提高统筹层次逐步建立全国统一的养老保险制度初探

王冠男　宋志刚

摘 要：目前,基本养老保险制度改革已成为广泛关注的社会热点问题,不仅仅关系到广大劳动者的切身利益,而且关系到国家机关、事业单位机构改革和建立现代企业制度的成败。本文从现行的养老保险制度存在的问题出发，通过提高养老保险的统筹层次，探索改革路径与与加速改革的措施，从而逐步建立全国统一的养老保险制度，推进全国统一的劳动力市场形成，促进社会主义市场经济体制的完善。

关键词：养老保险制度 统筹层次 全国统一

一、养老保险制度统筹和统一的区别与联系

提高基本养老保险统筹层次不仅仅是统筹层次本身问题，而且是涉及到建立全国统一的基本养老保险制度问题。社会保险制度的改革问题不是劳动和社会保障部门一个系统可以独立解决的，而是需要各级政府乃至众多部门共同努力的。为了加强对养老金的管理和调控，就必须提高基本养老保险的统筹层次。要提高基本养老保险的统筹层次，就需要建立全国统一的养老保险制度，打破劳动者的身份，不分行业部门，实行统一制度，统一标准，统一保险费率，统一管理，统一调剂基金。

二、现行养老保险制度存在的问题

（一）立法工作滞后,影响了基本养老保险的覆盖面和征缴率

国家在推行基本养老保险制度改革过程中，一般都是通过政府行为来干预,忽视了立法工作。虽然1999年元月国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条件》，立法工作取得了一定的进展,但内容上还有待完善。

（二）基本养老保险管理体制不顺，不利于养老保险事业的发展

1.目前我国企业职工基本养老保险制度运行仍存在一些问题和弊端：

第一，社会养老保险基金负担不断增大，基金缺口日益扩大，社会养老保险负担系数逐年上升。

第二，社会养老保险由县市起步，利益格局已经形成，对于各市县累计节余的养老保险基金的底数不清。

第三，地方本位主义导致政出多门，侵占其他地方参保职工的利益。由于社会保险由市县起步，形成历史性利益格局，各自为政的现象非常普遍。这种现象，增加了未来养老基金的支付压力，既不利于社会稳定，又不利于养老保险制度的规范和完善。

第四，社会养老保险经办机构管理体制不顺，管理成本过高。

第五，同一省、区内、市县之间基金节余与不足并存，出现结构性缺口。

第六，由于统筹部分不转移，使不同统筹地区之间人才流动受阻，大大削弱了市场对人力资源的配置功能，不利于社会主义市场经济体制的建设。

2.机关事业单位养老保险制度的改革滞后

首先，机关事业单位传统的社会保险制度的弊端日益显现，成为政府机构改革和事业单位分类改革的束缚。这些弊端主要体现在：一是没有建立基本养老保险基金制度，社会保障和调剂功能的作用得不到发挥。二是社会养老保险费用来源渠道单一。三是养老金待遇计发方式不合理，并带来了更多的问题。四是由于传统干部人事制度具有“铁饭碗”的特征，为机关事业单位改革增加了难度，不利于市场经济体制改革的深化。其次，两套不同的养老金制度并行实施存在不少弊端，阻碍了同一地区统一的劳动力市场的形成，不利于完善社会主义市场经济体制。

3.基本养老保险统筹层次低，基金调剂能力不强

一些地、市社会保险经办机构以各种理由少缴或拒缴调剂金，使省级调剂金形不成规模，削弱了调剂功能。

4.现行养老保险基金积累制度对我国人才流动产生制约

社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。但这种制度由于个人账户是小头，统筹是大头，引进人才的地区能够把年龄的限制条件适当放宽，但仍不能根本解决人才流动的壁垒问题，因为统筹部分不能转移。要彻底打破人才流动的社会保险制度障碍，维护参保个人的利益，使个人与政府密切合作，我国就必须建立中央统一的基本养老保险制度。

这些问题归结起来，集中的矛盾是立法工作滞后、基本制度不统一和管理分散，只有提高养老保险保险的统筹层次，建立中央统筹的社会保险制度，才是建立全国统一的养老保险制度的基本途径。

三、建立全国统一的养老保险制度的意义和方法

（一）构建全国统一的养老保障的目标模式

1.全覆盖，指只要是具有中国国籍的公民，都享有统一的基本养老保险，而不要区分城乡、工农、行业和其他身份的差别。

2.高统筹，是指统筹级次要实行全国统筹,现阶段可以首先实行省级统筹作为过渡，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也指出要在“条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹”。

3.低水平，是指由于人口多基数大,还由于考虑到效率与公平的平衡和制约，对全民统一的养老保障水平必然不能设计得太高,定在保障基本生活线稍高一点为宜。

4.可持续，是指在设计全民养老保障模式时，要考虑到这一模式的可持续性和可操作性，一是资金要有可靠稳定的来源，二是不能破坏大多数劳动者的工作积极性，三是要能够促进社会产出持续增加。

上述四个原则，不是相互孤立存在的，而是相互依存、互为条件的，正因为这一保障是无条件的，才要实行全国统筹来增强转移支付能力和降低支付风险。

（二）提高我国养老保险的统筹层次，逐步发展为全国统一

1.尽快制定一部完整的社会保险方面的法律,只有立法才能保证基本养老保险制度的推广,才能规范各级政府和各个机构在社会保险方面的行为,确保保险基金的安全和保值增值,确保劳动者的合法权益不受损害

2.积极促进城乡公平，加大对农村的财政转移支付力度，建立和完善农村养老保险制度，促进城乡公平不仅要缩小城乡社会保险的而且还要缩小机关事业单位和企业职工养老保险的差别。

3.提高社会保险统筹层次，要坚持和大力发扬权利与义务高度相关的原则。

4.确立通过税收的方式来筹集社会养老保障基金,将现有的社会保险费与个人所得税合并为社会保障税。

5.基本养老金实行中央统筹,标准统一,按满足基本衣食住行需要给付;实行统一标准。◆

参考文献：

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