旅游服务质量的公共管理研究

摘要作为旅游公共管理的重要内容，传统体制转型过程中的旅游服务质量管理还存在诸多缺陷。桂林在旅游服务质量的公共管理方面有很多的探索和实践，为旅游服务质量公共管理的优化提供了依据。

关键词旅游服务质量；公共管理；桂林

基金项目广西研究生教育创新项目“旅游地旅游服务质量的公共管理研究——以桂林为例”(2008106021202M365)

作者简介王金娥，广西师范大学旅游管理专业研究生。研究方向：旅游经济。广西桂林541001

中图分类号F590.3文献标识码A文章编号1007－7723(2009)03－0078－0005

一、旅游服务质量现状

随着国内旅游业的快速发展，如何提高和保障旅游服务质量是旅游业健康、稳定、快速发展的关键，并将最终成为推动我国旅游业发展的积极因素。目前，尽管政府有关部门和相关旅游企业近年来采取了各种积极措施，付出了很多努力，我国旅游服务质量整体水平仍不尽理想。

国家旅游局旅游质量监督管理所汇总全国31个省、自治区、直辖市旅游局旅游质量监督管理所上报的《旅游质监机构处理投诉工作统计年度报表》，发布了《2008年全国旅游投诉情况通报》。

从图1数据比较可以看出，2006年的旅游投诉是具有转折性和代表性的一年。2006年之前，旅游投诉量一直呈上升趋势，与2001年相比几乎增长了近一倍，2007年下降到9971件，到2008年各类旅游投诉已经下降到8068件。从中可以看出旅游服务质量中的一些问题。旅游服务质量在2006年之前一直呈上升趋势，说明旅游服务质量问题日渐凸显，到2006年旅游投诉有较大幅度的增长，这可能与近年来各级旅游管理部门加速推进诚信建设和不断引导旅游者提高维权意识有关。但另一方面也说明我国旅游服务质量的现状并不令人乐观，如果现存的问题得不到妥善解决，必将阻滞我国旅游业的良性发展。2006年以后各地开展旅游服务质量管理取得了一定的成效，因此投诉量稳步下降。旅游服务质量的管理逐渐引起相关部门的重视，但仍然存在很多的问题，管理依然没有达到理想的效果，还存在着种种不够完善的地方，我们对旅游服务质量的管理任重而道远。

二、旅游服务质量的公共管理分析

(一)旅游地旅游服务质量公共管理的主体

公共管理主体的多元化决定了旅游地旅游服务质量公共管理主体的多元化，政府和第三部门共同构成了旅游服务质量公共管理的主体。

政府是核心主体。旅游服务质量宏观方面的管理由行政管理向公共管理转变，改变了政府单方面管理的格局，但是拥有公共权力的政府仍然是公共管理的重要部门并处于核心地位。旅游相关部门，正是通过运用这些权力进行旅游服务质量管理，其依据是国家通过法律和政策法规赋予旅游行政管理部门的行政权力，它实际上是行政权力的具体和“外化”。

第三部门是旅游服务质量公共管理不可或缺的主力军。政府是旅游服务质量公共管理的核心主体，但却非唯一主体，在旅游服务质量管理过程中，很多非政府的社会组织发挥着重要作用。公共管理学认为“看得见的手——政府”和“看不见的手——市场”之外还存在着非政府或非营利的第三部门，它在解决市场和政府失灵方面发挥着重要作用。

与旅游服务质量管理相关的第三部门有旅游行业协会、高等院校、旅游相关问题的科研机构、新闻媒体等。旅游行业协会虽然不掌握公共权力，但是行业利益的代表在行业中具有号召力和影响力，通常在市场失灵和政府失灵的条件下出现并发挥重要作用，成为弥补政府与市场之间空白点的组织。高等院校和旅游相关问题的科研机构则在旅游服务质量管理的基础理论研究方面发挥着积极的作用，此类组织还担负着培养旅游服务质量公共管理人才的重任。旅游服务质量公共管理效果的提升离不开高素质的人才，那些既具备系统理论知识，又经过实践锻炼的旅游专业性人才更能够在管理岗位上有出色的表现。新闻媒体是能够起到监督作用的第三部门。它通过对优质的旅游服务给予肯定，对低劣的旅游服务予以曝光，通过新闻传播、舆论监督的作用，督促旅游经营者提高旅游服务质量。

(二)旅游服务质量公共管理体系

根据国家标准GB／T19000－2000有关管理术语的规定和描述，体系(系统)system，定义为“相互关联或相互作用的一组要素”。管理体系manage－ment system，是建立方针和目标的体系。因此，旅游服务质量管理体系是指，为保障旅游服务质量，公共管理部门和组织所建立的，包括方针、目标、组织结构、管理方法、工作程序等系列要素的管理体系。

目前，旅游市场机制发展并不完善，旅游市场监管和服务质量保障方面也还在探索之中。为保障旅游者在旅游过程中享受高质量的服务、企业良性竞争，迫切需要建立一套较为完整的旅游服务质量公共管理体系。

旅游服务质量公共管理体系是一个动态的复合系统，系统的要素与要素之间存在着有机的联系，并形成一定的结构和功能，从而使旅游服务各个环节的质量得到有效的管理和保障，满足旅游者的需要，使旅游企业良性竞争，形成秩序良好的旅游市场。

三、桂林旅游服务质最公共管理的实证分析

(一)完善旅游行政部门的管理机制

随着旅游的快速发展，旅游服务质量问题也逐渐表现了出来，这促使桂林不得不调整思路进行旅游行政部门管理机制的改革，以便更好地进行旅游服务质量的管理。桂林作出以下探索与实践：

第一，成立专门的机构，有效管理旅游服务质量。1987年1月9日，桂林市旅游监查所正式成立，1997年9月2日更名为桂林市旅游质量监督管理所，它隶属于桂林市旅游局，主要任务是委托授权查处违章经营、处理旅游投诉和旅游事故、整顿规范桂林旅游市场、保障旅游服务质量等。1998年8月19日，桂林市旅游局成立了“桂林市旅游投诉中心”，成为全国第一家24小时工作的旅游投诉机构。第二，完善规章制度，保障旅游服务质量管理的有效进行。桂林旅游质量监督管理所先后修订或制定了有关质监人员行为与责任的20多项规章制度。1998年桂林市在全国率先推行了规范导游行为的导游员记分卡管理制度，实现了对导游的全程动态跟踪监管。桂林市旅游局还组织设计了“旅游套票+信誉卡”制度，此制度的推行对旅游市场监管和品质保障起到了很好的作用。第三，积极推进法制化管理。随着我国法制化建设的加强和旅游业的快速发展，旅游服务质量管理也逐渐步入法制化轨道。桂林市旅游质量监督管理所的行政执法实现了法治化、多样化和公开化。旅监所建立健全办案制度，制定了《旅监所办案制度》、《关于市场调查和处理案件的补充规定》。坚持2人以上办案，严禁单独办案。坚持办案程序：简易处理和按规定程序处理。

管理机制的建立，一靠管理体制，二靠管理制

度。体制指的是组织职能和岗位责权的调整与配置；制度，广义上包括国家和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。所以说，通过建立适当的管理体制和制度，从而形成相应的管理机制；通过改革管理体制和制度，达到转换管理机制的目的。

(二)发挥旅游行政部门的信誉机制

桂林市旅监所就体会到政府信誉的问题，为了打造信誉机制做出很多努力：制定监查人员工作守则；在旅监所的每个办公室门上张贴“谢绝讲情”的警示牌；设立监督岗，把全所执法人员的相片、职务、办案、办事程序、办案结果、监督电话张贴在办公室最显眼的地方，接受社会监督；特聘社会监督员，在桂林市人大、政协、新闻媒体、旅游企业和导游人员中聘请30名义务监督员，对旅游执法人员的执法工作进行监督等等。桂林市通过信誉机制的建立和完善，树立了良好的形象，为旅游服务质量管理的顺利进行奠定了基础。

从桂林的实践经验中可以看到，要特别重视让信誉机制发挥作用。法律和信誉是维护市场秩序的两个基本工具，替代互补，但后者成本更低。法律只是规定了双方权利和义务的大的范围，而信誉是由当事人自己维持的，而法律难以规定或是没有规定的状态。从博弈论的角度讲，信誉机制的建立需要相对稳定的政治环境，不确定性的增加等于将博弈重复的可能性降低，那样人们就没有耐心建立信誉。同时，不确定性还会增加观察欺骗行为的困难。因此，政府应该重视信誉机制的发挥，努力提高自身的信用度，创造良好的信用环境，同时加大对失信主体的惩罚，提高旅游企业失信的成本，减少其失信行为，有效地保障旅游服务质量。

(三)各职能部门联合执法，各地区互动质监

桂林市旅监所在进行旅游市场监管、服务质量管理时，主动与有关部门联动，综合各部门的法律法规、行政资源、执法手段，开展综合管理和整治。桂林市每年开展旅游联动执法几十次到上百次不等，取得了良好的效果。旅游服务质量方面出现问题后，仅靠旅游法律法规和旅游相关部门自身力量难以解决，又由于旅游法律法规的滞后性和局限性，因此进行旅游服务质量管理时，必然牵涉多个行业和部门，需要各行业和部门间的协作支持，进行联合执法检查。

桂林市将旅游服务质量监督管理前移到旅游客源地城市。从2006年6月至2007年5月，桂林市旅游质量监督管理所已与近10个客源地城市旅游质监所签署互动协作备忘录，进行旅游市场的服务质量的互动协作监管，共同规范旅游市场秩序，联手管理旅游服务质量，共同查处侵害游客正当权益的行为，显示了积极的成效。异地性是旅游消费的特点，而旅游客源地与旅游目的地之间对旅游服务质量的管理办法可能不尽相同，一旦发生质量投诉，究竟该以哪一方的旅游管理办法处理，便成了难题。因此，加强旅游客源地与旅游目的地旅游质监部门之间的互动协作是非常必要的。只有两地旅游服务质量管理部门加强互动协作，才能使问题圆满解决。

(四)执法管制与公共服务并行

桂林市旅监所在不断的实践中逐步认识到，只靠执法管制对旅游服务质量进行管理是不够的，必须发挥公共管理的服务职能，注重人性化管理，加强引导、变堵为疏，由过去的只注重旅游行政执法管理、市场检查事后处理逐步向旅游服务质量监督管理公共服务事前预防转变。桂林市旅游服务质量管理相关部门的具体做法是：首先，积极为旅游行政管理部门出谋献策。2004年，针对导游私自加点拿回扣问题，旅监所建议市旅游局下发有关增加游览项目有关规定的文件，并草拟了文件的内容。市旅游局采纳了旅监所的建议，下发了《旅行社增加游览项目补充协议》。其次，转变观念，强化服务。为企业提供法律法规咨询，帮助旅游企业建立健全内部质量监督体系，并将经常被投诉的普通问题向企业通报，引起企业注意和重视，自查自纠，不断完善管理。最后，变事后处罚为事先预防。在“黄金周”和有重大活动前，旅监所的工作人员分头深入各旅游企业监督检查，发现问题和隐患，及时向企业提出。经过探索总结，桂林旅游质量监督管理所制定了一套科学的黄金周工作预案，特别注重加强节前预防督查力度，做到早计划、早预防、早行动。

公共管理的核心和体系是服务型政府。但在旅游服务质量管理过程中，往往重视发挥公共管理部门的执法管制职能，而忽略服务职能。当相关部门发现旅游违法违规行为时，一般采取了强硬措施，依法查处、处罚。这样的做法可以在一定程度上改善旅游服务质量，但相关责任人和企业容易产生不良情绪，在对立关系中被动强迫接受管理，并不利于旅游服务质量管理的顺利进行。

(五)重视第三部门的作用和社会监督力量

桂林在旅游服务质量管理过程中，充分意识到第三部门，尤其是行业协会的积极作用，推出了旅游协会和行业自律与相互监督的旅游质监管理的新模式。经过调研，旅监所提出了一个旅监所推动、专业协会组织、企业共同参与的维护旅游市场秩序的新模式。旅监所与四个旅游协会于2006年9月11日共同签署了《互动协作协议》。

协会组织是近20年来引起广泛注意的一个制度领域。行业协会是一种管制方式，借助于它，可以管制行业内行为，并使产业内成员之间的关系有序化。要健全旅游服务质量保障体系，光靠企业与政府的努力是不够的，民间组织与行业协会可以发挥积极的作用。

四、旅游地旅游服务质量公共管理优化建议

(一)建立完善的旅游服务质量公共管理体系

对旅游服务质量进行有效的公共管理首先应当建立一套完善的管理体系。建立旅游服务质量公共管理体系首先要确定体系的要素。旅游服务质量公共管理体系功能的发挥，由组成系统的各要素问有机的联系和配合所决定。旅游服务质量公共管理体系要素主要由五部分组成，分别是：旅游服务质量公共管理的主体、客体、方法以及服务管理层和公共管理层。旅游服务质量公共管理的主体运用科学的方法对管理客体进行服务性和功能性的各项管理，实现旅游服务质量的优化和提高。

明确旅游服务质量公共管理体系要素的构成，接下来要构建体系的运行模式。系统的运作是各要素互动的结果，旅游服务质量公共管理运作模式(见图2)中，管理的主体应首先进行服务性管理，确保建立一个高效的管理组织。在确立好旅游服务质量的方针、目标、标准、规范的同时，创造法治化环境，健全旅游服务质量的相关法律法规。第二步，旅游服务质量公共管理主体运用各种科学的管理方法，通过监督、检查、控制对旅游服务质量进行管理，最后对优质服务进行奖励和表彰，对劣质服务进行通报和处罚。管理的目的是使旅游行业和社会的服务质量满足旅游者的需要，以最好的质量服务于旅游者。旅游者享受旅游服务质量后，有权对其进行评价，对不满意的服务向旅游服务质量公共管理主体进行投诉。

建立完善的旅游服务质量公共管理体系是服务质量管理的前提，体系的运转高效才能保证服务质量管理的有效实施。

(二)执法查处促管理与以服务促管理并重

旅游服务质量问题的不断出现与查处的概率与处罚力度有很大的关系。很多旅游企业之所以宁愿冒着被处罚的风险降低旅游服务质量是因为它们依旧有利可图。假设：以Y表示旅游企业最终获得的收入，W₀表示旅游企业不降低旅游服务质量标准而获得的正常收入，w表示旅游企业因为降低旅游服务质量而获得的额外收入，P(0

Y=w₀+w(1－P)－DP

将上式进行整理后得：

Y=－P(w+D)+w₀+w

从上式可以看出，假设w₀与w为常数，那么这是一个旅游企业最终获得的收入Y关于自变量查处率P和企业损失额度D的二元一次函数。

F(P，D)=－P(w+D)+w₀+w

显然，旅游企业获得的最终收入F(P，D)与旅游相关部门对旅游企业提供劣质服务的查处概率P和旅游企业因为提供不符合规定和标准的旅游服务而受到的处罚、赔偿等损失D都成负相关。也就是说，旅游服务质量管理相关部门对企业为获得额外收入而降低旅游服务质量的行为查处率越高，查处后对其进行惩罚的力度越大，赔偿额度越高，就会使企业最终获得的收入降低，这样企业将不再冒险降低旅游服务质量。因此，旅游服务质量管理一个重要的措施就是制定严格的查处制度，不放过任何违反旅游服务质量规定的企业，真正做到法网恢恢、疏而不漏，一旦查处就要进行严格的惩罚，这样才能消除旅游企业为获取更多利润而牺牲旅游服务质量的诱惑。

仅仅依靠执法查处促管理是远远不够的，还必须重视以服务促管理。这是因为公共管理着眼于公共利益，重视服务职能的发挥。旅游服务质量的公共管理也是如此。要重视以服务促管理，积极进行管理创新和服务创新。首先，应该努力消除旅游信息不对称现象，保护旅游者的合法权益。可以出台旅游企业信誉等级评定办法，不单单限制在饭店业，同时应定期发布旅游企业质量信息公告，从而为旅游者选择旅游企业提供有价值的参考。其次，进行旅游服务质量监督公共服务体系建设。旅游公共服务体系包括旅游城市服务系统、旅游信息服务系统、旅游质监服务体系、突发事件应急系统、旅游志愿者服务系统等子系统。旅游公共服务一方面是对既有的、城市正常的公共服务适应旅游所提出的特殊要求而开展的提升和整合；另一方面是为应对旅游所特别提供的、有针对性的公共服务产品，使游客感到安全、舒适、便捷。一个城市旅游公共服务能力代表了整个城市的公共服务水平，具有指标性的作用，对于旅游服务质量的提升、监督与管理起着重要的作用。因此，要加强旅游质监公共服务体系建设，提升科学化、现代化、信息化的旅游服务质量公共管理水平。

(三)成立特设工作组和委员会

旅游服务质量管理仅靠旅游相关部门的自身力量难以解决，必然牵涉多个行业和部门，需要各行业和部门间的协作支持，进行联合执法检查。桂林在这一方面进行了积极有效的探索，主动与各部门联动，开展联合执法，并成立了联合执法大队，这是对旅游服务质量公共管理优化的有益尝试。综合行政执法改革试点是国务院的一项试点工作，主张组建专门机构和执法队伍统一行使集中的职能。这项试点改革已经开始在个别省市推广到旅游部门，但要全面推广还要经历一个相当长的时间，更需要有更好更适合的联合执法形式。

成立特设工作组和委员会是一个更新的思路。特设工作组或委员会是指为完成某项综合性任务而设立的具有行政管理职能跨部门的组织协调机构，其特征是一个部门或者一个机关的核心工作，要牵涉其他相关许多部门。这样由一个部门来解决问题存在很多问题和不便，如果通过与此问题相关的各个部门组成委员会和工作组，各相关单位都是这个委员会或工作组的委员和成员之一，通过委员会的办公会议和联合执法解决相关问题。

在进行旅游服务质量公共管理过程中，很多时候需要各部门的联动，因此也可以特设工作组或跨部门的委员会，弥补传统单一部门管理机构组织的常设性和运转执法的不到位。特设工作组或委员会的建立以平行的、更多的合作和参议管理模式使旅游服务质量管理更加有效，也是向公共管理的积极转化。建立特设工作组或委员会，关键是要给这样一个组织机构一个合法的地位和职权范围。如果仅仅是各部门人员简单的组合，并没有实质性的作用和权力，那么它就形同虚设，起不到任何作用。