贵州新时期扶贫开发的思考

李选志

党的十七大、十七届三中全会的召开，标志着新世纪开始的新阶段扶贫开发进入了新时期。机遇历史未见，挑战前所未有，机遇大于挑战。如何从实际出发，抢抓机遇，迎接挑战，推动贵州新时期扶贫开发跨越发展，这是理论和实践所必须解决的重大问题。

一、准确把握规律，认清新时期扶贫开发特点

事物发展都有规律性。根据内生规律所决定的形势和任务差异，分阶段和有针对性地解决贫困问题，积小胜为大胜，最终夺取全胜，是国内外经验已经证明了的唯一途径。伴随着改革开放脚步，严格意义上的扶贫开发随之展开，并随着形势任务变化先后经历了四个阶段，即1978-1985年体制改革扶贫阶段、1986-1993年有计划有组织大规模扶贫开发阶段、1994-2000年扶贫攻坚阶段、2001年至今新阶段扶贫开发阶段，成效举世瞩目。

按照《中国农村扶贫开发纲要》，新阶段扶贫开发阶段截止2010年。但以党的十七大和十七届三中全会召开为标志，扶贫开发显现了新特征，进入了新时期。一是国家综合经济实力大为增强，扶贫开发政策支持力度明显加大；二是目标界定为“绝对贫困现象基本消除”，确保全体人民共享改革成果；三是要求“完善国家扶贫战略”；四是对人均纯收入1196元以下的农村人口全面实施扶持；五是不具备劳动能力和发展能力的最贫困群体进入国家低保体系，不再纳入扶贫扶持；六是要求“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”；七是“以工促农、以城带乡”的“大扶贫”格局初步形成。因此，对这个时期作出阶段界定，是形势发展的必然要求，是完成新任务的客观需要，是实现新目标的历史选择。

二、认清发展差距，科学制定新时期扶贫开发战略

我省扶贫开发纵向比成效瞩目，“一体两冀”、晴隆模式等闻名全国；横向比形势严峻，前进中的差距越拉越大，各项指标全国挂末。全省农民人均纯收入还不到全国的60％，新标准贫困人口约占全国的14％。这种构成“欠开发、欠发达”基本特征的扶贫开发形势，引起了社会广泛关注和热烈讨论，形成了一些有代表性的观点。

“自然论”观点认为主要是自然条件制约。唯一没有平原支撑的典型喀斯特地貌及严重石漠化，对扶贫开发产生了严重影响。山高谷深、河流深切、土少石多，形成了居住分散的村落特征，建设成本高昂，相当多的村解决基础设施需要上千万元。喀斯特加上石漠化，自然灾害频发，生产条件恶化，农民增收困难，因灾返贫突出。信息闭塞，科技文化素质偏低，最能动的生产力要素产生了“木桶效应”。

“投入论”认为投入规模与实际需要缺口较大是主要原因。由于地处内陆山区，历史上国家投入明显偏少，竞争性资源投入因为比较效益较低而处于劣势，发展滞后自身投入受到限制，基础设施建设历史欠帐较多，农业产业发展受到制约，扶贫开发设施推动和产业拉动乏力。

“制度安排论”认为扶贫开发大政方针政策就全国而言十分正确，对于贵州却明显减效。以非喀期特地区为参照制定的整村推进政策，投资缺口大，无法根本解决发展制约。产业化扶贫发挥了一定作用，但以户为单位的生产环节扶持较多，产业化建设及其配套重视不够，小生产难以适应大市场，自然和市场风险明显增大，持续发展能力不足，部分群众脱贫返贫交替发生。劳动力转移培训为农民增收作出了大贡献，有的地方成了增收支柱，但素质较低，收入不高，就业不稳，支持发展能力有限。金融危机发生，大量贫困农民工返乡返贫，成为社会稳定隐忧。基础设施与产业发展确定宏观比例确有必要，但各地需要解决的突出问题各不相同，硬性执行一个比例，难收预期效果。因为体制机制制约，培训与产业两张皮现象突出，互不衔接，难收其效。“省负总责、县抓落实，工作到村，扶持到户”是实施国家扶贫战略的有效路径，但大小项目层层上报审批后实施，往往因为季节、物价等变化，效果大打折扣，有的甚至无法实施。新阶段扶贫开发虽然做了规划，但时间紧，工作粗，补充完善未跟上，并未发挥有效指导。

“历史论”认为贵州经济、社会、文化发展历史起点低，基础差，差距就越拉越大。

凡此种种，都从一个侧面反映了“欠开发、欠发达”的扶贫开发实际。但是，“自然论”所分析的自然条件短期无法根本改变，只能顺其自然加以利用。“投入论”的投入力度只能随着经济实力增强逐步加大，完全满足需要恐怕无法确定时间表。“历史论”是历史现象，今天无法改变。笔者以为，“自然论”、“投入论”、“历史论”为“制度安排论”的分析研究提供了基础和前提，为新时期贵州特色的扶贫开发战略制定提供了设计构思空间。

省情实际的客观需要和实际可能，国内国际两个大局走势极为有利，决定了贵州特色的扶贫开发事业必须按照经济社会发展历史性跨越的总体要求，实施跨越发展战略，奋力追赶全国扶贫开发高速列车。这个战略以科学发展观为指导，以“绝对贫困现象基本消除”为目标，以开发式扶贫为方针，以增强扶持对象发展能力为主题，以贫困农民增收为中心，以产业培育为主线，以大扶贫格局为抓手，配套解决生产生活设施，从而实现稳定脱贫并逐步走向致富。

三、跳出扶贫看扶贫，理清新时期扶贫开发思路

战略决定思路，思路决定出路，出路决定效果。笔者以为新时期贵州特色扶贫开发思路应当是：坚持发展要求，瞄准扶持对象，连片开发产业，项目引领联动，稳定脱贫致富。

坚持发展要求，是新时期扶贫开发的中心任务。扶贫开发已进入开发与救助两轮驱动新时期。必须把发展作为新时期扶贫开发第一要义，集中全力抓发展，中心是发展经济，关键是产业培育，目的是农民增收，同时推动政治、社会、文化发展。

瞄准扶持对象，是新时期扶贫开发的本质要求。认真纠正扶贫政策普惠性问题，继续完善空间上的一系列瞄准办法，注重解决好贫困户倾斜机制，确保专项扶贫政策瞄准贫困人口。一要建立贫困户识别机制，实现低保与扶贫有机衔接；二要准确把握财政专项扶贫资金特殊性，使其真正落实到贫困农户；三要努力推动扶贫信贷，确保金融服务穷人；四要高度关注集中连片贫困与连片开发，注重贫困农户扶持，统筹兼顾，防止顾此失彼。

连片开发产业，是落实新时期扶贫开发战略的必然抉择。产业培育是新时期扶贫开发“牛鼻子”。脱贫的关键是增收，增收的途径在产业，产业必须连片开发、走产业化之路。紧紧围绕产业培育，跳出扶贫抓扶贫，社会合力抓产业，以产业化保产业，围绕产业抓扶贫，实现脱贫致富。晴隆县种草养畜、贞丰县顶坛花椒种植等连片开发模式，遵循产业化规律，取得辉煌成果，一举解决了贫困问题，带动了全面发展。

项目引领联动，是实现新时期扶贫目标的重要途径。市场经济条件下的产业化，黔西南州叫

“五个培育”：一是产业基地建设，推进区域化种植、规模化生产和标准化管理；二是市场建设，包括有形的市场设施和无形的信息平台，为市场机制发挥作用创造条件；三是组织建设，产业布局依据资源优势同一性，将会突破行政区域，必须组建相应的统筹协调服务组织，建立健全与此相适应的各种合作经济组织和行业协会，作为联接千家万户的纽带；四是技术支撑，需要培育一批专业技术队伍，培育懂技术、会管理、善经营的新型农民；五是“龙头”建设，解决好加工增殖，推动产业产品与市场对接。产业培育还需要配套建设基础设施，还有政策支持、指导服务等必备条件。除了技术培训、区域规划、支持政策、基础设施建设等需由政府承担外，大部分需在政府的有效调控和激励下通过市场机制自动接轨，形成社会“大扶贫”格局，实现项目引领联动。

稳定脱贫致富，是新时期扶贫开发的基本目标。按照产业规划，做好调查研究，提出有效建议，切实抓好落实，确保扶持对象产业有新发展，收入有新增加，脱贫有新支撑，致富有新希望。

四、实践科学发展观。推动扶贫开发又好又快发展

一是充分认识新时期扶贫开发的重要性、紧迫性和艰巨性。扶贫开发在建设社会主义新农村的进程中，承担着促进贫困地区农村经济社会全面进步的重要工作；在全面建设小康社会的进程中，承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务；在构建社会主义和谐社会的进程中，承担着缩小发展差距、关爱弱势群体的神圣使命；在建设生态文明的进程中，承担着保护资源环境、促进可持续发展的光荣职责；在推进经济社会历史性跨越中，承担着协调发展、维护稳定的重大责任。必须增强贯彻科学发展观的自觉性和坚定性，真正把“三农”作为全部工作的“重中之重”，把扶贫开发作为“三农”工作的“重中之重”，确保做到扶贫开发工作只能加强，不能放松；扶贫政策力度只能加大，不能削弱；贫困地区发展只能加快，不能停滞。

二是在科学发展观指导下加强新时期扶贫开发理论研究和实践指导。科学发展观关于坚持开发式扶贫方针的思想，关于扶贫开发的主要任务、工作重点的思想，关于动员社会力量参与扶贫开发的思想，关于完善扶贫机制的思想，关于扶贫开发任务艰巨性、长期性的思想等等，具有重要指导意义。要在加强学习和领会精神实质的基础上，结合省情实际，抓好调查研究，总结成功经验，找出发展规律，科学制定政策，加强实践指导，这对于确保贵州特色扶贫开发少走弯路、实现跨越发展，至关重要。

三是建立贫困识别机制，抓好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。应当设计一套统一的贫困农户识别办法，通过政策衔接、程序衔接、措施衔接等，实现两项制度有效衔接，保证扶贫措施向贫困户倾斜。要抓住当前的良好机遇，把空间上瞄准转变为对象上识别，推动制度建设突破，这对于完善贵州特色的扶贫战略和政策体系，意义十分重大。

四是认真作好产业发展规划计划，落实好工作责任。这是实现新时期扶贫开发跨越发展战略的关键一环。要依据资源区域布局，按照产业发展规律，充分考虑市场发展，围绕“五个培育”做好产业发展规划，切实增强规划的科学性、严肃性和实践性。紧紧围绕产业规划和发展需要，结合村镇建设规划做好水、电、路及社会发展等基础设施建设规划。要根据规划制定工作计划，细分任务，并与政绩考核和权利利益挂钩。要特别注意发挥市场机制作用，通过规划引导、利益导向和政策激励，促进社会资源向区域性产业聚集，发挥大扶贫优势。

五是加快推进扶贫开发立法。“要开发，先立法”，古今中外，概莫能外。当前，立法时机成熟，民心所向。要通过立法，解决思想认识问题，进一步统一意志。要通过立法，对贫困地区在财税、移民搬迁、土地矿产资源开发、基础设施、社会事业发展、农业产业化等方面，使可执行、要执行、能执行的优惠政策进一步规范化，确保执行力。要通过立法，把各级各部门、先富起来的地区和人的法定扶贫责任固定下来，把道德责任提升到法律责任。要通过立法，强化扶贫开发目标任务、项目资金管理等的法律责任。通过立法，规定各级政府及扶贫开发机构的设立、职责和任务，强化执法手段，确保权力责任相统一，放权于基层，让利于群众，提高工作效果。

责任编辑：龙菲