政治环境与我国农村土地制度变迁

吴继轩　李忠伟　王天送

摘要：新中国成立以来，受政治环境的影响和制约，我国农村土地制度经历了四次大的变动。对国家农业乃至整个国民经济发展产生了巨大的影响。回顾我国农村土地制度变迁过程，瞻望农村土地制度变革趋向，对于破解“三农”问题、推进社会主义新农村建设具有重要的理论和现实意义。

关键词：政治环境；农村土地制度变迁；土地流转，

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：1004-0544(2009)08—0156—04

一、土地改革。建立农民土地私有制

新中国成立后，凭借刚刚建立起来的人民政权，中国共产党在1950-1952年间在全国范围内进行了土地改革，最终废除了封建土地所有制，没收了地主阶级多余土地，无偿分给了无地少地的农民，并颁发土地证，使农民分得的土地财产受到法律保护，消灭了由少数人垄断土地所有权的私有制，建立了土地平均分配的农民个人所有制。全国约有3亿农民分得7.5亿亩土地及其他生产资料，占中国绝大多数人口的农民群众获得了翻身解放。从此，中国农民第一次拥有自己的土地，真正成了土地的主人。农民对土地的所有权与经营权合一，真正实现了“耕者有其田”。这是农业社会广大农民的千年梦想，农民的劳动能与自有土地直接结合，激发了农民生产劳动积极性，国民经济得以迅速从战争废墟中恢复。

建国初期，中国共产党之所以进行全国性彻底的土地改革，有其深刻的政治经济背景。首先，土地问题是近代中国革命的核心问题，分得、占有和使用土地是广大农民的共同愿望和期待。中共在领导人民进行革命过程中正是紧紧抓住了土地这个核心问题，因而得到了广大农民的衷心拥护，保证了革命的成功。中共在革命胜利后。顺应农民对土地的渴求，把土地平分给农民。其次，新中国刚刚成立。国内外各种敌对势力仍然严重威胁着新生的人民政权，因而新生政权必须取得广大农民的支持和拥护才能够进一步得到巩固；而平分土地正可以进一步激发广大农民对人民共和国的热爱和拥护。第三，在当时生产力相当落后的条件下，把土地分给农民，实行家庭式经营，符合我国当时生产力水平，能够充分调动亿万农民的生产积极性，促进我国农业和国民经济发展，迅速改变贫穷落后局面。巩固新生的人民政权。

1950－1952年的土地改革运动，“是我国历史上规模最大的土地改革运动，是历次土地改革运动中进行得最顺利、搞得最好的一次。这是因为党领导土地改革的经验更加丰富了，进行土地改革的条件也更为有利了。”这次土地改革在中国农村发展史上具有划时代的意义。首先。它摧毁了封建社会的经济基础，彻底地完成了新民主主义革命的任务，使得在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制，至此彻底消灭了。其次，它彻底实现了由封建土地所有制向农民土地所有制的转变。这是一个重大的转变。千百年来中国农民梦寐以求的就是能够耕种自己的土地。历代的农民起义，其主要目的也就在于此。中国共产党带领农民在彻底摧毁封建土地所有制的基础上实现了真正意义上的“耕者有其田”。虽然农民土地所有制仍然是一种私有制形式，但这种私有制为后来公有制的建立扫清了道路。再次，土地改革使中国农民的生产积极性空前提高，大大发展了农村生产力。土改后，土地成为农民自己的财产，农民将其视为宝贝，改变了经营方法，改善了对土地的投入质量和数量，农业劳动生产率有了很大提高。1950年至1952年各年农业总产值分别比上年增长17.8％、9.4％和15.2％；粮食、棉花等主要农产品增幅较大(如下表)。

二、农业合作化。建立农民私有、集体统一经营使用的土地制度

土地改革以后。农业生产在短期内有了相当大发展。但由于实行个体经营，存在着诸多弊端和问题，如个体农户经营规模小、生产工具不足、资金短缺等，因而这种发展又受到相当大的限制。由于个体农业的极端分散性和经济力量的薄弱。决定它不能兴办较大的农田水利建设，因而不可能持续地扩大再生产；如遇天灾人祸，连简单再生产也难以维持。受现实生产条件的制约，部分地区农民开始自发地进行生产自助合作。

土地改革后。农村两极分化对贫农经济地位的威胁，使开展农业生产互助合作成为一项现实迫切任务。农村中的两极分化表现为高利贷、雇工剥削、租佃和买卖土地。据1952年山西静乐县19个村的统计，有167户老中农因出卖土地下降为贫农：有471户新中农也下降为贫农。两项占农村户数的11％。同时，各地富农在增加。这表明，现存的两极分化有可能使农民分得的土地重新失去，客观上要求党和政府必须有效地组织农民进行生产，以避免农村业已出现的贫富分化。土地改革以后，受土地改革和农村阶级关系变动的影响，农民的思想也发生了很大变化。如何从思想上教育和引导农民向社会主义过渡，成为当时党十分关注的重要问题。党认为，农民是小生产者，小生产者每日每时都会自发产生资本主义。在土地改革完成以后，发展生产既然是农民的迫切要求，更应当用互助合作的形式，把分散的、落后的农业和手工业生产组织起来，帮助他们发家致富。因为“小生产者是动摇的，可以跟着资产阶级走，也可以跟着无产阶级走，我们的任务就在于采取谨慎的政策，巩固地团结他们，领导他们。如何去团结他们?主要的形式就是合作社。合作社是团结小生产者最有力的工具，合作社办得好不好，就是决定的关键。合作社搞好了，就巩固了对小生产者的领导权。单是给小生产者以土地，只是建立了领导权，还必须进一步使他们成为小康之家。否则，领导权仍不能巩固。”这种合作社是以私有制为基础的在无产阶级领导的国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织。当时，党内认为。必须组织、推广和发展这种合作社，因为只有这样，才能将农民私有制改造成为社会主义集体所有制，才能巩固无产阶级在国家政权中的领导权。

1953年春，中共中央下发了《关于农业生产互助合作的决议》，提出要“按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性”；同年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，之后，农业合作化运动在全国迅速开展，1955年出现了农业合作化高潮；到1956年底，农业合作化基本完成，加入合作社的农户占全国农户总数的96.3％。农业互助合作的形式。起初是具有社会主义萌芽性质的互助组。基本上是个体农户生产上的合作互助。之后发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，即土地等生产资料在私有的基础上人股，统一经营，按股分红。最后发展到社会主义性质的高级农业生产合作社，将土地及其他主要生产资料收归集体所有，统一经营，集体劳动。“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。”由此来看，农业合作化过程就是国家对农业社会主义改造的过程；因而农业社

会主义改造完成之时。就是农民土地私有制消灭而代之以土地集体所有制的开始。

三、人民公社化，建立集体所有、集体统一经营使用的土地制度

农业合作化运动结束后不到两年，以毛泽东为代表的中国共产党人为了改变我国农村的贫穷落后面貌，加速农村社会主义建设步伐，1958年轻率地发动了“大跃进”。1958年5月，中共八大二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的社会主义建设总路线，“大跃进”运动迅速开展。同年8月。中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，农村人民公社化运动迅速在全国掀起了高潮，仅在一个多月时间内，全国74万个农业生产合作社就合并成为2.6万多个人民公社。人民公社的主要特点是“一大二公”和“政社合一”。这体现在公社的规模比原来的农业生产合作社大，经营管理范围广等方面。这种制度虽然对当时经济社会的发展具有一定的贡献，但从总体上来说，它是不符合中国农村和农民的实际情况的。

首先，在手工劳动为主的农业生产方式之下，农活主要是分散性的劳动，除了农田水利基本建设以外，大部分农活只需要几个人甚至一个人就能完成。实践证明，集中太多的劳动力在一个作业面上不可能提高劳动效率。其次，实践证明，如果没有有效的考核，并把考核结果同劳动个人所得直接联系起来，就有可能使某些思想觉悟比较低的劳动者出工不出力，滥竽充数。再次，大规模的集中劳动必然要推行半军事化管理方式，行动上要保持高度一致，这对于长期以来一直习惯于自由、分散式生活和生产的中国农民来说是很不适应的。这种不适应最终也会使农民对这种管理方式产生抵触情绪，并且消极怠工。因此，总体来看，人民公社化妨碍并窒息了广大农民生产劳动的主动性、积极性与创造性，因为农业生产上严重的官僚主义、长官意志和瞎指挥剥夺了农民的经营自主权，严重损害了农民的根本利益，打击了亿万农民的生产积极性。使农业生产长期徘徊不前。据统计，1957-1978年间农民人均纯收入从73.37元增加到133.57元，21年间仅增加60.2元，还有约2.5亿人得不到温饱。而且这21年是新中国农业发展最慢的21年，农业生产年平均增长率只有1.48％。粮食产量平均增长率为2.13％。

以土地集体所有制为基础的人民公社集体经济模式持续到改革开放前。从产权权能角度看，改革开放前农村土地产权制度名义上是集体所有制，实际上是准国有制。因为：第一，农村集体土地的使用权受国家指令性计划生产限制，集体土地只能用于指定农产品的生产。第二，村社集体对土地的受益权，受到国家统购统销和指令性工农业价格剪刀差的限制。第三，集体对土地没有处分权，工业化发展需要将农用地转向更高价值的用途时，集体土地只能为国家低价征用，集体享受不到经济发展带来的土地增值红利。所以，村社集体的土地产权权能极其有限，土地集体所有制只是名义的，实质上是准国有制。在传统社会主义计划经济体制下，村社集体只是作为超级企业的国家的最基层生产单位，除集体生产管理、内部劳动安排和剩余分配权外，没有其他土地权能和生产经营自主权。

人民公社化运动的开展，是当时党内较为严重的左倾思想的体现。后来，尽管很快觉察到了“大跃进”造成的困难局面，并对“左”倾错误进行了一定程度的遏制，但由于这种“纠‘左是在继续坚持总路线、‘大跃进、人民公社这‘三面红旗的前提下进行的。因而不可避免地带有很大的局限性。”在当时“左”倾思想的指导下，集体所有、统一经营使用的土地制度一直持续到改革开放前。

四、包干到户，建立集体所有、家庭承包经营使用的土地制度

以安徽小岗村的“大包干”为突破口，农村集体所有、统一经营使用的土地制度在1978年悄然改变。1978年底，安徽凤阳小岗村农民自发地把村里的土地分配到各家各户，实行包产到户。这种制度在小岗取得成功后，迅速地推广到全国。从1982年起，中央连续以五个“一号”文件形式肯定了小岗农民的做法。前两个“一号”文件明确提出农村土地可以实行联产承包责任制，并指出家庭经济具有广泛的适应性，它既“克服了管理过分集中、劳动‘大呼隆和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果”。后三个“一号”文件则侧重于“土地承包期一般应在十五年以上”。“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”，“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。嘲到1986年，农村土地集体所有、家庭承包经营的新型农村土地制度初步形成。

1992年邓小平南巡讲话和党的十四大以后，稳定和深化家庭承包经营制度成为这一时期农村土地政策的主题。1993年《宪法》修正案写入“家庭承包经营”，使其成为我国一项基本经济制度。1995年3月农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，明确了土地承包合同的严肃性、承包期限、经营权流转、农民负担和权益等。1998年《宪法》修正案规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1998年8月修订《土地管理法》，规定“土地承包经营期限为30年”。同年10月，中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》郑重声明，“要坚定不移地贯彻土地承包期延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002年8月通过的《农村土地承包法》，标志着农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转的新型土地制度正式确立。

家庭联产承包责任制使农民获得了土地的有限使用权和直接受益权。有限的使用权是指承包地只能用于农业生产，甚至只能用于种植指定的农产品。农民获得的土地直接受益权，也是剩余产品的所有权和支配权。在交纳农业税、公粮任务及村集体提留等履行承包经济责任之后，土地产出的剩余归作为承包者的农民所有。在推行联产承包责任制同时，国家提高了农产品价格，从而增加了农民的受益权。家庭联产承包责任制，解放了传统土地集体产权制度和农业集体生产模式对农民劳动和资本产权的束缚，抛弃了早已在2500年前就已被证明是无效率的农业集体生产，农业生产经营重新回到即使在农业生产力水平高度发达的国家仍然有效的家庭经营模式。农民有了对自身劳动的自由支配权力，农业生产效率随着劳动积极性的提高而提高。伴随着市场开放，农民和农村的剩余劳动力，以及农村所积累的资本可流向农业主业之外的农副产业和已经开放的工业与服务业。

集体所有、家庭承包经营使用的农村土地制度，是在我国改革开放的伟大实践中逐步形成和确立起来的。“文革”结束后初期，“左”倾思想仍然禁锢着人们的头脑。1978年关于“真理标准问题大讨论”解放了人们的思想，实践是检验真理的唯一标准成为国人的共识，人们开始敢于突破传统禁区，寻求新的发展生产模式和道路。在这个政治大背景下，广大劳动群众凭借其实践与勇气探索出了集体所有、家庭承包经营使用的农村土地制度，为中国农业的发展开辟了广阔的道路。因此，从这个意义上说，没有思想大解放，没有改革开放，就没有现行的农村土地制度。广大农民群众是农村改革的探索者、开拓者、实践者，恰如邓小平在1992年南巡谈话所说，“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。”

农村土地承包制，即农村联产家庭承包制，是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民30年来能够解决温饱问题，农村土地承包制功不可没。但多年来的农村实践同样表明土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。这些局限性表现在：第一，一家一户对土地的承包，使农业的规模经营不容易实现，从而农业劳动生产率难以有较大幅度提高，而且对土地的规划使用难以落实，这也影响了农业劳动生产率的提高。第二，青壮年农民外出务工后，农村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒废不用。浪费了宝贵的土地资源。第三，农村土地承包制的继续存在不利于有效地推进城乡二元体制改革。农民即使进城务工。仍然把村里的承包土地当成是生活保障的最后一条防线，万不得已时仍然回到村里，靠一小块承包土地维持生活。因此，目前可行的做法是：坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。即目前可以在农村土地承包制不变的条件下。农民根据自愿原则，实行承包土地使用权的流转。尤其是采取转包、租赁、土地使用权入股等方式。促进规模经营，并有助于农民专业合作组织的发展，有助于农业产业化经营和以农产品为经营对象的龙头企业的发展。有的地区还试行“土地银行”经营方式，即外出务工的农民或家中缺少劳动力的农户把所承包土地存人农村信用社，按年取得利息。总之，只要承包土地的使用权能够流转起来，农村土地承包制的局限性就可以大大减少。

综上所述，中华人民共和国成立以来的60年中，我国农村土地制度发生了四次大的变动。每一次变动都是当时特定政治环境下的产物，对当时以及其后的经济社会发展都产生了广泛而深远的影响。

责任编辑杨小民