关于我省国家级生态示范区创建工作的调查与思考

赵崇南　陈永堂

近年来，我省有14个县(市、区)开展了国家级生态示范区建设试点，其中赤水市、湄潭县、凤冈县、余庆县、荔波县和绥阳县完成了创建工作，被国家环保部命名为国家级生态示范区。开展国家级生态示范区创建工作，对于积极推进生态文明建设，具有十分重要的意义。在开展深入学习实践科学发展观活动中，根据有关工作安排，我们主要针对我省国家级生态示范区创建在生态环境保护中的作用，到凤冈县、湄潭县、赤水市、荔波县等地进行了调研，并根据调研中了解到的情况，对建立完善生态补偿机制和生态环境保护长效机制提出一些思考和建议。

一、关于国家级生态示范区创建在生态环境保护中的作用

生态环境保护是国家级生态示范区创建工作的重要内容之一。我省开展国家级生态示范区创建工作的地区高度重视生态环境保护，采取有力措施，使创建工作在生态环境保护中发挥了十分重要的作用。

(一)提高了创建地区各级党委政府对生态环境保护的重视程度

一是加强领导，形成了齐抓共管的工作格局。各创建地区成立了以党委或政府主要领导为组长、有关部门负责人为成员的生态示范区建设工作领导小组。如我们调研的赤水市，为创建国家级生态市，加强生态环境保护，成立了由市委书记亲自担任组长，市长和分管副市长任副组长，市直20多个部门主要负责人为成员的赤水国家级生态市建设工作领导小组，并提出举全市之力推进生态市创建工作，充分体现了当地党委政府对生态环境保护的重视程度。各创建地区参与生态示范区建设的有关部门，按照各自工作职能，各司其职，各负其责。如荔波县，县环保局统一监督管理全县生态环境保护工作，并负责生态示范区建设领导小组办公室日常工作，县林业局、农业局、水利局、国土局、卫生局和建设局等单位分别行使生态绿化、农村生态保护与能源综合利用、水土流失治理、土壤污染防治、地质灾害防治与城镇卫生绿化工作等环境保护职能。部门由于分工明确，责任落实，形成了齐抓共管的工作格局。

二是把生态环境保护纳入了生态示范区建设规划以及创建地区经济社会发展规划。在推进生态示范系列建设过程中，各创建地区把生态环境保护和建设纳入了当地经济社会发展规划，特别是按照国家或省有关生态示范系列建设的标准或规定，把生态环境保护和建设纳入生态示范建设规划，明确了生态环境保护的目标任务和政策措施，并报经各级人大常委会批准实施。把生态环境保护纳入政府规划加以实施，为生态环境保护提供了政策保证和法律保障。

三是建立和完善了生态环境保护责任制。通过生态示范系列创建，有力地推动地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制落到实处；明确了资源开发单位、法人的生态环境保护责任；实行了严格的考核、奖罚制度。如荔波县，县政府与15个县直相关部门、17个乡镇政府签定了《荔波县创建国家级生态示范区目标责任状》，将生态示范区建设与生态环境保护目标责任制结合起来，列入“双文明”考核内容，实施目标管理，实行奖惩制度，有效地调动了部门和乡镇加强生态环境保护的主动性和积极性。赤水市坚持推行市长环境目标责任制，认真落实在建项目环保“三同时”，严格执行环保对项目的“第一审批”和“一票否决制”。

(二)加强了生态环境保护的执法力度

通过生态示范系列创建，各创建地区积极开展环境执法大检查，执法力度进一步加大。各创建地区的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系；对环境保护、大气污染防治、水污染防治、固体废物污染环境防治等法律实施情况进行检查，推动重点地区的污染治理；实施关停“十五小”企业，检查重点流域、区域污染防治工作，实施流域限批，提高执法效果。在调研中我们了解到，赤水市自2003年启动“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”以来，累计关停达不到国家环保政策要求的企业13家。荔波县为保护樟江风景名胜区的生态环境，依照有关环境保护法规，严格执法，对景区毁损林木、违章建筑、破坏资源等违规行为，发现一起，查处一起，使破坏生态环境的行为逐年递减。总体来说，随着生态示范系列创建工作的深入开展，创建地区的生态环境保护执法工作不断得到加强。

(三)增加了对生态环境保护的投入

通过生态示范系列创建，各创建地区加大了对环境污染防治的直接投入，并逐年增加，工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资有了较快增长，城市环境基础设施建设增加明显，机制和渠道逐步建立，为环境保护提供了重要的物质保障。赤水市从2003年以来，投资近亿元实施了城区污水处理和垃圾处理两个重点项目，污水处理厂试运行已经省环保局批准；在乡镇通过开展整脏治乱和强化目标责任制考核，到2007年沿河乡镇完成了垃圾填埋或转运设施建设，结束了向赤水河和习水河边倾倒生活垃圾的历史。嵋潭县每年投入生态环境治理资金占GDP的1.4％以上。近几年来还推动境内14家重点污染源企业共投入污染治理资金5600余万元。

(四)加大了生态环境建设力度

各创建地区坚持生态保护与生态建设并举的方针，积极推进植树造林、水土保持、石漠化治理等重点生态工程，积极实施六大林业重点工程建设，通过不断加大生态环境建设力度，使创建地区的生态环境得到了有效保护和改善。

一是有力地促进了林业生态建设。凤冈县依托示范区的创建，利用实施退耕还林、天然林保护等林业重点工程的机遇，近五年共计实施人工造林15万亩，封山育林12万亩，实施天然林保护92万亩，通过植被再造和加强森林资源的保护，实现了森林资源面积、蓄积、覆盖率“三大指标”的快速增长，目前已基本消灭连片荒山，生物多样性得到了有效保护。赤水市全面推进“赤水河三百里竹廊”建设，超常规完成了60多万亩竹基地建设任务，全市现有森林面积193万亩，其中竹林面积114万亩，森林覆盖率高达71.36％，林业生态建设大大促进了生态环境质量的提升，经2001年中国环境监测总站研究评价表明，生态环境质量EQI指数为78.66，为贵州省唯一处于优良级的县市。

二是有力地促进了水土流失治理。赤水市5年共重点治理水土流失面积123.09平方公里，水土流失面积占幅员比重由治理前的56.14％下降到了48.61％，土壤侵蚀量减少了30.34％，其中强度以上水土流失面积由原来的43.13平方公里减少到2.27平方公里，减少了94.74％，土壤侵蚀量减少48.93万吨，水土流失治理取得显著成效的面积达696.3平方公里。

三是有力地促进了村居环境的治理和改善。通过生态示范系列创建，各创建地区积极开展农

村环境建设，美化居住环境。改水、改厕，使生态村饮用水卫生合格率、卫生厕所普及率、污灌达标率、秸杆综合利用率、农膜回收率不断提高；大力发展沼气池，改善能源结构、倡导使用太阳能等清洁能源；实施信息、公路村村通等项目，完善道路、住宅、生活、卫生等基础设施。

四是有力地促进了城镇基础设施建设。通过生态示范系列创建，各创建地区努力争取建成污水处理厂和垃圾处理场，建设完善垃圾分类收集设施，加强医疗垃圾处理设施、危险废物收贮设施、乡镇的集镇垃圾处理设施等固体废物处置设施建设，推进垃圾分类收集，集中处置，资源化利用。开展城市环境专项整治，实施城市、城镇能源改造和清洁能源建设工程，稳步提高能源利用效率和城市清洁能源的比例。

(五)强化了环境保护管理体系建设

随着生态示范系列创建的深入发展，不断加强了环保机构和队伍的建设，逐步完善环境管理和监测网络体系。由于各创建地区对生态环境保护的高度重视，环保机构的地位和作用日益突出，机构和队伍建设不断得到加强。荔波县建立了首家县级森林防火机构。湄潭县加强环境监测和监察能力建设，不断提高环境监管水平。赤水市提出要健全激励机制，吸引生态环境保护和生态产业领域的专业人才到赤水工作；积极与高等院校、科研院所建立合作关系，在赤水设立研究、科考工作站或流动站；充分利用省内及临近区域的咨询机构，聘请有关经济、社会发展、生态保护方面的专家设立政府专家咨询委员会，为重大项目、规划、决策做好服务；同时，加强本地技术骨干队伍的培养，逐步建立一支懂技术、会管理的人才队伍，满足生态市建设各方面工作对高水平智力支持的需求。

(六)加强了对生态环境保护的宣传教育

开展生态示范系列创建工作，使各创建地区高度重视对生态环境保护的宣传教育，积极采取各种形式，不断增强公民环境保护意识。各创建地区把环境宣传教育作为生态环境保护工作的一个重要组成部分不断加强，公民环境意识得到显著提高。在调研中，我们了解到，各创建地区的环境宣传教育活动丰富多彩。如通过举办“六，五”世界环境日、地球日等环保纪念活动，宣传节能减排，倡导绿色消费，提高全民环境意识；在宣传教育中结合本地特色文化，大力加强生态文化建设，如赤水市深入挖掘桫椤、竹子、丹霞、瀑布、长征、盐运等地域特色文化资源，培育森林文化、竹文化、绿色消费文化、生态旅游文化等系列生态文化，促进全市人民生态环境保护意识的提高；积极开展环境警示教育活动，增强环境忧患意识；举办环保宣传周活动，开展创建绿色学校和绿色社区、环保知识下乡等活动，把环保宣传工作逐步深入到了基层；组织有影响的专题新闻报道，进一步加大环境信息公开的力度；通过信息公开，增大政府管理透明度，公开接受社会监督，鼓励公众参与。此外，加强对循环经济、生态县(市)和生态示范区建设、环境优美乡镇、生态村等环保工作新举措的宣传报道；建立和完善环境保护公众参与机制，向人民群众传播、普及环境保护科学知识，积极引导人们告别破坏环境的生活方式，培养与环境友好的消费行为，努力形成保护环境的社会风尚，促进人与自然和谐相处。

(七)生态示范创建促进了社会经济发展

生态示范创建用生态学、生态经济学的理论指导当地社会经济的发展，协调了社会经济与生态保护的关系，使当地社会、经济、环境指标都有显著的提高，促进社会经济又好又快的发展。赤水市从1996年创建国家级生态示范区建设试点到2007年创建生态市，国民生产总值从77861万元上升到244141万元，农民年人均纯收入由1273元上升到3069元，财政收入由5656万元上升到17481万元，人口自然增长率由6.8％下降到1.66％。凤冈县在生态示范区建设中，坚持经济、社会、文化、生态建设全面推进，突出发展以茶叶为主的生态农业、以农产品加工为主的生态工业，乡村休闲游为主的生态旅游业。凤冈县生态农业的突出特点是大力发展有机食品生产，目前已通过认证的有机茶近8000亩，有机水稻3000亩，处于转换期认证的还有水稻、禽类及蛋类加工等一批项目，高附加值的有机食品生产，推动了生态农业、生态工业的发展。今年1－10月，凤冈县地方生产总值完成12.12亿元，同比增长13.7；财政总收入增长26％，其中地方财政收入同比增长49％，农民人均纯收入实现2000元。

二、关于建立生态补偿机制

建立生态补偿机制对于加强生态环境保护具有十分重要的意义，目前我省还正在探索。根据在调研中了解到的各方面的情况，特提出一些思考和建议。

1.充分认识建立生态补偿机制的重要意义。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。建立和完善生态补偿机制，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。一些生态示范创建地区认为，多年来，他们响应国家保护生态环境的要求，不断加强生态环境保护和建设，保持了良好的生态环境，为相关地区的经济社会发展作出了贡献，但也为此放弃了许多加快发展的机会，致使当地经济社会发展落后于生态受益地区。建立生态补偿机制，调整生态环境保护和建设相关各方利益关系，补偿生态良好地区，是合理和必要的。因此，要充分认识生态补偿的重要意义，积极推动生态补偿机制的建立和完善。

2.明确生态补偿的若干原则。首先，要明确谁开发谁保护、谁污染谁付费的原则。环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复责任，赔偿相关损失，支付占用环境容量的费用。比如，在煤炭资源开发中，造成了对生态环境的破坏和污染，应明确谁开发谁保护、谁污染谁付费的原则，确定煤矿资源开发者要负责对开发造成的生态破坏和环境污染进行补偿，而不应主要由地方政府来买单。建议我省从制度层面出发，以省政府名义形成煤炭资源开发生态补偿条例，下发各地广泛实施。其次，要明确谁受益谁补偿的原则。生态保护的受益者有责任向生态保护者支付适当的补偿费用。在调研中，为生态环境保护作出重大贡献的地区普遍反映，多年来他们良好的生态环境为长江、株江下游地区的经济社会发展提供了生态保障，国家应明确这些地区为生态受益者，有责任向生态保护者支付适当的补偿费用，应出面协调建立区域或流域间的生态补偿机制。第三，要明确责、权、利相统一的原则。生态补偿涉及多方利益调整，需要广泛调查各利益相关者情况，合理分析生态保护的权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，研

究制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。

3.加快建立重点领域的生态补偿机制。首先，加快建立自然保护区生态补偿机制。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，完善政府对自然保护区建设的投入机制，按照事权划分原则，将自然保护区基础设施、管护能力建设和基本管护费用，以及扶持保护区内原住居民进行生态移民的费用纳入政府财政预算，推动建立各级自然保护区管护专项资金，加大对自然保护区的财政支持力度，提高自然保护区规范化建设水平。基于我省财力薄弱，尤其是自然保护区所在地政府经济社会发展较为落后，希望中央政府加大财政转移支付力度，在建立自然保护区生态补偿机制中向我省提供支持。荔波县为加强漳江自然保护区的保护力度，建立了森林防火队，并纳入财政预算，但也因此造成了财政紧张，希望得到上级政府的支持。其次，加快建立重要生态功能区生态补偿机制。我省作为长江、株江上游或中游地区，承担了十分重要的生态功能，同时也制约了一些地区的经济发展。为加强我省一些重要生态功能区域的生态保护与建设，支持重要生态功能区的生态环境保护与恢复，并对区域生态功能重要、生态保护建设任务重而经济发展受到制约的地区给予扶持和补偿。建议有关部门，推进重要生态功能区财税政策和管理政策改革，加大对重要生态功能区的财政转移支付力度。在调研中，我们了解到，赤水市是这方面的典型，强烈希望中央和省加大财政转移支付力度，提供更多的财政补偿和政策补偿。第三，加快建立矿产资源开发的生态补偿机制。建议建立矿山生态补偿基金，解决矿产资源开发造成的历史遗留和区域性环境污染、生态破坏的补偿问题，以及环境健康损害赔偿问题，按照企业和政府共同负担的原则加大矿山环境整治力度。现有和新建矿山要落实企业矿山环境治理和生态恢复责任，建立矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金制度。改革现有矿山企业成本核算制度，将环境治理与生态恢复费用列入矿山企业的生产成本。

4.提高生态补偿的标准。主要是提高在一些地区已经建立的重点生态公益林的补偿标准。在我们的调研中，各地都有这个反映。如荔波县有国家重点公益林128万亩，作为公益林区划分后，只能保护，不能砍伐，每年农户只能享受5元／年，亩的补偿，而作为商品林、经济林，经济收入可达300－500元／年／亩，巨大的利益差距很难调动农民保护生态公益林的积极性，建议适当提高生态公益林的补偿标准。

5.调整优化财政支出结构。按照生态功能区建设的要求，制订各地生态环境保护的标准。将生态环境保护作为各地政府必须确保完成的职责任务，切实强化工作考核。对按时完成环境保护工作任务、达到区域生态环境保护要求的地区，兑现相应的补助和奖励；对环保工作任务未能按时完成、区域生态环境不达标的，扣减相应的补助和奖励。根据全省经济社会发展和财力增长状况，省级财政应逐步增加预算安排，重点支持生态良好地区的工作。

6.加强资源费的征收并主要用于生态补偿。建议进一步建立和完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收、使用及管理办法，加大各项资源费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

7.采取多种生态补偿方式。生态补偿可以采取多种方式，如政策补偿、资金补偿、项目补偿等，支持生态良好地区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构，大力推行清洁生产，发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，努力实现区域经济的跨越式发展。

三、关于建立生态环境保护长效机制

生态环境保护是一项长期的战略任务，需要各级党委、政府的高度重视，需要各方面的共同努力，更需要制度化。建立长效机制是加强生态环境保护的重要保证。

1.建立强有力的工作机制。成立由各级党委或政府主要领导担任组长，各相关部门负责人为成员的生态环境保护领导小组，各部门要分工明确，责任落实，努力形成齐抓共管的工作格局。

2.建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。把生态环境保护和建设规划纳入各级政府的经济社会发展的长远规划和年度计划。编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展。自然资源的开发必须开展环境影响评价，对可能造成生态环境破坏和不利影响的项目，必须做到生态环境保护和恢复措施与资源开发和建设项目同步设计，同步施工，同步检查验收，对可能造成生态环境严重破坏的，应严格评审，坚决禁止。

3.健全法规保障机制。制定和完善有关生态环境保护的地方性法规和规章，把环境保护建立在法制的基础上，严格执法程序，加大执法力度，保证环境法律法规的有效实施。

4.完善多元化投入机制。保证各级政府对生态环境保护的投入；整合生态环境保护与建设资金；加大项目资金的争取力度，多渠道筹资；建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。

5.建立生态补偿机制。按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的原则，建立生态补偿机制。通过财政转移支付补偿重要生态功能区域因保护生态环境、发展项目受限而导致的财政减收。依法征收资源开发生态环境补偿税费。

6.建立和完善生态环境保护责任制。建立地方各级政府对本辖区生态环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态环境保护负责的责任制。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任。

7.建立生态环境保护的考核、奖罚制度。将生态环境保护工作列入各级政府领导干部政绩考核的主要内容，制定考核办法，建立激励与约束机制。对于严格履行职责，在生态环境保护中做出重大贡献的单位和个人，应给予表彰、奖励。对于失职、渎职，造成生态环境破坏的，应依照有关法律法规予以追究。

责任编辑李华