新农村背景下农村公共体育服务供给的特点和政府职责

朱寒笑

公共服务就是“提供公共产品和服务——包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等”，公共服务的目的和导向是“为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。农村公共体育服务是指为满足农村公共体育的需要，在农村范围内消费的具有一定非竞争性和非排他性的体育产品和服务。

一、农村公共体育服务供给的特点

1.公益性和社会性

社会主义新农村，是一个各尽其能并充满创造活力的社会。社会主义市场经济为人民提供了各尽其能的舞台，极大地激发人们的创造活力。体育是外部性较强的公共产品。农村体育，不仅增强了农民的体质，还有助于整个农民群体文化素质水平的提高和农村地区精神文明建设，从长远来看，还为国家提供了人才，所以农村体育表现出了较强的正外部性。新农村公共体育服务应以政府为主导，特别是要加强村委会的体育职能，形成多层次、多渠道、多形式办体育的局面。

2.广泛性和多层次性

由于体育的发展与经济的发展一样具有明显的区域性和多元化特征。因此，新农村公共体育服务的供给要科学地把握体育发展的多层次和多元特征，就是要有广泛性和多样性，保证广大农民对体育的不同层次的需求，并满足个性的需求。能为弱势群体参与体育创造条件和提供帮助，使老人、儿童、残疾人都能同样享受体育的欢娱。多层次性需要保证广大公众不同层次的体育需求，并满足个性的需要。

3.公平性和公正性

社会主义新农村是一个各得其所的社会。其基本特征是力求保持各种因素、力量以及各方面利益关系的协调与平衡，使公平和正义的理念得到体现。各得其所，指每一个社会成员按照一定的规范，能公正地得其所应得。公正是各得其所的本质，公正产生和谐，它是构建和谐社会的基础。因此，公共体育服务的公平性和公正性就应以人为本，竭诚为农民服务，保障农村社会各阶层都有参与体育活动的权利，让农村社会各阶层无论贫富、贵贱、老幼都有参与体育的机会。

4.科学性和法制性

新农村体制下的农村公共体育服务要有科学的指导，科学的管理，科学的建设。体育的现代化，需要科学的行为，理性的服务，现代的技术来有效的推广。农村公共体育服务的法规应加健全，特别是农村体育发展监督被写人地方的政治考核内容中，农村体育工作更加有法可依，农民的体育权利、场馆设施受到法律应有的保护，这是和谐社会农村体育发展的保障。

5.开放性和社交性

社会主义新农村公共体育服务应该是开放性的服务，经常开展对外交流，包括村际交流、城乡交流甚至与国外体育社团之间的交流，做到“走出去，请进来”，不断扩大视野，跟上时代发展的潮流。农村体育将在新体制下充分体现出它的社交功能，改变农民“日出而作，日落而息”、“鸡犬之声相闻，老死不相往来”闭塞的生活方式。体育活动将成为七里八乡的农民相互联系、沟通的桥梁，对于改善邻里关系，扩大交流，进而促进农民和睦相处、共谋发展都有积极的作用。

二、乡镇政府职能转变是农村公共体育服务有效供给的重点

在后农业税时代和新农村建设的政策框架下，乡镇政府在新农村建设中的地位仍然是非常重要的，它是新农村建设的组织者和推动者，是公共产品提供的主导者，是农村公共服务供给的基层单位和主要载体。农业税取消后，征收体制没有了合法性和经济基础，乡镇政府的公共服务型取向越发明显。乡镇财政主要来源于上级政府的拨款，乡镇政府的利益和农民的利益越来越趋向目标的一致性，即向上级争取资源和优化配置本土资源是乡镇政府和农民共同的目标。基于此，乡镇改革的方向就是要把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品，从行政管制转变为公共服务，从直接管理转变为间接管理。乡镇治理结构纵向上必须从垂直式转向扁平化或者说从压力型走向自主型，横向上必须从单中心转向多中心或者说从政府管治走向社会治理，由“官本位”向“民本位”的转变。

1.农村体育以乡镇为重点，以县城及中心镇为切入点实现突破

“农村体育以乡镇为重点，并首先以县城及中心镇为切入点实现突破”的观点，主要是基于三方面的思考与认识：

一是对农村发展战略调整的认识。党的十六大把“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”作为全面建设小康社会新农村的战略部署，报告提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来”。2002年12月12日颁布的《农村体育工作暂行规定》中第十条指出：乡镇、居委会应当加强对体育工作的领导，应当为群众参加体育活动创造必要的条件，支持和扶助群众性体育活动的开展。因此，研究认为，乡镇文体站应该成为最重要的农村公共体育服务平台。

二是对乡镇功能特点的认识。乡镇社区是构成农村社会的基础，只有乡镇社区的全面发展和进步，农村才能真正进入现代化。迅速发展的小城镇创造了全国大约1／4的国内生产总值，农村体育以乡镇为重点是基于其在推进农村经济、社会发展的重要作用及其本身所具有的聚集、吸纳和扩散功能所决定的。

三是对小城镇发展态势的认识。近二十年来，我国的小城镇建设特别是建制镇取得突破性发展，乡镇结构发生重大变化。1978年农村建制镇约2170个，乡52670个，2001年建制镇数量首次突破乡的数量，增至20364个，乡则下降到19706个。建制镇比改革开放之初增长了十倍，并已成为农村城镇化的主流。

基于上述认识，那么在实施“农村体育以乡镇为重点”的发展战略中，就应当理顺县、乡二级事权、财权。2000年下发的《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》专门就理顺县、镇两级财政关系，完善小城镇的财政管理体制提出了明确要求，即要求乡镇设立独立的一级财税机构和镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。根据财权与事权相统一和调动县(市)、镇两个积极性的原则，明确小城镇政府的事权和财权，合理划分收支范围。乡镇政权组织作为最基层的政权组织，应当有经济和社会发展规划、城镇建设规划和土地利用总体规划，有自己的财政预算和基本建设投资计划。按照这种事权、财权划分，乡镇政府亦应承担本级的体育发展职责和投资，也就是说。除了县级财政必要的投入之外，乡镇政府亦应该承担地方体育事务包括推动农村体育的发展及支持公共体育基础设施的建设。

2.文化与体育部门联手共建乡镇文化体育工作站，发挥村民委员会在农村体育发展中的作用

进一步下移重心，建立和完善市、乡镇、村三

级体育网络，形成各级部门纵向垂直管理，横向水平沟通的管理模式，县(市、区)级政府的管理职能是担负协调、处理宏观与微观关系，主要负责本县(市、区)体育的宏观管理和政策制定，经费扶持，协调市直辖各部门之间的关系；县(市、区)体育局(文化局)负责相应执行监督检查职能，并根据政策向下级机构提供业务指导；体育总会主要负责各种经常性体育活动及各单项比赛，履行对镇一级协会的监督、评估等职能。乡镇一级政府是我国各级职能部门对乡镇社会经济文化进行管理和调节的具体操作者。乡镇文化体育工作站要把体育工作摆上应有的位置，做到文化、体育工作一起抓。形成以“文”促体、以“文”带体，“文”中有体，“体”中有文，文体一家的农村体育工作新局面。村是我国农村最基层的组织，分散在各个区域，点多面广，是目前浙江省农村体育管理最薄弱和最重要的环节。《中华人民共和国体育法》第十二条对村委会在农村体育中的作用有明确的规定：“农村应发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，组织开展适合农村特点的体育活动”。建立健全村民委员会是开展农村体育建设工作的最基本前提，与城市居委会不同的是村委会还具有管理经济事务的职能，掌管经济支配权，所以，村委会对村级体育工作的推动力应该更大一些。

3.坚持走社会化道路，建立多元化的供给模式

树立群众体育群众办的体育社会化意识，形成公共服务的多元供给格局。首先，应该加强政府公共财政的引导作用。关键是政府应该给各类市场主体创造一个平等的机会，营造一个协作的环境，从而最终建立政府、农村社区、私人部门、非盈利性组织四位一体的供给格局。其次，构建合理的产权制度。后农业税时代的农村公共产品供给，最关键的问题是：明晰公共设施的产权，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权。进而吸引农民和其他社会成员参与到农村公共产品供给中来，将公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成合理的多元供给格局，从而解决农村公共产品供给机制失衡问题。

首先，进一步培育民间体育组织的壮大。体育民间组织(非营利组织)具有提供公共体育服务的优势。

弥补市场失灵与政府失灵的功能优势。“发展体育运动，增强人民体质”，计划经济体制下中国的体育事业一直由国家承办，有限的财力使得服务于群众体育的机构数量少，垄断的特性造成主要对上级负责和缺乏竞争，服务质量较低，服务对象的可选择余地很小；此外，中国城乡二元社会结构使得农村的公共体育服务得不到有效的保障。所有这些政府失效之处都需要新的力量的出现与替代。自市场经济体制建立以来，市场承担了政府的部分职能，作为一只“看不见的手”发挥着开发、配置资源、增加财富、服务社会等作用，然而市场也有其内在的缺陷，“市场增进了社会的总体财富，但它并不均衡增进各人的福利；市场不可怜失败者，也不会同情有需要但却无力支付的弱者；市场不能有效提供公共物品；市场无力解决由市场行为可能导致的外部影响。”所有这些缺陷被经济学家归结为“市场的失败”或“市场的缺陷”。同样，政府机构不可能，也无法预计到人们所需要的形形色色、千差万别的物品与服务，并以适当和公平的方式满足这些需求。体育非营利组织却以其规模小、贴近群众、灵活性等优点，满足组织集体的需要。体育非营利组织不仅在补充了由于市场缺陷和政府缺陷所造成的公共体育服务的缺损，而且在培育公民意识和志愿精神，让个人有机会奉献自身资源等方面，具有独特的作用。

组织形态和运作的优势。政府作为一种纵向的科层组织，既有其动员全社会力量和调动资源的优势，也有其缺乏效率和敏感度不足的一面。而非营利组织作为一种横向的网络组织，它来自民间，扎根于社区，以及它的多样性，因而能够更敏感地回应来自民间及弱势群体的需求。体育非营利组织可以是政府在公共体育服务方面的合伙人。在许多情况下，体育非营利组织能够提供比政府品质更多、费用更低的服务。原因在于：

其一，志愿精神。体育非营利组织成员在很大程度上是依靠共同的价值观和认同感结合在一起的，具有情感型的组织特征。这种建立在个人以免费与自愿的基础上的组织，有利于节省成本。

其二，灵活性与多样化。体育非营利组织来自于基层，比政府机构更了解其服务对象的需要，也更容易回应那些需要。因而，非营利组织往往更有效率。

分配机制的协调优势。市场按照效率原则进行第一次分配，政府按照“公平原则”进行第二次分配，非营利组织按照“道德原则”，通过互助实现第三次分配。通过这三种分配机制有助于建立一个兼顾效率和公平的社会，而这也恰恰是当前我国全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康和谐社会所不可或缺的。换而言之，政府、企业、第三部门三个部门都有各自的运行逻辑。市场部门以效率为轴心，政府部门以民主和公平为轴心，第三部门以公益和互益为轴心。农村公共体育服务的供给需要国家与社会的共建，需要各部门问相互合作、相互协调，才能将服务惠及到每一个村民。

引导和扶持农村基层文体专业户的发展。农村文体专业户是新时期、新形势下，由农村居民白发兴起的由个人出资自办或联办，为满足农民文化体育需求，解决政府相关供给不足的一种新的服务形式。农村文体专业户目前主要有两种形式：一是由村委会拿出房产作为文体活动室，无偿提供给文体专业户管理。文体专业户为文体室购置文化科技图书和体育器材等，为村民免费提供科技、体育信息等。作为补偿，文体专业户可用村委会提供的房产进行农资、小商品经营，其收入归文体专业户所有。二是农民自己投资兴建体育设施。即农民利用居住地距离城区较近的优势，独资或合资建设体育活动设施，吸引城镇居民锻炼娱乐，既增加了经济收入，又推动了体育活动。湖州吴兴区八里店农民掏出2800万元，建起一座农民体育公园，大大的提高了村民的生活质量。

综上分析，在公共产品供给中，要在充分认识农村公共体育服务特点的基础上，纵向上，要结合实际情况，科学确定各级政府相应的投人责任：横向上，要有明确的不同组织间的分工和和相应的职责，把握分权或授权限度，避免缺位、错位和越位。同时，应做到分中有合，在充分配合沟通的基础上，有效整合公共资源，发挥整体效益。总之，新农村体育的发展，要抓好以乡镇为龙头，村民委员会为基础，民间组织为纽带，社会体育指导站或中心为依托，体育项目协会为依靠的组织网络建设，真正建立起纵向到底、横向到边的体育组织网络，使组织工作真正深入到农民中间，真正做到有牌子、有班子、有办公室、有活动经费、有专职干部的组织体系，以及有规划、有活动、有落实、有检查的组织工作力度。

责任编辑李华