关于“软政权”理论认识与思考

夏　雍

一、“软政权”理论来源

“软政权(soft state)”这一概念，最早是由瑞典经济学家1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳·缪尔达尔在他的《世界贫困的挑战》一书中提出来的。

冈纳·缪尔达尔(Karl Gunnar Myrdau898-1987)，1898年12月6日出生于瑞典卡尔卡利亚省，是瑞典学派和新制度学派以及发展经济学的主要代表人物之一，一生获得30多个荣誉学位，1945年当选为瑞典皇家科学院院士。由于在货币和经济波动理论方面的开创性贡献以及对经济社会和制度现象的内在依赖性进行的精辟分析，1974年和奥地利自由主义经济学大师哈耶克(Ffiedfieh August VonHayek)一起获得诺贝尔经济学奖。

缪尔达尔在对南亚11个亚洲国家(“南亚”或“南亚地区”包括巴基斯坦、印度、锡兰、缅甸、马来亚、泰国、印度尼西亚和菲律宾，有时也包括南越、柬埔寨和老挝。)经过长达15年的实地考察，写出了《亚洲的戏剧》和《世界贫困的挑战》两部充满人文关怀、具有真知灼见的传世之作。《亚洲的戏剧》一书完成于1966年初，1968年由设在美国纽约的二十世纪基金会出版，当时共有三卷，长达2300页。该书试图在经济、政治、制度、文化、习俗等广泛的层面上研究欠发达国家贫困的原因。在《亚洲的戏剧》一书中，缪尔达尔认为发展中国家“没有纯粹的经济问题”，第一次提出了“软政权化”的概念。缪尔达尔在1969年又写出了《亚洲的戏剧》姊妹篇《世界贫困的挑战》。该书旗帜鲜明地提出了“软政权”概念，并对“软政权”作了精辟的阐述。

二、“软政权”理论概述

(一)政权与软政权

1政权

政权(srate Political Power)，在《辞海》里，“政权，亦称‘国家政权。通常指国家权力，有时也指体现这种权力的机关。”在《现代汉语大词典》中，政权指政治上的统治权力。通常情况下，政权指国家权力，即统治阶级实行阶级统治的权力，由军队、警察、法庭、监狱、暴力机构组成。一个政权的标志就是军队、警察法庭、监狱等暴力机构是否完备并能有效地运转。

2软政权

软政权(Soft state)，在《汉语大词典》中，“软”是指不用强硬手段，只是平和地进行。在《辞海》里，①“软”：柔软，与“硬”相对。引申为无力，疲乏；②懦弱。缪尔达尔在《世界贫困的挑战》中，提出的“软政权”，它表现为：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和他本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气，通常的权钱交易原则。我们可以把后发展国家现代化过程中的权威政体分为“硬政权”与“软政权”两种类型，前者在政治动作方面具有明显的社会整合效能、稳定性与发展的宏观导向性，后者则相反。现在看来，所谓“软政权”，指的是发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力退化，行政实施效率低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象，是“社会病态”现象的表现。

3“软政权”的相关概念

“软政权”密切相关有软政权化、寻租、腐败等概念。软政权化。“化”，是一个过程。软政权化的含义即各级公务人员缺乏对具体法律的遵守与实施过程。在“软政权”中，通行“权钱交易”原则，制度、法律、规范、指令、条例等都可以讨价还价，可以执行也可以不执行，由官员随意决定是否执行或者选择性执行是一个普遍的过程。

寻租(Rent-seeking)理论是戈登，塔洛克在70年代创立的。租，即租金。也就是利润、利益、好处。按照通常的说法，寻租，即寻求直接的非生产性利润。寻租行为就是通过政府影响收入和财富分配，竭力改变法律规定的权利来实现某个人或某个集团的利益。寻租的对象主要是政府官员和国有资产，寻租的特点是利用合法或非法手段得到占有“租金”(即“超经济暴利”)的特权，所以寻租活动往往伴随着权钱交易等腐败现象。例如：有的政府部门通过设置一些收费项目来为本部门谋求好处。寻租往往使政府的决策或运作受利益集团或个人的摆布，成为腐败和社会不公和社会动乱之源。

腐败有广义和狭义之分。在广义上说是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异现象，从狭义上说泛指国家公职人员为其特殊利益而滥用权力的权利蜕变现象。一般说法是，腐败是指国家公务人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。

(二)“软政权”的基本特征

缪尔达尔研究发现，南亚国家均具有“软政权”现象，其基本特征可以根据他在《世界贫困的挑战》一书的描述分析如下。

1“软政权”的“松驰与随意性”

行政的松驰与随意是软政权的一个突出特点，松驰性是以制定法律开始的。缪尔达尔认为：严格制定和有效实施收入和财富的征税法和租借权的改革会对社会和经济分层产生影响。但是巨大的既得利益集团被调动起来将之扼杀，法律的例外条款把提出的任何法律的利齿都给敲掉了。行政官员在执行公务时，可以无视法制与规章，随心所欲地对其作有利于自己的解释，这样就有利于那些掌握经济、社会和政治大权的人，利用随意性控制牟取暴利。即使制定了法律，也不被遵守，不易实施，因为在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是软约束的，可以讨价还价，可以执行也可以不执行，有好处时执行，没有利益时不执行；有“关系”时执行，没有“关系”时不执行。这种“选择执行”的现象在南亚国家非常严重。

2“软政权”的“反法制的互利性”

一个国家的权力、金钱等稀缺资源是非常有限的。在“软政权”中，公务人员会利用自己掌握的稀缺资源在违反和抵制法律法规的基础上为自己的私利进行交易，进行寻租。就像缪尔达尔所说的那样“各级公务人员普遍不遵守交给他们的规章与指令，并且常常与那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气”。“软政权”并不是掌权都真正的“软弱”或“文雅”而无力，而是掌权者不愿遵守国家给予他们神圣的使命，口是心非，说一套，做一套。官员们为了谋取个人私利，还利用公共职责相威胁，妨碍各级决策的实施，导致法律法规和政策变成一纸空文。

3“关系”在软政权中起着最大的作用

软政权中，腐败、贪污、裙带关系等种种行为模式彼此相互关联和影响，形成一种因果循环，彼此放任，彼此诱发，造成积累效应。缪尔达尔认为，特别是在一个种性、家庭、经济和社会地位，更一般地说“关系”起着极大作用的环境里，商界和官场的勾结成为一种自然的趋势。结果常常是腐败，从体制中得到利益。对于软政权的分析，缪尔达尔认为，不应该从道德的角度去理解这个事实。不发达国家软政权的状况不是因为其民族任何先天的丑陋特征，而是它们同西方发达国家或共产主义国家极为不同的悠久历史造成的结果，其间建立了一个特有的经济社

会和政治权力结构。在南亚国家中，私营企业的所有权和私营与公共企业两者的管理显示了家长式统治和裙带关系的前资本主义特征。对种性、家庭和种族集团的忠诚发挥着相当的作用；“关系”同样极为重要。甚至外资拥有的种植园、矿山和其他工业或商业企业也显示了准封建社会的特征。

4“软政权”的“广泛渗透性和普遍性”

广泛渗透性和普遍性主要是软政权国家中制度的松驰随意造成的。一方面掌握着经济、社会和政治大权的人可大量利用软政权提供的大量地牟取个人私利，同时，社会地位低下的人也常常找到这样的机会来谋些小利。就像缪尔达尔所说的一样：尽管程度不同，所有的不发达国家都属“软政权”。这从其它重要条件中突出出来成为一个重要特征，这些条件合起来造成了一个国家的不发达。

(三)“软政权”的实质

根据冈纳·缪尔达尔在他的《世界贫困的挑战》中的观点，“软政权实质上是一个由少数人设计的用以最大化政治控制和寻租活动的政体”。首先，设租——寻租竞相牟利。由于软政权的存在掌握着社会资源的高官随意享用谋利机会，社会地位低下的人也千方百计地寻找寻租的机会谋小利。其次，由于反法制的普遍性，随意控制广泛存在，因而在控制过程中，市场竞争意识弱，经济主体(私有、公有)都把主要精力放在“关系”上，形成官商勾结。最后，权力被进一步放大。在南亚，随意制定政策的政治家和随意控制行政人员相勾结，不断扩大他们的既得利益，在模棱两可的控制制度中，“关系”起着极大的作用。

三、对“软政权”的深层思考

(一)软政权的消极影响

虽然到了几十年以后的今天，时过境迁，今非昔比，但缪尔达尔在研究贫困中的发现以及这两部著作的一些思想，具有普遍的意义和永恒的价值，对我们认识贫困现象和解决这一社会问题仍旧有启发意义。现在看来，他在著作中关于“软政权”的思想具有时代的震撼力。在以“信息化”为主流的21世纪。在经济全球化、政治一体化、社会网络化的今天，“软政权”无疑是经济社会发展的阻碍，造成的后果非常严重。在私人领域，引入理性的利润动机和市场行为是困难的；在公共权力领域，抑制、消除个人利益动机也同样是困难的。软政权会导致市场经济的“游戏规则”难以确立或失效；社会收入分配机制扭曲，人们不是把精力放在寻利上，而是用在寻租上；从而降低政府的权威，影响经济和社会稳定。

1“软政权”阻碍经济发展

当今世界是一个开放的世界，和平与发展是世界的两大主题。合作与竞争是大趋势，市场经济的发展是在合作中竞争、在竞争中合作而发展的。经济全球化越来越猛烈，任何垄断和壁垒都是市场经济的天敌，软政权不适应经济全球化的“游戏规则”，不符合法规的松驰与随意性，造成的垄断严重阻碍经济的发展。国家的富强，社会的进步，靠的是完善的法律制度和强有力的执行力。软政权国家的“软”，是阻碍经济发展的绊脚石，就像道格拉斯，诺思说：“由于缺少进入有法律约束和其他的制度化社会机会，造成了现今发展中国家经济长期停滞不前。”没有发达的政治制度，就不可能有发达的经济，就不可能有发达的国家。

2“软政权”为腐败提供了大环境

软政权，主要是指发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化、行政实施效率的低下和法律法规被任意破坏而引起的综合现象。我们也可以把它称之为“规范疲软症”。这是许多发展中国家共同面临的严重问题。软政权的随意性为腐败提供了机会，随意的执行是腐败有机可乘的主要表现。“关系网”是软政权的一个突出特征，是寻租活动的神经网络，也是腐败现象的根源之一。寻租活动的展开。主要是通过一种非正式的社会关系网络进行。这种非正式社会关系网络由于能够牵动诸多资源的流动，影响其流向，因而成为一种具有资源配置功能的资源，并进而成为寻租者逃脱法律制裁的依仗和凭据。

3“软政权”降低政府的权威

政府权威，是指政府在管理公共事务过程中形成的得到人民认同的威望和影响力。一个强政府、有权威的政府表现为：政府是具有完善的法律、制度和体制的政府；政府是依法行政的政府，它维护宪法和法律的尊严，维护人民群众的根本利益；政府是廉洁高效、团结合作、全心全意为人民服务的政府，在人民群众中有较高的信誉；政府是富有威望和影响力的政府，它得到人民群众的自觉认可和拥护，有令必行，有禁则止；政府对社会经济发展、政治文明、文化繁荣都有促进作用。一个政府要有权威应该做到：树立为人民服务的宗旨，维护人民的根本利益；坚持依法行政，在法律框架内行使权力，不滥用权力；政府工作人员注重自己的道德修养，廉洁自律；为民办实事、解难事、做好事；树立求真务实的作风；认真履行政府职能，不失职；对经济和社会发展起促进作用；有效管理社会、提供优质服务等等。软政权松驰随意性、反法制的互利性和关系网的特性是降低政府权威、消灭政府能力的主要因素。因此，软政权是弱政府、无权威政府的体现。

4“软政权”影响社会稳定

社会稳定，即社会整体的良性运行和协调发展，是指特定社会的经济、政治和思想文化三大系统之间以及各系统内部不同部分、不同层次之间的相互促进，而社会障碍、失调等因素被控制在最小的限度和最小的范围之内。社会稳定应包括政治稳定、经济稳定、社会秩序稳定。政治稳定主要是指坚强的领导核心，优越的社会制度，安定团结的政治局面。社会秩序稳定，主要是指人民群众安居乐业，思想稳定，社会治安秩序较好。经济稳定主要是指我国国民经济能持续、快速、健康的发展。软政权国家中，由于公务员的松弛随意性、反法制性、关系网的泛滥，造成社会结构失调、功能不合理、秩序的混乱，各种因素的不和谐，社会整体的恶性运行和畸形发展。

(二)“软政权”理论对我国的借鉴意义

我国正处于经济社会转型期，转型期的许多制度和法律还有待建立和完善，许多领域还存在真空和缺失，“转型效应”、“转型多发症”导致软政权现象的猖獗。缪尔达尔所研究的11个亚洲国家都是不发达国家，无论从历史还是从现状上看，这些国家都与中国有着许多相似之处。特别是我国西部，云南，贵州，广西等欠发达省份，这些省份和缪尔达尔所研究的缅甸、泰国、南越、老挝等亚洲国家接壤，无论从历史还是从现状上看，都有着许多相似之处。在缪尔达尔的《亚洲的戏剧》和《世界贫困的挑战》两部著作中，有时也谈到中国。

“软政权”是缪尔达尔以南亚发展中国家为研究对象得出的理论成果。他认为，与“软政权”相对应的是“硬政权”。由“软政权”向“硬政权”的转变，是一个减少腐败的过程，是一个产权强化、政权硬化、制度化、法律化及经济自由化的过程。“软政权”理论对我国的法制建设、制度建设、反腐倡廉建设、市场经济建设、西部大开发建设都有着重要的理论意义和现实意义。