，继河南省委书记徐光春7月28日问计网友后，河南省代省长郭庚茂作客大河网“河南在线对话”栏目，与广大网民进行在线交流。“网络行政”无疑是新形势下政治文明的体现，它绕过了森严的行政壁垒和重重的人为障碍，抛弃了陈规陋习、繁文缛节与公文旅行，成为一个成本最低、速度最快、最为直接的民情官意的互动站。

现实价值之三：从传统信访到“网络信访”

据海南省澄迈县委书记杨思涛称，澄迈县自推行“网络信络”以来，信访部门的上访信件已减少40%，网上办结效率提高38％。[4]澄迈政府网站还先后专设了“县长信访”、“书记信访”等公开性的信访栏目，网民发表意见、建议或投诉的帖子日渐增加，县领导直接在网络信访帖子后面跟帖批示有关部门解决问题。网络信访改变了传统的信访方式，实现官员与民众最为直接的“对接”，这种崭新的政治互动模式最大程度地打破人数、时间、空间的限制，降低了群众的信访成本，提升了政府的行政效率，同时也提升了政府的良好形象。澄迈县信访局局长曾维雄表示，网上信访的成本比较低，群众不必搭车到县城来；从结案率来说，只要是合理诉求的，有关部门都会给予明确答复，结案率达90%以上。这样即使事情办不了，“群众也会心服口服”。结案率高，群众自然就会选择这种方式来表达意愿，曾维雄说，现在网上信访的案例差不多占到全部上访件的一半。[5]

网络信访是网络行政行为的表现之一，各政府网站基本上都设有“网络信访”栏目。政府要让群众信任认可网络信访，必须使网络信访透明、有效，在限定的工作日内办结，并在网上公布办理结果。官员在与百姓的网络互动中，无形地化解了各类社会矛盾，使社会变得更加和谐。 据2007年10月31日《新华每日电讯》报道，山东省开通一年多的网上“省长信箱”，成为表达民意诉求的新渠道，在化解社会矛盾、促进和谐稳定方面发挥了独特作用。给“省长信箱”的所有来信都得到及时妥善处理，没有一件处在等待状态，其中向有关省直部门和各市及县市区政府交办1800多件，现已审查结案1200多件，群众对处理结果表示满意和理解的占80％。网上“省长信箱”无疑为百姓信访开辟了新的诉求渠道，足不出户，鼠标一点，就能把自己的意见和建议，迅捷地发送给政府官员，相对于传统信访，网络信访不仅节省了往返奔波的成本，而且对信访结构的变化、信访秩序的好转和社会稳定都具有促进作用。[6]

电子政务的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，为公众提供高效率、高质量的服务。由于有些官员缺乏相应的责任心、使命感，一些政府网站形同虚设，让百姓有着太多的失望和不满。政府通过网络行政，实践“执政为民”信念，及时、有效地回应民众的呼声和意见，是政府网站价值实现、让公众认可政府网站的重要渠道之一。◆

参考文献：

[1] 沈媛，陈亚男. 对网络行政行为若干问题的法律思考[J]. 理论界. 2005(7).

[2] 钱夙伟. 政府网站是政府工作的一面镜子? 人民网，2008-01-25.

[3] 陶建群. 县长“网络行政”作秀之争，网上舆论成为公开内参. http://politics.people.com.cn/GB/30178/4616463.html

[4] 杨思涛. 网络行政：搭建畅达社情民意的现代平台.《海南日报》2008年8月18日第六版大特区论坛

[5] 网络行政便民众，澄迈传统信访向网络信访转移. http://www.hinews.cn/news/

system/2008/08/13/010316804.shtml

[6] 吴杭民. 网络信访如何才能渐入佳境. http://news.xinhuanet.com/internet

/2007-11/02/content_6996032.htm

作者简介：赵国洪（1971－），男，博士，广东四会人，华南农业大学公共管理学院讲师，研究方向为电子政务、中国行政管理哲学。