关于对本辖区行政审判司法缺位的调研分析及对策研究

摘要：行政审判已有十几年的历史，审排实践中的诸多问题已引起学界的关注。笔者试以福建省诏安县人民法院行政案件的审理情况为对象进行分析，介绍了本地区行政审判的基本情况，分析了目前存在的问题，并提出了一些具有实践意义的解决对策。

关键词：行政审判 对策

一、本辖区行政审判的基本概况分析

十年来，诏安法院共受理行政诉讼案件206件，审结206件。在已审结案件中，判决维持行政机关具体行政行为62件，占结案数的30%；判决撤销和部分撤销被诉具体行政行为的62件，占结案数的30%；原告申请撤诉的81件，约占结案数的40%；其他处理1件，占结案数的0.5%。从审理情况看，有以下四个特点：

1、受案范围不断拓宽。行政诉讼的受案范围，最初局限在公安、土地等几种类型，随着行政审判工作的不断发展，案件类型也不断增加，现在已涉及到治安、林业、工商、土地、交通、环保、劳动、计生、农业等多个行政机关及乡镇政府，出现了如诉侵犯企业经营自主权，侵犯农村承包经营权及旧城改造等新类型案件。

2、案件数量呈逐年下降的趋势。《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，行政诉讼案件每年都有不同程度的下降。99年受理48件，2000年受理29件，2002年受理15件。每年案件都有一定程度的下降，2005年的案件只有6件，2006年截至9月份只有2件。

3、撤诉率仍居高不下。近年来，诏安法院审理行政诉讼案件以撤诉方式结案的数量居多，撤诉率大概在40%左右。主要原因有：原告起诉后，经开庭审理，认识到自己的行为错误或无理，主动撤回起诉；有的是被告认识到其具体行政行为违法而主动改变具体行政行为后原告撤回起诉；有的是行政机关怕当被告而改变具体行政行为，促使原告撤回起诉；有的是被告的上级机关做工作，进行协调，促使原告撤回起诉。这当中，有依法撤诉，也有部分属不当撤诉。

4、公安、城建类行政案件比重较大。十年来，诏安法院受理的各类行政案件中，公安、城建类行政案件比重较大，主要诉因处罚和行政不作为所引发的案件居多。

二、目前行政审判实践中常遇的司法难题

《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来，我院在行政审判工作上虽取得一定成绩，但无论是从法院内部对行政审判认识或外部执法环境方面都存在着不同程度亟待解决的困难和问题，主要表现在：

1、行政诉讼的位置未能得到领导的重视。对行政诉讼的位置和作用认识不足，对行政审判工作关心不够，支持不力，处于消极的应付状态，行政庭的人员不稳定，且人员的政治、业务素质不高，导致了行政庭人员缺乏专业知识和审判实践经验，对审理行政案件有畏难心理，缺乏一整套科学的审理方式，直接影响到案件质量和行政审判的健康发展。

2、行政案件立案难审理难的问题依然存在。一是群众对“民告官”缺乏信心，对依法维护自己的合法权益的意识差，认为惹不起“官家”，又怕今后行政机关报复。二是一些行政机关当被告有抵触情绪时，有的个别行政机关领导甚至利用行政权力干预阻止或限制当事人的诉权。一方面通过对当事人做工作，搞妥协，督促相对人撤诉，另一方面一味要求法院要支持其“所作的行政裁决”。由法院在某些方面受制于地方政府，使法院的行政审判权受到制约，对当事人提起行政诉讼的案件，不敢立案，或立了又作违心裁判，使群众对法院的行政审判失去信心。

3、基本制度不健全，立法不完善。行政诉讼是否采纳诉讼时效中断制度，一直是个争论不休的话题。在制定法律之初，立法者考虑到行政案件中的一些特殊情况，即当事人适用法律程序以外的方式对违法行政行为提出控告或者要求保护自己权利的现象非常普遍，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼起诉期限就很难起到及时解决行政纠纷的作用。因此，不在行政诉讼法中规定时效中断制度。但事实证明，多年来由于不承认行政诉讼时效中断制度，许多当事人的权利都因超过起诉期限而得不到司法救济。

4、起诉期限不甚合理，不利于当事人充分行使诉权。行政诉讼法规定的直接起诉期限为三个月，期限的起算点为“知道作出具体行政行为之日”。较民事诉讼法规定的两年诉讼时效相比，这个期限显然太短，当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出司法救济请求。

三、分析与思考

作为审判机关组成部分的行政审判庭，应认真履行行政诉讼法赋予的维护和监督行政机关依法行政职权的职责，在审判中注重把握好支持行政机关依法行政与监督、规范行政机关依法开展专项整治活动相结合。所以，行政庭应做好沟通与协调工作，确保案件的调解、撤诉结案，构建和谐行政审判，促进行政机关依法行政。笔者提出以下三个方面的建议。

（一）、在制度方面

1、开展法官职业道德教育，促进法官政治素质的提高。作为人民法官应具备较高的政治理论水平和较强的政治敏锐性，能够自觉地贯彻执行党的路线、方针和政策，把审判工作与党和国家的中心工作紧密联系起来，使审判工作更好地服务和服从大局，并适时地根据行政审判队伍中存在的问题，有针对性的开展教育活动。因为，法官是“公正的使者、守护者和实现者”。法官的职业道德主要靠法官出于内心的自觉遵守。但法官职业道德建设并不能仅靠法官的自觉，也应采取切实的措施，加强职业道德教育，保证法官队伍公正执法，使之不负人民的期望，不辱法律的使命，成为一个“德化于自身，德化于本职，德化于社会”的高素质法官。

2、加强宣传，提高全民的法制观念。要进一步加强《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》及最高法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释等法律、法规的宣传。要采取多种形式，有针对性地选择一些典型案例，通过新闻媒体进行宣传，使行政机关及广大人民群众能了解《行政诉讼法》若干解释的有关内容，懂得受诉人民法院在七日内即不立案，又不作出裁定的，起诉人可向上一级人民法院申诉或起诉，上级人民法院认为符合起诉条件的，可以移交或指定下级法院受理，也可自行审理。这样就比较灵活，也有利于解决行政诉讼告状难的问题，让人民群众懂得用法律来维护自己的合法权益，扩大行政诉讼的影响，促进行政审判执法环境的改善。

3、深化审判方式改革，提高行政审判公正与效率。审判方式改革是国家经济、政治改革的重要组成部分，改革旧的审判方式，建立一种能使审判工作高效运作，充分体现诉讼民主，确保裁判公正的新的审判方式，是国家经济、政治改革的需要；审判方式的改革也是法院自身发展的需要；它涉及到审判制度，人事管理，法官培训等各方面。审判方式的改革，可以有效地促进和带动法院的全面改革。通过改革纠正过去传统的由法院包揽一切的“纠问式”的办案效率低下，缺乏透明度、民主性和科学性，裁判的公正性也难以保证的庭审方式。因此，改革审判方式应当以公正与效率为主题，围绕案件争执焦点，适用法律等问题，通过事人的言辞对抗，当庭查明事实，当庭举证、质证、辩证，当庭认证说理，提高办案效率，依法在审限内用最短的时间把案件办结，确保裁判公正、公平和公正，保障当事人的合法权益。

（二）、在实践操作上

1、加强案前与诉讼原告进行沟通。严把行政案件的立案关，做到立案前业务庭先与原告沟通，避免当事人因为不懂行政法律、法规造成不符合立案条件而被驳回起诉。例如，对必需复议前置的案件，建议先向复议机关申请复议。

2、加强与涉诉行政机关负责人的沟通。对行政机关作出不合法的具体行政行为，建议行政机关予以撤销或重新作出具体行政行为。对不履行法定职责的，建议履行。同时，对行政机关在行政执法中存在的问题提出意见，促进依法行政。

3、加强与原告亲属和委托代理人的沟通。了解原告的诉讼目的，更好地进行案件的调解协调工作。

4、加强与具体行政行为的政府部门沟通。通过沟通，可以及时了解全县辖区内矛盾突出的典型行政案件，及时处理矛盾而防患于未然。

（三）、在判后释疑上

1、多解答。针对一些具有代表性和典性的行政机关败诉案件，在送达裁判文书时，通知败诉方的行政机关负责人和政府法制（复议）部门的人员到场，讲法释疑或者提出司法建议，使其查找问题根源，堵塞漏洞；

2、多听释。对于二审的案件，若上诉人对一审的裁判意见有较大不满的，二审主审人应当找上诉人谈话一次以上并记录在案，认真倾听上诉人的意见，让当事人的厌气有一个陈述的良好途径。通过主审人对上诉人进行充分释明，引导当事人区分不同法律关系的诉讼解决程序，明确不同纠纷中，法律规定的救济途径的差异，使当事人明白只有正确行使自己的诉讼权利，其合法权益才能得到法律有效的保护。

3、多协调，按照“能调则调，能判则判，调判结合，案结事了”的要求，把协调工作贯穿于行政案件审理的全过程，以真正实现行政机关相对人满意、行政机关满意、社会稳定和法院调撤率提高的“四赢”良好效果。◆

作者简介：张荣光，男，1963年11月出生，大学本科学历，福建省诏安县人民法院执行庭。