规范与变通

陈汉聪　陈学飞

摘 要： 对政策执行过程中政策实施结果与政策目标不一致的现象的研究，已经成为政策科学研究的重要议题之一。而如何更好地呈现并解释这一现象，则是众多研究者努力的方向所在。本文以2003-2008年教育部出台的独立学院政策为例，选取国内较早发展民办二级学院的浙江省为研究对象，对独立学院政策在省级层次的实施情况进行描述和分析。首先，本文梳理了浙江省民办二级学院发展情况，总结了这些二级学院办学模式的基本特征；其次，本文简要分析了独立学院政策的两个主要目标及三个规范性的政策要求，在此基础上对浙江省相关政策参与者落实这三个规范性政策要求的基本情况进行描述；最后，本文试图对政策变通的相关理论进行简要探讨。

关键词： 独立学院； 政策实施； 浙江省； 政策规范； 政策变通

中图分类号： G40-011.8 文献标识码： A 文章编号： 1673-8381（2009）03-0014-07

独立学院的前身是国有民办二级学院（以下简称二级学院，与2003年相关政策出台之后的称谓“独立学院”相区分）。早在20世纪90年代初，随着高等教育体制改革的启动，国内部分普通高校开始进行了举办具有民营性质的二级学院的探索，早期的如1992年天津师范大学举办的国际女子学院。此后，四川师范大学、上海理工大学、东华大学等高校也举办了一些性质类似、形式不一的二级学院。

1999年，伴随着高校大扩招政策的实施，二级学院在全国范围内开始了较为迅猛的发展历程。江苏、浙江、吉林、辽宁等省份的二级学院都有了较大的发展。截至2003年初，全国已有25个省市举办了300多所二级学院。

2003年4月23日，教育部在对二级学院进行长达4年之久的观望之后，最终制定了《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称“8号文件”），此后，又通过一系列具体的政策措施来落实、完善8号文件中提出的政策目标，独立学院政策执行过程也由此正式开始。本文通过对浙江省二级学院的发展情况、独立学院政策颁布之后的实施情况的描述，试图较为清晰地展示国家教育政策在省级层次的实施情况的基本脉络。

一、浙江省二级学院的产生和发展

（一）二级学院诞生的时代背景

浙江省地处我国东南沿海地区，民营经济较为发达，经济规模位居全国前列。改革开放以来，浙江人发扬“自强不息、坚韧不拔、勇于创新、讲求实效”的浙江精神，全省经济形势总体较好，增长强劲，从1978-1998年的20年间，浙江省的人均GDP由全国第14位上升至第4位，城乡人均收入明显提高，人民群众生活水平得到改善，对子女接受高等教育的要求十分强烈。

在高等教育方面，浙江省高等教育底子较为薄弱，1998年全省普通高校共有32所，校均规模只有3 000名学生，其中占地面积100亩以下的“袖珍高校”就有7所，全省高等教育毛入学率仅为8.9%。由于高等教育发展滞后，号称“文化之邦”的浙江，每3个考生中只有1个能上大学，全省高层次人才存量不足，增量不快，高等教育特别是优质本科教育资源短缺，成为全省提前基本实现现代化的瓶颈［1］。

不仅如此，开始于20世纪90年代中期的高等教育体制改革，进一步加剧了浙江省高等教育供需之间的矛盾，促使浙江省寻找其他途径来扩大高等教育机会。从1999年到2000年，全国部属高校有相当一部分“下放”到各自所在的省份，中央各部委属高校的总量从当时的367所减少到100所左右，这样一来，部属院校面向浙江省的招生人数就比以往相应削减达1万人［2］。而原浙江大学、杭州大学、浙江农业大学、浙江医科大学合并组建了新的浙江大学后，由于新成立的浙江大学的基本发展策略是“稳定本科教育规模，重点发展研究生教育、提高办学层次和水平”，这样一来，也从整体上减少了在本省招收本科生的数量。

综上所述，经济相对发达而高等教育供给严重不足，特别是本科层次的优质高等教育资源的供给不足，是浙江省二级学院诞生的基本背景。

（二）二级学院的诞生及其扩张

如何缓解高等教育供求之间的突出矛盾，改变浙江省高层次人才存量不足、增量不快的现状，成为摆在浙江省政府部门面前的一个重要问题。总体来看，浙江省采取的基本策略是：加大对原有普通高校的改革和发展力度，尽可能地开发已有高校的扩张潜能；与此同时，大力兴办国有民办性质的本科二级学院，即“由普通本科高校开办的，不依赖政府投资，以民营机制办学，按成本收费的本科学院”［2］65，这成为浙江省扩大本科层次高等教育规模的重要措施。

浙江省举办的第一所二级学院是宁波大学科学技术学院。1998年，在面临高校间激烈的竞争和学校办学经费不足的情况下，宁波大学党委提出了在校内开辟一块“试验田”的设想，即通过对宁波大学西校区（原宁波师范学院院址）230多亩土地及教学设施的置换，按照成本收费的原则，举办一所具有独立法人资格、独立校园、独立财务核算、相对独立的民办二级学院[CD2]宁波大学科学技术学院。这一改革设想很快获得了浙江省教育厅的支持。1999年4月22日，浙江省政府批复了省教育厅和宁波市政府的申办要求，同意宁波大学创办国有民办机制运行的二级学院。6月25日，浙江省首个民办本科二级学院[CD2]宁波大学科学技术学院正式成立。

宁波大学科学技术学院设立后，这种办学模式迅速引起了浙江省高教界的强烈反响，激发了浙江省内其他普通高校和相关机构的办学热情，并纷纷向浙江省政府提出办学申请。在这种情况下，对于民办二级学院这种新事物，应当采取什么样的发展导向？是谨慎探索，先由个别学院进行办学试点，成熟后再逐步推广；还是积极发展，全面推进，在发展中解决可能出现的问题？

对于这一问题，浙江省相关领导层经过专题调研、听取各方面意见，最后做出了如下决策：为了缓解当时浙江省高等教育面临的扩招压力，满足高校及社会各界的办学热情，决定扩大民办二级学院的办学试点，在全省范围内推广这种新型的高等教育办学模式。

于是，在此后1年多的时间里，浙江省又陆续举办了其他21所独立学院：

1999年7月5日，中国计量学院得到其主管部门国家质量技术监督局发文批准，设立二级学院育英学院。

1999年7月，经教育部和浙江省政府批准，浙江大学与杭州市政府、浙江电信实业集团有限公司（原省邮电管理局）共同发起创办了浙江大学城市学院。

1999年8月4日，浙江省政府又同时批准同意浙江工业大学等8所高校组建各自的民办二级学院：浙江工业大学举办了之江学院，杭州电子科技大学（原为杭州电子工业学院）举办了信息学院，温州医学院举办了仁济学院，浙江财经学院举办了东方学院，浙江工商大学（原杭州商学院）举办了国际经贸学院，杭州师范学院举办了钱江学院，浙江师范大学举办了行知学院，湖州师范学院举办了求真学院。

10月10日，浙江省政府又发文同意浙江理工大学（当时为浙江工程学院）组建科技与艺术学院，浙江科技学院（原杭州应用工程技术学院）组建科技学院。

2000年1月5日，浙江省政府又批复同意了5所学院举办二级学院，即浙江中医学院举办滨江学院，浙江海洋学院举办东海科学技术学院，浙江林学院举办天目学院，温州师范学院举办瓯江学院，绍兴文理学院举办元培学院。

2001年初，经教育部批准，浙江大学创办第二所二级学院，即浙江大学宁波理工学院。

这样一来，浙江省的普通高校前后共举办22所二级学院。二级学院的出现，极大地缓解了高等教育供求之间的矛盾。“母体高校的孵化，民营机制的营养，两种优势的嫁接加快了二级学院的生长速度，缩短了它的成长周期。而因为它头顶公办高校的‘金字招牌，很快就赢得了考生和家长的心理认同；民间资本的注入，更是让它一出生就打上了‘民营机制的烙印。”［2］71

正是由于同时拥有公办普通高校的招牌、师资、管理等资源，民办机制的经费来源、运行模式两方面的优势，二级学院从一开始就呈现出迅猛发展的势头，办学规模迅速扩大。以创办于1999年的浙江大学城市学院为例，该校1999年招生人数为540人，在此后的几年里，招生人数分别达到1 500人，2 493人，2 897人，2 940人，到2003年，就基本成为“万人大学”。1999年，成立仅几个月的宁波大学科技学院参加普通高校招生，报考者蜂拥而至，最后录取人数居然达到了1 000人，此后几年，尽管学院不断扩招，却仍然供不应求。据浙江省教育厅统计，2003年浙江独立学院招生2.95万人，在校生8.6万人，分别占全省本科招生、在校生总数的36.4%、34%。新生报到率均在95%以上，2003的首届毕业生毕业率、学位授予率、就业率与“二本”学生基本相近［2］86。

（三）浙江省二级学院的基本特点

浙江省二级学院的发展，具有自身鲜明的特点。这些特点主要可以归纳为以下三个方面：

1．以母体高校为主导，政府部门积极推动。

一方面，二级学院的产生源自于普通高校，普通高校具有较强的举办独立学院的意愿。宁波大学科学技术学院就是在母体高校面临高校间激烈竞争和学校办学经费不足的情况下提出办学诉求的。而在宁波大学的示范作用下，浙江省内的其他普通本科高校纷纷提出了举办二级学院的申请。

另一方面，如果单有普通高校的办学诉求，显然是不足以在如此短的时间内实现二级学院如此大规模的发展的，政府部门在其中扮演着极为关键的角色。浙江省的政府部门不仅在很短的时间内迅速批准了这些高校的办学申请，同时，通过直接提供土地和经费支持、出台力度空前的政策措施等方式来支持二级学院的发展。如，杭州市政府作为浙江大学城市学院的三家出资方之一，前期就投入6 000万元；而浙江大学宁波理工学院更是在宁波市政府的大力支持下创办起来的，其校园建设采取的是“交钥匙”的建设模式，即由宁波市政府投资8.4亿元进行校园建设，校园建成后移交给浙江大学，由浙江大学负责办学与管理。同样地，浙江省政府在杭州下沙、滨江、小和山和宁波、温州等地设立的若干高教园区，大大地提升了普通高校和二级学院的办学空间。

2．二级学院主要由普通高校独家举办，基本没有引入社会资金作为合作方。

在浙江省最初举办的22所二级学院中，除了少数几所由企业或地方政府参与办学之外，其他二级学院都没有引进社会资金，而是由母体高校独立举办。在浙江省教育厅出台的一份文件中提到，“我省22所独立学院，除浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、浙江工程学院嘉泰学院外，其余19所独立学院的举办者保持不变，仍以母校作为独立学院的唯一举办方。”［3］

3．教学管理主要由母体高校承担，母体高校与独立学院二者之间的关系密切。

浙江省的二级学院，大多数是母体高校自办的，即母体高校是实质上唯一的举办者，全面负责二级学院的教学管理工作。有论者直接将这种办学模式总结为“高校独立举办”的模式。浙江省的绝大多数的二级学院都没有来自高校之外的民间投资方，董事会也往往只是形式上的二级学院的“最高权力机构”，而不具体负责学院的管理工作。“它依托母体高校独家举办，法人代表一般由母校校长或主管副校长兼任，院级干部由母体高校委派任命，教学管理人员大都由母体高校输出。从实际办学看，它更像高校的一个特区或试验田，即利用优惠的收费政策，在高等教育引入市场机制，加快发展步伐方面先走一步。”［2］70

这种主要由母体高校举办和负责管理的二级学院，事实上更类似于社会各界广为议论的“校中校”，这也是当时浙江省二级学院的办学合法性一直遭到外界质疑的地方。浙江省的二级学院在这一点上似乎表现得尤其典型：母体高校是二级学院实质上的唯一的举办方，多数二级学院没有独立的校园，教学设施都是与母体高校共享的，教学和管理人员队伍主要来自母体高校，在8号文件出台前学历和学位证书也是由母体高校颁发的。在笔者调研的一所位于杭州的独立学院中，该独立学院成立于1999年10月，2000年开始招生。2002年，母体高校将独立学院管理班子解散，将学生分散到各个院系中，与母体高校的普通本科生一起修读相关课程，二者在学期间享受到的教育资源基本没有差别。该校直到2005年才重新组建独立学院的管理班子，进行相对独立的教学和管理活动。在三年左右的时间里，该学院不但没有自己独立的校园和师资队伍，甚至没有自己实体的管理机构，基本是一个名义上的机构而已。通过这一相对极端的例子，我们不难看到二级学院与母体高校之间密不可分的关系。

二、国家独立学院政策的出台及浙江省的实施

1999年之后，二级学院在全国大多数省份实现大规模发展的同时，与此相伴随的违规招生、学生闹事、办学风险、教育公平等问题也日益引起人们的关注，这些情况也在教育部相关部门的密切监控之下。2003年4月23日，教育部在对二级学院进行的长达4年之久的观望之后，最终制定了8号文件，开始对二级学院的办学行为进行规范，此后，又相继出台了一系列政策措施，来落实和完善8号文件中提出的政策目标。在本文中，独立学院政策是指从2003年4月23日颁发的8号文件至2008年2月22日发布的《独立学院设置与管理办法》（简称26号令）期间由教育部及其下属职能部门颁布的关于独立学院的规范性文件的总和。以下是主要的政策文件一览表：

以上这些政策文件，一方面对已有的二级学院的办学行为进行规范，为举办新的独立学院提供一个基本的制度框架，另一方面，也具有进一步促进独立学院发展的目标取向。进行规范是基本手段，促进发展则是基本目的。

对于浙江省而言，由于举办阶段已经基本完成，即绝大多数符合条件的本科层次的普通高校都已经举办了二级学院。因此，独立学院政策的实施，主要是按照8号文件等的要求来规范已有的二级学院的办学行为。

对于已经举办的二级学院而言，落实独立学院政策，可以归结为以下三个方面工作：一是从办学机制上，引入社会资金参与办学；二是从办学形式上，要落实文件规定的六个独立，即“独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。”三是在具体的办学行为上，要严禁违规招生，确保教育教学质量，加强师生思想工作，维持学院稳定和正常的办学秩序。

（一）关于“社会资金参与办学”

正如以上所述，浙江省的独立学院除了浙江大学城市学院、温州大学城市学院等少数学院有社会资金的介入办学之外，其他绝大多数学院是由母体高校独立举办的，并没有社会资金的参与。在浙江省教育厅向浙江省政府提交的《浙江省教育厅关于我省独立学院发展有关问题的报告》中也明确提到，“对照8号文件精神，我省独立学院与规定要求明显不相符合，主要问题是我省独立学院除了温州大学城市学院外，其他都没有真正意义上的社会力量参与办学。”

关于是否引进社会资金参与办学，事实上从一开始，浙江省教育行政管理部门就是有所顾虑的。在笔者对浙江省教育厅某工作人员的访谈中，就谈到了当时管理部门关于社会力量参与办学的两个方面的考虑：

首先，从客观效果来看，企业的投资与向学生收取学费，实质上是相同的，因为企业的投资最终也将从学生的学费中进行偿还。而且，如果独立学院是由企业老板投资的，那么由于企业营利的动机，在跟学校合作办学的过程中就会遇到各种问题和矛盾，比如在办学成本方面，如果学院要加大教学方面的支出，投资方就可能不同意了。但是，如果独立学院是母体高校自办的，学校就会把从学生收来的学费部分地反馈给学生，学生就能够享受到更多的教育资源。

第二，从浙江省当地企业的总体实力来看，大多是一些中小型企业，这些企业家的资金实力、办学理念，个人素质等，与普通高校及教育行政管理部门的期望之间有一定的差距。如果有企业家能够达到像香港的李嘉诚、邵逸夫的境界，他们的资金规模雄厚，而且也有把财富回馈社会的意愿，我们当然很欢迎。也就是说，作为普通高校的合作方的企业，一方面这个企业自身要达到能够抵御各种风险的能力，另一方面企业家要有主动回馈社会的意愿，而不是为了营利。但是目前显然不具备这样的条件。

在这位工作人员看来，“因为学校教育有自己的规律，而企业追求利润有追求利润的规律，这二者的矛盾如果没有‘回馈社会这样一种理念的指导，那么独立学院是办不好的。基于这样的考虑，我们当时就没有到社会上去找企业，而是由母体高校的独资企业来办学，这样一来，利益能够统一，思想能够统一，从而才能实现平稳地办学。”

从现实的情况看，浙江省教育行政管理部门和高校的担心也来自于实践中的教训。在浙江科技学院与浙江明日公司合作举办浙江科技学院理工学院的过程中，就由于合作双方发生利益纠纷而对簿公堂，最后该学院被迫终止了办学。这一事件曾经引起多家媒体和社会的广泛关注，甚至连《人民日报》都报道了这一事件［4］。

这样一来，出于对民营资本的实力、办学动机、合作风险等多方面的考虑，浙江省最后采取的做法是：“为了保持与国家政策的基本一致，又能够很好地规避办学风险,经与教育部再三沟通，在得到教育部基本认可的情况下，我省普通本科院校通过与校办企业（系各高校的全资企业）合作的方式，从形式上达到了与教育部8号文件规定的要求，而实质上仍为各高校独立办学。”［2］82

（二）关于“六个独立”

教育部的政策文件规定独立学院要实现六个独立：独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。

在8号文件出台之前，浙江省的这些独立学院中，除了浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院两所独立学院之外，其他的独立学院都没有独立的校园。因此，在2003年底的独立学院第一批重新报批的过程中，浙江省上报的20所独立学院中，也就只有这两所独立学院得到确认，其他的18所都没能得到确认。

办学资格没有得到确认，意味着第二年就不能进行招生。“因为按照教育部的要求，普通高校必须在当年5月1日之前在本校的网站上向社会公布本校的招生简章，其中招生的院校必须明确学校的性质。从这点来看，如果浙江的二级学院在2004年5月1日前未被教育部确认的话，在当年招生中必然会有一定困难。”［2］83为了尽快落实教育部的政策要求，浙江省教育厅于2003年7月发布了《浙江省教育厅贯彻教育部<关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见>的通知》，该通知从独立学院的设置规范、独立学院的管理体制和运行机制、教学和招生管理工作、学历证书管理、收费和财务管理、独立学院督查和评估等六个方面进行了要求和规范。在这一意见推动下，浙江省的独立学院逐步向“六个独立”的目标前进。即使如此，正如在该文件中提出的，“由于这是一个新生事物，尚有不少不足之处，需要不断地加以改进。”

在这“六个独立”中，最为直观同时也是比较基础性的独立就是“独立校园”，这也一直是浙江省多数独立学院在前期的办学过程中没能做到的。在相关政策规范的要求下，浙江省的这些独立学院最终采取的基本措施是：“对于没有独立学院校园的独立学院，在校本部以绿篱隔离等方式相隔，形成单独的办学空间。”

［5］

（三）关于“规范管理”

在对独立学院办学行为的规范过程中，招生问题是较早引起人们关注的，也是问题发生的“重灾区”。在招生问题上，浙江省的独立学院则做得比较规范。在访谈中，一位教育行政管理部门的人员分析了其中的原因：“因为这些独立学院基本上都是自己的公办学校办学的，所以他们就没有很强烈的愿望通过扩大招生规模来增加办学收入，如果是老板办学，就会想方设法尽快多招学生，甚至多招自考生、自考助学班等等。但是我们浙江在这几年的独立学院的办学过程中，没有出现这种情况，包括我们的民办高校，招生指标都是控制得很紧的，管理非常严格规范。”

由于教育厅的招生指标管理相对严格，独立学院没有违规招生的空间；同时由于独立学院是由母体高校自己举办的，母体高校的领导负有直接的责任；此外，由于母体高校并没有回收投资的压力，办学规模相对稳定，因此浙江省独立学院在招生方面并没有出现明显的问题。

在教学方面，浙江省的独立学院由于主要由母体高校负责，从而能够基本保证独立学院的教学质量和规范管理。以浙江大学举办的两所独立学院为例：浙江大学把这两个独立学院作为浙江大学的有机组成部分，全面支持它们的教学与管理。浙江大学选派学院和主要部处的领导，学院下属各系主任，由浙江大学相关院系的负责人兼任。学院的整体教学计划由浙江大学专家会同独立学院根据独立学院特点商定，浙江大学选派以教授、副教授为主的教学经验丰富的教师担任相关课程的教学任务。浙江大学通过多种渠道和方式对两个独立学院的发展规划、专业设置、科学研究、基础设施共享等给予指导和支持。此外，浙江大学与两个独立学院共建“高教立交桥”，为独立学院的优秀学生提供新的培养通道。从1999年以来，这两个独立学院每年都有少量优异学生获得转入浙江大学本部就读或保送浙江大学研究生的资格。截至2004年，累计有130名学生成为浙江大学本科生或研究生。品学兼优的学生可以转入或升入浙江大学本部学习，既形成了独立学院的一项办学优势和特色，也是对独立学院狠抓教育质量的检验和肯定，同时也激发了广大学生学习的积极性［1］103。

上述浙江省二级学院的发展及对国家独立学院政策的实施情况说明，政策执行是“将政策目标转化为政策现实的惟一途经”［6］254，同时也是“一个涉及众多参量和因素的十分复杂的过程”［7］11，因此，公共政策目标能否得以落实，以及在多大程度上得到落实，政策执行无疑扮演着关键的角色，而政策执行结果也就必然面临着诸多的不确定性。在政策执行过程中，如何看待政策执行结果与政策目标不相一致的现象，学者们也从不同视角进行了分析。有学者用政策执行偏差［8］392、政策执行沮滞

［7］32等概念来加以描述，也有的学者通过“创新性执行政策”与“政策变通”［6］269等概念对这些现象进行探讨。

在本文呈现的案例中，由于以8号文件为主的独立学院政策包括了“进行规范”和“促进发展”这两大目标，并且规范性目标是为了更好地促进独立学院的健康发展。因此，浙江省相关政策参与者在落实独立学院政策时，结合当时的实际情况，通过采取相应措施使本地区的独立学院在形式上基本达到了政策要求。这些独立学院虽然在“社会资金”参与办学等方面与相关政策目标不完全一致，但由于在独立学院办学过程中采取了注重教育教学管理、努力提高办学质量的做法，从而在客观上促进了独立学院的健康发展。可以认为，浙江省独立学院政策的实施情况，总体上更类似于有学者提出的“求神似、去形似”的政策变通形式，这种政策变通形式的基本特点是“做到了原则性与灵活性的辩证统一，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创新性地加以贯彻落实”［6］273。

参考文献

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［2］ 王慧华，张冬素．教育大变局[CD2]浙江重大教育新闻的幕后解读［M］．杭州：浙江大学出版社，2006．

［3］ 张鲜堂．科技学院意图独办，明日公司筑墙维权［N］．中国经济时报，2004-04-28（6）．

［4］ 王 莹．浙江：合作办学却致国资流失，好事为何没办好［N］．人民日报，2005-02-01（6）.

［5］ 浙江省教育厅．关于我省独立学院发展有关问题的报告［Z］．浙教计［2006］179，2006-11-28．

［6］ 陈振明．政策科学[CD2]公共政策分析导论［M］．┍本：中国人民大学出版社，2003.

［7］ 丁 煌．政策执行沮滞机制及其防治对策[CD2]一项基于行为和制度的分析［M］．北京：人民出版社，2002．

［8］ 宁 骚．公共政策学［M］．北京：高等教育出版社，2003．

(责任编辑 东 彦)