论中国现代化进程中的制度变迁与村民自治

魏范青

摘要：现代中国农村的村民自治，必须纳入到政治现代化这一宏观大背景下来考察。由于我国目前正处于社会转型期，中国的政治体系模式正处于一种变动、整合的阶段，再加上中国农村发展极不平衡，使这一制度在理论假设和理论设计上，都与部分农村的具体情况存在着一定差距，在实际操作过程中出现诸多矛盾。因此，我们必须根据中国乡村供给主导型制度变迁的特点，注重村民自治发展环境的建构，以制度创新来推进村民自治的现代化，并选准突破口，使村民自治走上规模报酬递增和自我强化的道路。

关键词：现代化进程；政治体系模式；制度变迁；村民自治

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)11-0161-04

现代中国农村的村民自治，实质上是在现代化进程中加强政权对广大农村社会的治理，以满足实现现代化所必需的高度集中资源要求：另外，从我国现代化的进程中国家政权在农村基层的作用来看，村民自治并不是要求国家政权从农村最基层的村“退出”，相反，还必须强化国家政权对农村基层现代化的引导。国家积极地推动农村村民自治，正是国家政权要求渗透、下沉到广大农村基层的表现。实践证明，现代化要求国家有高度发达的市场、交通、通信网络，还需要有充足的资源和广阔的市场，需要国家政权深入到广大农村。同时，国家的现代化离不开农业的现代化，在中国，可以说没有农业的现代化就没有国家的现代化。农村的现代化急需国家的引导与帮助。国家有责任提供这种帮助，所以国家向农村的渗透是现代化的需要。但我国的后发外生型现代化模式决定了农村成为现代化的边缘地带。中国地域广博，民主的启蒙不可能一下子深入到广袤的农村，更不可能成为亿万农民的一种内在行为方式。再加上改革开放以前的工业化战略在客观上造成了农村现代化的延误，不仅造成了农村经济上的落后，也使中国农村的民主化进程步履维艰，家庭联产承包责任制的制度安排，极大地调动了广大人民群众的积极性、主动性和创造性，客观上造成了乡村自治空间的扩大，同时也在政治层面呼唤着与这种制度创新相一致的政治改革，无疑，村民自治是一种明智的、低成本的制度选择。村民自治制度作为我国农村自1978年实行家庭联产承包责任制以来的第二次革命，是国家政治生活的又一次变革。这一制度已在全国各地农村深深扎下根，并在提高农民政治素质，改善农村干群关系，维护农村社会稳定，促进农村两个文明建设等方面都取得了很大的成绩。但是，由于中国农村发展极不平衡，这一制度在理论假设和理论设计上，都与部分农村的具体情况存在着一定差距，在实际操作过程中出现诸多矛盾。

一、中国现代化进程中的制度变迁对村民自治的影响分析

(一)中国乡村供给主导型制度变迁的特点，容易导致农村基层组织的适应性和凝聚性较弱

一个处于现代化建设中的发展中国家。其政治制度化水平直接影响到现代化的进程。在中国现代化进程中，由于世界范围内工业化与现代化浪潮所带来的压力，造成中国的现代化建设是“一种国家和社会关系模式的裂变。是对世界范围内现代化浪潮的被动被迫反映，这种现代化的浪潮一方面逐渐内化为国家社会生活的各种制度与规范，另一方面又持续不断地对它们施以新压力，促使它们不断进行新的调整，并且深刻地塑造着人们的社会行为，从而使传统与现代化的矛盾直接反映到这些国家内部，最终造成了各种各样的社会变迁。”中国的村民自治就是中国从高度集权社会转变为民主法制社会的一种内外因素影响的制度变迁。根据一般经验和传统理论，以大众参与为主要内容的民主化过程，是在公众压力下政府让步的结果，政府在民主化进程中大多扮演消极被动的角色。但是，“我国自上世纪80年代开始的村民自治，却与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。政府的推动和保障，既加快了村民自治的进程，又保证了进程的秩序性和社会稳定性，避免了农村政治改革中的社会波动。”这种政府主导型的制度变迁使政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位，而且还拥有很大的资源配置能力，能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。从理论的角度来讲，国家基层政权在乡镇，而在村则充分发扬民主，实现村民的自治权利，这是一种实现农村基层民主的理想模式。但政权制度与政治制度的选择都受一定社会物质生活方式的制约，应然的不一定就是实然的。在实践中，“乡镇政府往往把村民自治组织当作事实上的办事机构，看成推行政令的工具，乡镇行政凭借自己拥有的比村民多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，强迫村民自治组织服从乡镇的行政意志”。在中国某些地区，村级组织实际上已经演化成乡镇政府的综合职能机构，因此，就出现了乡镇政府干预村民委员会自治范围内的事项，如改变村委会、村民代表大会的决定：甚至有的乡镇领导机关无视《村委会组织法》，直接撤换村委会成员，引起村民的不满；还有极少数乡镇党政领导至今仍千方百计又不露痕迹地操纵控制村民选举，把自己喜欢的人选进村委会，把自己不喜欢而村民拥护的人排斥出村委会，他们如此行动的公开理由就是为了工作顺畅，这样做的结果就是使村干部注重对上负责，而轻视村民的意见和权益，弱化了村自治组织的凝聚力，抑制了村民参与自治的积极性。同时我们还必须注意到，制度的变迁往往需要履行制度的人从心理、思想、态度上相应地完成转型。从中国乡村整体来看，大部分村民们显然没有完成这种转型。“农村改革总的来说是还权于民，还治于民，通过以家庭联产承包经营为主要内容的经济体制改革把原本属于农民经营的自主权还给农民，这一方面极大调动了农民生产积极性和政治参与意识，但另一方面拉大了农民与政府的距离，削弱了党和政府的权威。”在这种背景下群众的参与行为。不是作为政治体系中发挥利益表达和利益综合功能的参与者，而更多的是作为一种具有象征性参与含义的顺从者角色，农村基层组织的适应性和凝聚性较弱就成为一种必然。

(二)“乡政村治”的行政管理体系，在一定程度上窒息了自治组织机制的成长

中国社会的现代化进程是与国家构造结合在一起的，这种独特的现代化必然突出政治力量的重要性，因此现代化进程与国家对基层社会的政治整合一致起来。在现代化进程开启之前国家力量对基层社会的控制只是到县一级，至于乡村社会则一般由世俗权力和长老权力统治着。这种局面使得政治一体化进程受到传统力量的抵制，从而使中国社会的现代化进程遭到阻抑。因此，新中国成立后，我们党本着对实现现代化和建立社会主义的期望，把对乡村社会的整合放到了极其重要的位置。国家以强制力为后盾，通过群众运动的方式，在农村完成了社会结构的重组过程。以行政手段垄断和控制了几乎全部的社会资源。“三级所有，队为基础”的人民公社成为农村组织的基本形式，在这个组织体制中，“达到了国家组织力量对中国基层社会的严密控制，政府以前

所未有的方式渗入社会的各个角落”。缘此，乡村社会生活被高度政治化。国家与乡村社会的关系，以乡村社会附属于国家为特征，社会本应有的独立空间和自主性没有存在的余地。这样中国农村基层组织处于单一、垂直的政府行政管理体系。社会管理模式是高度集权化的、一元化的。它是政府行政占有和支配了社会的绝大部分资源，并通过各种基层组织对个人活动进行调控并对其生活资源进行分配。政府力量对乡村社会的完全控制已经为改革后的乡村社会发展所否定，但是乡村改革过程中又由于“经济体制的变迁在另一个方向上出现了问题，乡村社会出现失控乃至部分地区的无政府状态。””因此，村民自治无疑是填补这一空白的最佳选择。村民自治的理想构造是充分发扬民主，由村民自己管理自己的事务。然而，如果我们将村民自治纳入到中国的现代化进程中，就会出现矛盾。在现代化过程中，国家政权管治的需要却是必须深入到广大农村，以形成高度发达的交通、通信、信息、市场网络，现代化需要而且推动着农民走向外部世界，现代化将冲破农村的封闭藩篱。国家要领导农民走向现代化，就必须将政权深入到农村。而国家基层政权与村自治组织的关系是“指导、支持和帮助”与“协助”的关系，乡政府不得对村民委员会随意布置工作和委派任务，因为，这样做，等于在国家政权机构体系中又增添了一个政权层次，而在实际上取消了村民自治。事实上，在乡政府与村民委员会之间并没有国家基层政权的派出机构，乡政府要不就必须直接办理有关村民的工作事项，否则就必须由村民委员会代办。这是在国家政权机构的设置上给村民委员会的职权错位留下的必然后果。同时，由于村民自治的区域，则是村民生活、生产以及几乎其他所有活动的区域，如果把村民活动的全部都划入村民自治的范围，由村委员会来组织、管理，那么，这种自治将不是社会生活领域的自治，而一定会发展为经济、政治、文化以及社会生活领域的全面自治，这已经是一种政权性质的自治。事实也正是如此，这是农村基层组织设置的单一性所导致的村民委员会职权超越村民自治权的必然结果，有些学者将这一现象称为“乡政村治”模式。乡政与村治从根本利益、运作目的上是一致的，都具有人民当家作主这一共同的权力基础，能够实现有机衔接。但乡政管理主要代表国家利益和本乡的整体利益，村民自治则主要反映和表达集体的利益和村民的意愿与要求，当具体利益之间发生不一致的情况时，乡政管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；村民自治则要求减少行政干预，甚至努力摆脱乡政控制，二者很难达到平衡。在中国“乡政村治”的格局下。村委会实际是“国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突可以通过这一中介组织的上传下达加以缓和。但行政力量却将新兴中介组织正式化，窒息了自治组织机制的成长”。

二、中国现代化进程中加强村民自治的对策

(一)注重发展环境构建，以制度创新推进村民自治的现代化

在农村现代化进程中，作为一种民主化的村级治理制度，处于不同制度环境的村民自治在具体运作中表现出不同的实践效果。因此，村民自治实施的重要环节就是要有一个良好外部环境，即有一个有利的宏观制度环境。

从现时我国的国家与社会关系模式上看，国家在乡村政治发展中居主导地位。在乡村社会，国家通过不断延伸的中共党组织和政权组织，克服了原先国家与村庄社会的分立和隔膜，建立起以国家为中心的国家村庄一体化的社会政治格局。这一格局使得国家在乡村政治发展中扮演着主导与支配者的角色。虽然从根本上看，“村民自治在基层手工社会中孕育着极大的内源动力，但如同建国以来历次重大的制度变迁一样，离开了国家的主导。村民自治仍然难以成功。事实上，目前中国农村村民自治从总体上还处于由国家启动和主导的时期”国家必然对村民自治示范活动进行全方位和多角度的指导。国家在今后相当一段时间内将继续主导村民自治的进程。村民自治发展的每一步都是在政府的支持、推动下进行的。可以说，没有政府的首肯与倡导，便不会有村民自治，也不会有村民自治的今天，虽然农村村民自治的生命力最终取决于广大农村社区内部对自治的需求及自治水平的提高。但国家在今后相当长的一段时间内将继续主导村民自治的进程。如果我们忽视它，就没法对中国农村村民自治的发展有完整的真实的认识。同时，国家实行村民自治的初衷就是重新将处于分散状态下的农民纳入国家力量的有机整合中，通过村民自治重建农村基层政权的合法性基础，也决定了国家在村民自治过程中的主动和主导地位。从行政学的观点看，政府的任何行政行为都是与其社会环境互动的结果。一般而言，政府行为的有效性，主要取决于政府管理与其社会环境的动态交互作用的性质和方式。深化农村改革、调整经济结构、发展农村经济、增加农民收入、维护农村稳定都离不开政府与社会、政府与农民关系的正确处理。这里讲的政府显然包括中央和地方各级政府。随着有关法律、法规和政策的出台，现阶段国家介入村民自治主要通过地方政府(主要是乡镇政府)来贯彻落实有关法律、法规和政策，推动村民自治的发展。因此，地方政府特别是其主要领导人的态度就直接决定着村民自治的进程。很难想象在中国这样一个缺乏深厚民主传统的国度里，如果离开了地方党委政府的重视和具体指导，作为农村基层民主政治建设重要内容的村民自治会有什么样的结果。但在新的历史条件下，选择与市场经济相适应的政府与社会、政府与农民关系的模式时，应特别注意消除计划经济时代形成的思想观念和管理方式对政府工作的影响，注意处理好集权与强制的尺度，要求地方政府对社会控制既能使社会秩序正常运转，又不妨碍社会的自由和农民的正当权益。同时，地方政府社会规范能力既要有利于各种资源的优化配置，为农村提供有效的产权和市场，又要不影响社会的独立性与农民的自主性。这种管理模式的核心就是强调加强政府与社会的密切合作关系。要求政府在管理和调控农村经济、社会发展过程中必须更多地依靠社会的力量，更多地依靠农民群众的有效参与；同时要求政府进一步转变职能，也就是人们常说的政府宜从“划浆”的职能上退下来，真正定位到“掌舵”的职能上来。

(二)坚持“乡政村治”的制度框架下，寻求乡政管理与村民自治的有机衔接

在走向现代化的当代中国，乡政管理对农村社会的改造和推动，不仅必要，而且必须。离开了乡政府的指导，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受村民利益驱动，成为超越国家法律的“村自治”，将村变成不受控制的“土围子”。所以，从中国农村的现实和发展出发，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接。首先，要创造有利于农村发展的有利宏观环境。自《村组法》实施以后，乡政管理与村民自治的关系不甚协调，并出现一定程度的脱节，重要原因在于农村发展中面临新的矛盾和问题，即在市场经济

发展中农业处于弱势地位，农民是弱势集团，在市场博弈中，农村和农民处于不利地位，使得国家和农民关系趋于紧张。从而为乡政管理和村民自治的衔接带来困难。所以，要从根本上解决乡政管理和村民自治的脱节问题，必须在现代化进程中高度重视农业、农村和农民问题，尊重农民的民主权利，提高农民的博弈资本，为农村发展创造有利的宏观环境。这是解决好自治权力与行政权力的关键。其次，要规范乡村政治行为。根据有关制度规定，乡政府有权管理本区域的事务，村委会亦有权自主处理本村范围的事务。但村在乡的管辖范围内，由于对乡政管理和村民自治的对象缺乏明确具体的规定，以至管理行为的人为性、随意性较大，容易出现偏差。所以，无论是乡政管理，还是村民自治，都必须通过建立相应的法律制度规范其行为，以明确哪些属于正常的政府行为，哪些属于不合理的干预；村民自治既要维护村民的合法权益，又必须接受正常的乡政管理。通过统一的法律制度，实现乡镇政府行政行为的合理化、规范化。把本属于乡村社会的权力归还乡村，建立和健全社会化服务体系，为农村产业化提供产前、产中、产后的服务等等，以期实现乡村管理与村民自治有机的衔接。再其次，要拓宽“自下而上”的制度和权力形成的途径与运行机制，彻底改变乡镇权力过分集中体制，完善人民代表大会制。目前，我国乡镇权力结构是以压力型机制运行的金字塔式的权力过分集中结构，乡镇人民代表大会的法定重大功能无从实现。要改变目前乡镇及县级人民代表大会几乎等同于干部大会的代表构成结构，扩大村民和各阶层群众所占的比重，使民意能得到更充分更准确的表达，在法规等制度形成中发挥更大作用。最后。要在乡镇与村委会和村民之间建立一种正式的定期协商咨询交流机制，使村委会和村民意愿能直达乡镇政府，乡镇政府也有了指导、支持和帮助村委会工作的渠道，这是一种工作机制，不同于信访办的民意上达和政府回复，具有在交流协商的基础上作出共同认可之决定的权力，改变某些乡镇因与村委会无领导关系，长期不召开村主任会议，乡与村之间联系不畅的局面。

(三)选准突破口，使村民自治走上自我强化的道路

根据诺斯的理论，制度变迁的初始选择构成了制度变迁的初始制度条件，在初始制度条件的报酬递增和自我强化机制的作用下，制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断获得自我强化。要使村民自治的发展出现突破，关键在于改变目前村级组织的权力授予方式。而“海选”(上级机关或村支部不定调。不划框，不提候选人，由选民直接投票选举村干部)则是村民自治发展走向正规的初始制度条件。实行“海选”将使村干部的权力来源发生由上级授权到村民授权的转变，这就改变了传统的村干部的任命方式，不仅使村委会的公共权力合法化，而且会增强村委会的权威，村干部的向上依附倾向将会因此改变。村干部和村民之间将成为当选者与选民的关系，加深了两者利益的结合，因为选举机制会尽力排除与选民利益严重冲突的人当选。村民授权的巨大压力，会让干部意识到要竞选成功和在台上站稳，就得尽心竭力为村民办事。同时村民和县级政府之间，也会因为海选形成共同监督乡村权威的联合力量。村民自治一经海选打开大门，就会刺激制度建设的社会需求，以继续保持村民选择的压力。村民和村民代表就会进一步要求形成村务公开机制、决策机制以及对不合理负担的否决机制。通过这些机制的运行，一是有利于规范和约束村干部的行为遏制腐败现象，促进村政廉洁；二是有利于重建村干部与村民之间的相互信任关系，促进农村社会的稳定。通过民主决策机制，使村民自己的事情自己参与决定、自己去办，自己受益。从而大大减少了由于村干部决策失误而产生的群体不满。

总之，村民自治作为当代中国民主政治建设最广泛的实践，它的具体形式无不渗透着现代民主理念和价值，它不仅突破了传统民主理论，而且也为中国民主现代化提供了丰富的思想材料。中国农村现实异常复杂，村民自治作为中国农村的制度创新，必然涉及诸多方面与中国改革进程的发起和持续推进相关的复杂问题，说明这条道路需要有一个不断创新、发展和完善的过程。但民主传统是在实践中培育的。政治民主是社会现代化的重要标志，是历史发展的潮流。中国农村走向现代民主化也是一个必然过程，任何阻碍民主发展的借口都是站不住脚的。这种民主实践一旦启动，必然要求走人制度化的轨道，这就能使农村自治力量和国家力量在法律的规范下，形成“互强”力量的动态平衡。国家政权在农村基层中将获得更为坚实的基础，而广大农民也将得到更加真实、广泛及具体的民主权利。

责任编辑梅瑞祥