师范生免费教育政策过程探析

主持人言: 当前,

师范生免费教育政策仍处于试点与摸索阶段,一些问题正处于研究当中,实践中的争论也在延续。诸多问题仍需假以时日。因此,现在对师范生免费教育新政做评论为时尚早,曹叠峰从政策过程的角度,对试点两年后的师范生免费教育政策做了较为系统的回顾,并就有关问题做了尝试性的探讨,实乃抛砖引玉之举也。从政策主体(政策制定者)的视角来看,免费师范生政策将成为引领我国教师教育变革的重要力量,成为实现教育公平战略的一项重要举措。国家推出师范生免费教育新政既是精神鼓励倡导性的,也是制度协议约束性的;既尊重多样化需求与自主选择,又在本质上预设一种封闭式的定向培养模式;既是长远谋略,也是当下权宜之计。如此本身就充满变数与信息不对称的政策预示了政策主体与政策客体(免费师范生)之间的长久博弈,并为政策相关者种种行为的发生预留了空间。如何让优秀的生源甘于扎根于落后地区的教育一线,这显然不是一个“捆绑式”政策就能打包处理好的问题。因此,师范生免费教育政策多少又具有一厢情愿的理想导向设计的意味,人为地赋予了“一策多能”的偏好。一方面是优秀的、有职业抱负的考生从事教师职业的选拔性需要,一方面是支援西部地区师资严重匮乏的扶贫性需要,而用“免费”来连接这两个不太“同道”的目标,这在定位上即存在先天的矛盾。如同作者所分析的那样,政策试行两年来博弈与异议不断,而至于长时段的政策实效(如承诺毕业后从事中小学教育10年以上,先到农村义务教育学校任教服务2年)则更值得留待实践去检验。

(特约主持人 贺武华, 陈学飞)

摘 要: 2007年我国在教育部直属六所师范大学试行师范生免费教育政策。师范生免费教育新政有着一定的历史基础,更是应特殊时代背景之需而生。政策制定过程体现了“外在因素推动”与“自上而下发起”相结合的引发特征。由于政策目标与价值取向中所暗含的矛盾性诉求,在政策执行过程中呈现出多方博弈与争议的问题,适当进行评估并适时进行政策调整尤为必要。

关键词: 师范生免费教育; 政策过程; 师范教育

中图分类号: G420;G473文献标识码: A文章编号: 1673-8381(2009)05-0018-05

2007年3月5日,温家宝总理在全国人大五次会议上的政府工作报告中宣布:“在教育部直属师范大学实行师范生免费教育,建立相应的制度。这个具有示范性的举措,就是要进一步形成尊师重教的浓厚氛围,让教育成为全社会最受尊重的事业;就是要培养大批优秀的教师;就是要提倡教育家办学,鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。”(注:①见温家宝,《十届全国人大五次会议政府工作报告》.人民日报,2007-03-06(02)。)(简称:“三个要”)。同年5月9日,温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过教育部等四部门研究起草的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》,标志着我国师范教育乃至中国教育史上一项具有重大影响和象征意义的教育政策——师范生免费教育政策正式启动实施。

从政策过程的角度对“免费师范生教育政策”做一番梳理与描述,即把复杂、抽象的政策过程分解为若干简单、具体的阶段,可以更为深入地理解这一颇具特殊意味的政策产生的背景与实质性问题;同时,也可为开展“免费师范生教育政策”的经验研究和理论分析奠定基础。

一、免费师范教育政策的出台背景

(一)百年师范教育进程中的相关探索

中国师范教育源于鸦片战争之后,最早成立的师范教育机构是1897年盛宣怀创办的上海南洋公学所设的“师范院”,真正开启高等师范教育的是1902年在京师大学堂所设的“师范馆”。中国师范教育早期学习日本模式,以定向培养为主;后来学习美国模式,注重多元一体化模式,即多种院校培养师资,坚持职前教育与职后教育一体化进行,不设专门的在职教师进修机构。1949年后学习前苏联,建立起定向型双轨制的师范教育体系,即由专门师范教育机构定向培养教师,职前师范院校教育与在职教育学院双轨并行、互不相通。

自中国近代师范教育建立以来,国家一直对师范生给予优惠待遇,免学费和其他费用,给生活补贴(即享受“人民助学金”制度)。如新中国成立后,1951年10月政务院颁布了《关于改革学制的决定》、1952年7月16日颁布试行的《师范学校暂行规程》(草案)等,通过这些政策的维系,师范教育的独立性与免费传统在很长一段时间内得到延续。1986年7月,国务院批转了国家教委、财政部《关于改革普通高等学校人民助学金制度的报告》,决定将人民助学金制改为奖学金制和贷款制。此后,师范生开始享受“专业奖学金”。总而言之,我国师范教育具有免费教育性质的传统,读师范院校不仅不花学费,每个月还给生活费,家庭困难的学生还有助学金,学习和生活不用花家里一分钱,这对许多家境贫寒而又优秀的学生而言很有吸引力。

1997年之后,高等教育培养机制改革,学生按照成本分担的原则缴费入学,高等师范院校也开始转型,实行部分收费乃至全额收费。在随后的大学合并潮中,一些师范院校大量设置非师范专业,更多的师范专科学校选择了与地方院校合并,削弱了学校的师范性。北京师范大学等一批重点师范大学则向综合性、研究型大学转变。同时,北京大学、清华大学等一批综合大学也相继开办教育学院,实行了百余年封闭的师范教育制度至此完全被打破。

(二)免费师范教育政策问题的提出

统计资料显示,最近几年,特别是高校合并政策实施以来,我国师范院校数量急剧下降。大学普遍向综合型方向发展,很多师范大学、师范学院、教育学院通过更名、合并升格为非师范院校。师范院校追求综合化,工作重心转向拓展非师范专业,直接动摇了作为教师教育主体力量的师范院校办学定位,导致教师教育被边缘化,使教师教育制度出现了“无序状态”。据了解,现在很多师范院校,师范专业的学生不足在校生数的一半。而设立了教育学院的综合性大学,却没有招收本科师范生。

教师教育边缘化还表现在师范专业的生源质量总体下降。中国教育学会会长顾明远等众多学者从实际调研中得出结论,自从中师被取消后,师专只能招收高考第三批录取的学生,质量远不如以前。教师专业不能成为高中毕业生首选的专业,教师专业吸引力下降,已是多年来的事实。

二、师范生免费教育的政策制定过程

(一)政策目标的确立

温家宝总理在2007年政府工作报告中有关“三个要”(注:见温家宝,《十届全国人大五次会议政府工作报告》.人民日报,2007-03-06(02)。)

的经典论述被广为流传,成为理解中央政府推出师范生免费教育的一个根本出发点,也是这项政策的最终目标。有评论指出,师范教育具有公共产品属性,师范教育免费政策出台,是我国落实教育优先发展战略、促进教育公平的一个积极信号,也是政府公共服务职能的一种回归[1]。

(二)政策议程的建立

政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步,师范生免费教育政策议程的建立体现了公众议程与政府议程两种基本形式的相结合的特点,是典型的“外在推动”和“内在发起型”相结合的引发机制。师范生免费教育政策是教师队伍的危机状况,广泛的专家和民意,以及新闻媒介舆论包括“内参”综合影响的结果,更是政府主动介入发现和解决教师队伍,特别是农村教师队伍素质不高影响教育质量和教育公平这一公共教育问题的结果。温家宝总理先后在有关新闻媒体的报道和参阅资料中批示,特别关注农村教师队伍建设,并指出“农村教育的关键在教师”[2]。

(三)政策规划的提出

政策规划是指对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。事实上,在总理正式提出免费师范教育之前,教育部有关司局以及很多从事教育研究的学者专家就已经开展了针对“政府加大投入加强教师培养,提高教师队伍素质”方面的广泛调研,形成了许多真知灼见的报告和政策方案。

对于师范教育政策的改革,概况起来,主要有两种思路,一是“先免费,后从教”,即实施免费师范教育,国家财政提供免费培养的公共服务政策。这其中,不少学者呼吁给予地方师范院校更大的关注和支持,中央政府可根据各地区的实际情况,加大对中西部地区的财政转移支付的力度,重点助推西部地区,分类实施、逐步推进、整体发展师范生免费教育[1]。二是“先贷款,后补偿”。即“就学时实行贷款,从教时政府补偿”的方案,主张国家将经费用来购买“成品”,而非用在“生产”过程中,即实行服务期制度,国家购买师范生从教的服务期。 (四)政策合法化

政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。2007年出,经过多次论证和反复权衡,根据国务院领导的最终意见,最终确立了“先免费,后从教”的思路,即师范生4年在校学习期间免缴学费、住宿费,领取生活费补助;免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议,承诺毕业后从事中小学教育10年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生,应先到农村义务教育学校任教服务2年。国家鼓励免费师范毕业生长期从教、终身从教。免费师范生享受的四项优惠政策:一是由中央财政负责安排免费师范生在校学习期间的学费、住宿费和生活费补助;二是由省级教育行政部门负责落实免费师范毕业生的教师岗位;三是免费师范毕业生在协议规定服务期内,可在学校间流动或从事教育管理工作;四是为免费师范毕业生在职攻读教育硕士提供便利的入学条件[3]。

三、政策执行过程中的博弈与争议

政策执行是在政策制定完成之后,将政策所规定的内容变为现实的过程,是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。为推进免费师范生教育政策的落实,教育部综合运用了行政、宣传、财政等多种政策工具,如:教育部有关负责司局在《办法》推出后随即召开各类座谈会和研讨会,以教育部或教育部有关司局名义制定下发有关配套文件,包括政策说明、具体实施方案和招生管理办法;组织北京师范大学等6所部属高校按照实施办法的要求,精心制作培养方案。教育部还先后多次召开有关新闻发布会,对外大力宣传此项政策,邀请媒体专题报道,同时向社会各界公布各高校的招生方案以及师范生培养经费落实情况,确保政策措施落实到位。

从政策研究制定阶段开始,教育部、地方教育行政部门、高校之间形成了一种典型的政策执行博弈。政策博弈理论认为,政策的本质是运用权威性的规范对社会利益进行协调,因此政策执行过程实质上就是政策制定执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择,追逐,交易和谈判的过程。因此政策执行的核心在于控制,整个执行被看作是一种赛局,它包括竞赛者(教育政策执行人员与相关人员)竞赛的策略与技术、竞赛的资源,竞赛的规范(取胜的条件)、公平竞争的规则、竞赛者之间的信息沟通性质和所得结果的不稳定程度等要素,而政策执行的成功,取决于参加者的策略选择。博弈理论同时认为,政策的执行过程也是一个政治上讨价还价的过程。通过讨价还价,政策的制定者、执行者以及目标群体之间形成了一系列的政治交易。他们以自我利益为基础,相互之间为达到自身利益最大化而在政治上讨价还价。在这个讨价还价的交易过程中存在着诸如“议价”、“劝说”、“策划”等活动,最终达到妥协、退让或默认。

一部分地方教育行政部门、高校领导和有关社会人士,对免费师范生政策提出异议,认为是“看对了病,开错了方”,有的甚至认为此项政策“选错了对象,搞错了时间,是历史的倒退”,不可行也不可能取得成功[4]。反对的声音来自以下几个方面:

(一)地方师范院校实行免费政策更为有效

一些教育行政部门、高校和人大政协委员认为,6所部属高校培养的人才档次相对较高,将这部分师范生分配至基层中小学校会造成“大材小用”和师资资源浪费。这些学校本身应逐步转向教育领域的基础研究领域,并向省及省以下师范类院校输送人才,输送“教师的教师”,而不应成为培养高中、初中和小学教师的主力。而且,教育部直属师范大学的毕业生不一定愿意、也很难真正到农村和艰苦地区工作。如此稀缺的免费师范生教育名额纳入6所重点学校,强化了优势教育资源的集中,不利于教育资源的公平分配。

地方师范院校师范生的总量大,特别是中西部师范院校是到基层学校就业的主力,贫困生比例更大、贫困程度深,对地方而非对教育部直属师范院校实行免费政策更有效。据云南省玉溪师范学院学生处统计,该校60%以上的学生来自老、少、边、穷地区,农村户口学生有80%,家庭无任何经济来源的特困生约为10%,其毕业生大都回到了生源地任教。云南省教育厅高教处统计,云南省10余所本科师范院校的毕业生80%以上都回到了基层任教。玉溪师范学院2004至2006年的2 373名毕业生中有68.7%去了基层教育单位,许多毕业生留在村小等最基层的教育单位,其中“一师一校”的还有很多[5]。云南省整个基础教育师资是靠地方师范学校的毕业生撑起来的。

(二)免费教育不利于提高人才培养质量

部分教育部属师范大学认为,免费师范生一不用交学费,二不用担心毕业后的就业问题。衣食无忧,没有就业压力,影响免费师范生的学习动力。据调查,2007年入校生中,不少学生缺乏学习的积极性,没有太多的竞争氛围。此外,免费师范生的考评机制、竞争机制乃至退出机制都不完善。盲目扩大免费师范生的数量及范围,并不值得提倡。

(三)恢复师范生免费是体制倒退

有人将免费师范生教育与过去师范专业“免学费+包分配”的定向培养模式当成一回事。20世纪末提出的教师教育改革,一个主流的观点就是以“教师教育”代替“师范教育”,以现代教师教育制度替代传统师范教育制度,建构一种开放的现代教师教育制度,弥合师范院校和非师范院校的分割。免费师范生教育政策是由开放的现代教师教育系统向封闭的师范教育模式倒退。

四、免费师范教育政策的初步评价与调整建议

对政策评估的理解有四种观点:对政策方案的评估;对政策全过程的评估;发现误差、修正误差;对政策效果的评估。从实施层面看,笔者偏向于将政策评估理解为是政策的修正和改良的过程。目前,免费师范教育仅仅实施2年,对其进行深度评估尚为时过早,但从总体上看,其政策效果已经初步显现。

两年来,免费师范生受到考生、家长的普遍认同和欢迎,6所高校免费师范生生源充足,甚至出现6个考生争一个名额的火爆局面,选择免费师范生成为很多有志青年的自觉选择。2007年秋季、2008年秋季6所部属师范大学共计招收了2万多名免费师范生[6]。从总体来看,考生认同度很高,生源质量整体好于往年。首先,报考免费师范生的人数非常多。上重点线的考生大大超出了计划数,有的超出了好多倍;第二,招生计划重点向中西部地区倾斜,考生更多地来源西部地区;第三,生源的整体质量好于往年,特别是中西部地区更加明显,6所师大免费师范生在各省提档线平均高出省重点线30分,比2006年提高很多[7];第四,生源结构得到改善,农村优秀生源比例大幅提高。还有一个有趣的现象,就是男生的比例大大增加。因为长期以来,报师范的女孩子多,这样从小学、初中女教师也多了,农村生源占到60.2%,比2007年增加16.3%[8]。

但是,两年多的政策实施过程也存在不少亟待修正和改良的地方,需要做出一定的政策调整。政策过程理论认为,政策调整是指在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行(尤其是政策执行的效果)的反馈信息的基础上,对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展,以便达成预期政策效果的一种政策行为。在某种意义上说,政策调整是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。根据实践和各方面意见,对于免费师范教育政策,可能需要考虑做以下几方面的调整:

(一)尽快推动扩大政策的试点范围

如何促进免费师范教育政策加快扩散,尤其是向中西部省份的扩散以解决西部农村教师数量不足、质量不高的问题,是当前一大政策难题。地方政府纷纷以各种理由延迟或不参与免费师范教育的试点,客观原因是地方财力不足,即政策工具中的经济工具的不足,主观原因是教育发展观念的偏颇。另外一个重要原因,笔者认为,是政策执行强制性工具的范围和调控不足,虽然此项政策不乏领导人的个人权威。国家层面并没有对省(区、市)实施该项政策提出具体要求,只是明确“部属师大先行试点,地方师范院校跟进”的希望。目前尚只有江苏等为数很少的几个省份,很少的地方师范院校跟进实施了职前培养免费师范教育政策,这将大大影响这一政策的效力和影响力,极不利于达成预定的政策目标。

(二)加大人才培养研究与就业指导工作力度

免费师范生教育政策实施效果的好坏最终要落实到人才培养质量和就业从教的实际情况中去。在人才培养方面,调动和激发免费师范生的积极性、主动性,把个体需要和社会需要相统一。重视师德教育与职业知识技能的训练,使他们具有热爱教育事业、热爱教师工作的品质;在就业方面,应着重提供发展远景、改善基层条件,做到权利与义务对等,形成开放竞争的人事制度,使学生未来的发展有切实保障。

(三)研究市场经济条件下政策推广机制

改革开放30年来,中国社会发生了深刻变化。仅靠中央的号召和个人权威,已经难以推动政策的普遍推行和深入实施,甚至是“一厢情愿”。解决这一问题,需要深入研究市场经济条件公共政策的推行机制的特殊性和规律性。中央政府层面可能需要进一步下定决心,制定落实与免费师范教育政策相配套的实效举措,特别是要在经费投入上给予地方,尤其是西部地区以专项支持。

参考文献

[1]赵秀红.2007亮点:师范生回归免费 好政策惠教惠民[N].中国教育报,2007-12-29(8).

[2]人民网教育频道专访.教育部师范司司长管培俊谈我国教师队伍发展现状[EB/OL].[2007-09-10].http:∥www.jyb.cn/xwzx/gnjy/bwxx/t20070911_111763.htm.

[3]颜金花.温家宝与免费师范生座谈在北师大激起强烈反响[N].中国教育报,2007-09-10(2).

[4]曹叠峰. 科学发展观指导下关于教师教育事业发展的思考[J].中小学教师培训, 2009(3):4-5.

[5]雷成.免费师范生受关注 西部师范呼唤免费师范生教育[N].中国青年报,2007-07-16(8).

[6]周婷玉.教育一线两会代表委员建言免费师范生教育政策[EB/OL].[2008-03-10].http:∥www.educhn.net/news/news_High/191425.htm.

[7]中国政府网记者.教育部谈大力加强中小学教师队伍建设[EB/OL].[2007-09-11].http:∥www.gov.cn/zxft/ft56/wzdxgd.htm.

[8]袁新文.万余免费生今秋上师大 农村生源比例达60.2%[EB/OL].[2007-07-26].http:∥www.jyb.cn/zs/gxzs/ptgxzs/zszx/t20070726_101066.htm.

(责任编辑 东 彦)

An Analysis of the Process of Making the Policy of Free

Education for Normal University Students

CAO Die-feng

(Graduate School of Education, Peking University, Beijing 100871, China)

Abstract: Since 2007, “Free Education for Normal University Students” policy has been tried out in six normal universities affiliated to the Ministry of Education. The new policy with its historical basis was born to meet the needs of the times. The policy was driven by both the internal and external forces and was formulated in a top-down manner. Because of the contradictory appeal in the policy aim and its value orientation, some controversies and multilateral games have occurred in its execution. Therefore, it is necessary to evaluate the policy and make some timely adjustments of it.

Key words: free education for normal university students; policy-making process; teacher education