城市社区治理内涵研究

胡　祥

摘要：社区治理需要将政府、社区自治组织、第三部门等团结起来，整合各自的资源形成社区内部的合力，以有效的解决社区公共事务。社区是居民获得公共产品的重要场所，在这个层次上所提供的公共产品数量多少、质量优劣与社区居民的利益直接相关。可供选择的社区公共产品供给模式有政府直接供给模式、政府间接供给模式、集体合作供给模式、市场供给模式和其他供给模式等。

关键词：社区治理；公共事务；公共产品

中图分类号：C912.8文献标识码：A文章编号：1004－0544(2009)08－0071－03

治理理论是当前国内外学术界热门关切的论题，治理理论探讨的核心问题是国家——社会的管理方式。它提供了一种新的解决问题的思维方式和目标途径。毋庸置疑，国家与社会的合作共治才能达到善治(良好的治理)。但是，合作的意义只是我们思考问题的方向和起点，进一步而论，只有对治理的内涵进行具体分析才能使我们的认识更加深刻和明晰。本文从管理社区公共事务与提供社区公共产品两个层面对城市社区治理的活动内涵展开探讨。

一、管理社区公共事务

就治理理论的界定来说，治理是管理方式总和的一种阐释。全球治理委员会认为，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。格里·斯托克指出“治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，意味着除政府以外，还有其他的公共事务管理者；公共事务管理的过程，就是政府把原先由它独自承担的责任转移给公民社会、参与者自主合作构成网络。使得公共事务管理主体多元化起来的过程。”

如果我们进一步追问的话，既然治理是一种管理，那么管理的权力来源在哪里?徐勇教授提出在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念，从治理的角度看，公共权力体系应包括国家权力和社会自治权。“在现代社会，因公共事务大量增加，国家权力的公共性(至少在法理形式上)愈益明显。任何国家权力只有有效地处理公共事务，履行其公共职能，才能维系其统治地位。与此同时，市场经济的发展推动着社会的自我运转和公共社会的发育，公共事务大量增多，仅仅依靠国家权力已无法有效治理社会。社会的治理愈来愈需要产生并包含于社会之中的社会自治权的参与。因此，就权力的公共服务性而言，公共权力应是一个以国家权力为主导，同时包含社会自治权的体系”。

公共权力是由社会共同需要而产生的，它的基本作用在于维持、调整整个社会生活的基本秩序，公共权力产生以后，就有行使的主体，这个主体就是公共权力机构。乔耀章教授认为，私有制、阶级、国家产生以前，行使公共权力的机构是“非国家机构的政府I”(注：在乔的阐述中非国家机构的政府是指非国家的社会公共机构和组织)。随着私有制、阶级的出现，国家的产生，一方面，“非国家机构的政府I”逐渐演变为作为国家机构的政府，另一方面，“非国家机构的政府I”的主体性历史地位并没有因为逐渐被作为国家机构的政府所取代而完全丧失自己的存在和发展，并且以“非国家机构的政府Ⅱ”的形式与作为国家机构的政府并存。相互作用，相互转化。随着阶级的消灭和作为国家机构的政府消亡，人类社会将进入“非国家机构的政府Ⅲ”及其公共权力的新的历史时期亦即马克思所说的“自由人的联合体”的境界。

刘德厚教授强调，“由于社会中公共利益的不同。所处的社会条件不同，在表现社会关系中的作用与程度不同，它不一定都具有全局性利益关系的地位。公共权力所支配的公共利益，也可能是局部的。所以，公共利益又分为全局性的公共利益和非全局性的公共利益，由此，公共权力又可分为社会的公共权力和政治性的公共权力。但是，长期以来，中外传统的政治学往往把公共权力等同政治权力，又进而把政治权力完全等同于国家权力，将各种形式的政治权力作为政治的本质看待。其实，严格地说，政治权力是政治功能的表现，是对政治利益关系进行调控的工具，政治权力不是政治的本质。”

因此，我们可以认为公共权力存在于社会公共领域。以对公共事务的处理为内容。把公共权力体系划分为国家权力与社会自治权，将公共权力行使主体划分为作为国家机构的政府和非国家的社会公共机构和组织。这就在理论上回答了治理的权力来源问题。

公共事务一般是指涉及社会公众的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际效果。所谓社区公共事务，在宏观上，凡是按照属地原则分担到社区，以社区为单位去组织、协调、运作的公共事务，就属于社区公共事务；在微观上，社区经济、社区教育、社区卫生、社区体育、社区文化五大方面的资源以及社会福利、社会救济是传统的社区公共事务。在当今的市场经济体制下，新独立出来的社区治安、社区服务等也属于社区公共事务。

社区公共事务是纷繁复杂的。社区治理需要通过合作关系将政府、社区自治组织、第三部门等团结起来。整合各自的资源，形成社区内部的共同合力，以有效的解决社区公共事务问题。

在国外社区治理中，社区公共事务由原来政府单独负责，转为政府、社区自治组织、第三部门等共同负责。不过，责任分担，并不表明政府减轻了对社区公共事务的责任。更不意味着政府可以放弃责任。政府通过提供经费。制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督市场和社会主体的承诺与运行状况，并致力于发动一切力量，为社区提供高质量的公共服务，促进社区公共利益和福利的扩大。

在我国，政府作为公共利益的代表者，政府具有其他一切社会组织不可替代的社区治理责任。但是对社区公共事务的治理并非要政府全方位干预，政府的职能是对社区公共事务进行规划、指导、协调、监督和提供经费支持。政府可以通过一定的手段合理配置资源。组织引导社区自治组织、第三部门组织等来关注社区公共事务的治理，以满足社区居民对社区经济、社区卫生、社区服务、社区医疗，社区治安等多方面的要求。为此，一方面要大力加强社区自治组织建设，调动社区自治组织在社区公共事务管理上的积极性和自主性，使之真正成为社区民众参与社区事务的自治组织，成为社区民众力量的组织者和利益代表者；另一方面要注重发挥第三部门在管理方面低成本、高效率、灵活多变的运作优势，从而降低社区公共事务的治理成本，提高治理效率。与此同时，在社区中应该积极培养公共精神。如果社区中丧失公共精神，那么在涉及社区公共利益时，不负责任、不关心他人、不遵守公共道德的现象就会发生。因此，利用各种可能的途径在全社会加强宣传，唤起公众和社会组织对公共利益的关注，弘扬社会资源共享和互助互爱的传统美德，消除公共事务无人关注现象。社区才能变得更和谐更美好。

二、提供社区公共产品

按照萨缪尔森的观点，所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品：而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该

产品的消费。或者说公共产品是这样一些产品。无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。这个定义是从受益的非排他性和消费的非竞争性特征来界定公共产品的概念。根据产品是否具有非竞争性和非排他性两种特性，我们可以对产品做如下分类。

学者陈伟东、李雪萍曾对社区公共产品的特征、属性及分类作出了积极的有意义的研究。陈伟东、李雪萍根据社区产品的两个内在属性(是否具有排他性是否存在竞争性)将社区产品分为四类：一是个人物品，即有排他性与竞争性的产品；二是收费产品，即有排他性但无竞争性的产品：三是共用资源，即无排他性但有竞争性的产品：四是集体产品。既无排他性也无竞争性的产品。二位学者还将社区产品的属性及分类作了一个清晰的图表(见下图)。

如果与产品的一般分类作对照的话。就会发现陈伟东，李雪萍社区产品分类表中个人物品对应私人产品，集体产品对应公共产品，收费物品对应俱乐部产品，共用资源对应公共资源，因此，陈、李二人对社区产品的划分及其列举是科学的，同时也加深了我们对社区产品的认识。

自从亚当·斯密以来，在古典经济学框架中，政府与市场一直被认为是两种不同的资源配置方式。传统经济学一般也遵循市场秩序处理私人产品，而用国家秩序来处理公共产品，实践证明，无论是市场秩序还是国家秩序，这种二分法有一定的合理性，但是这种理论判断对于复杂的现实事务显得过于简单。诺贝尔经济学奖获得者肯尼斯·J·阿罗曾说，“在这些公共事物方面，市场没有发挥作用；霍布斯的可怕的主权者也没有干预以使其处于正常，即使是福利经济学家所讨论的最低限度的补救，如征税或者可转让的许可证，也不存在。”

市场虽可以有效的配置资源，但市场在公共产品上具有自己无法克服的缺陷。市场制度无法提供质量和数量令人满意的公共产品，这一问题的根源在于私人利益与公共利益的矛盾，在现实中表现为公益性和非盈利性的公共产品无人关注和普遍性的“搭便车”行为。在传统意义上，无论是在理论上还是在实践上，政府是公共产品供给的主体，甚至是唯一的主体。政府几乎垄断了公共经济和公共事务领域的一切事务。人们普遍认为，政府拥有从事公共经济活动的当然合法性。首先，公共经济活动一般具有成本高、规模大、周期长和收益低等特点，而且不易将“搭便车”者排除在外，因此私人没有能力或者没有激励来投身于公共经济活动、提供公共产品。其次，政府拥有动用大量社会资源的能力，同时又具有广泛的代表性，因此，有条件、有能力来从事具有规模经济优势和非盈利性的公共经济活动和提供公共产品。

需要指出的是，公共产品政府供给等于政府生产的观点也是一种传统的观点，现代公共经济学认为实际上政府提供公共产品并不意味着政府直接生产。现代社会的产品生产已经演化成复杂的分工体系，不同的功能可以由不同的个体或组织去完成，对公共产品来说，政府可以是供给的主体或最终的责任人，但却可以将不同环节分配给非政府组织或私人部门去完成。萨瓦斯结合产品供给的安排和生产的不同情况。采用一个连续体来表示从政府部门完全公营到非政府组织完全民营的形式，其中除了政府部门和国有企业外，都属于政府与非政府组织的合作伙伴关系。

以公共产品理论为分界，公共产品的提供由政府单一主体走向了以政府为主的多元主体。公共产品理论从公共产品的内在属性出发，通过揭示公共产品与市场机制的内存矛盾，针对不同的公共产品，采用不同的制度安排，形成了多主体的公共产品供给模式，正如文森特·奥斯特罗姆所指出的，“每一个公民都不由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。”

社区是居民获得公共产品的重要场所，在这个层次上所提供的公共产品数量多少、质量优劣与社区居民的利益直接相关。“社区公共产品的属性本身就意味着：有效供给社区公共产品需要建立多元互动的社区治理结构。”，“事实上，社区公共产品既有纯私人物品特征，也有纯公共物品特征，属于混合物品。”，“我们把社区公共产品供给体系中的角色主体分为三大类：安排者、生产者、监督者。公共产品供给体系是在政府、社区组织、其他非营利组织、居民中分解。政府、社区组织和居民都是安排者，企业和居民都是生产者，社区组织和居民都是监督者。”在城市社区公共产品中，政府不可能是唯一的，市场不可能是唯一的，显然自治组织以及第三部门等也不可能是唯一的解决之道。公共产品的提供是一个多元主体的互动过程。建立在政府、市场和社会三维框架下的多中心模式才能有效地克服单一主体供给的不足，进而才能走出社区公共产品的困境。社区作为公共产品消费的平台，包括政府、社区组织、第三部门、私人企业、居民在内的多种主体都应该为其提供公共产品。根据各主体的特点以及不同主体擅长供给的公共产品不同，下面列出几种社区公共产品供给模式。

(1)政府直接供给模式

主要包括基础设施、教育、街道照明、清洁卫生、排水排污、供水供电、开设公共市场、垃圾回收、地方交通网络建设，当然也包括地方性制度建设，如法律法规等。

(2)政府间接供给模式

间接供给，是政府通过规范秩序，充分运用政策安排形成经济刺激，使第三方参与公共产品的供给。公共产品的间接供给主要有以下几种形式：①合同承包。合同承包是政府与第三方签订关于公共产品和服务的合同的方式提供公共产品。②特许经营。特许经营是指政府将经营权授予第三方，允许其在特定领域提供服务。③政府参股。对于那些初始投资量较大的项目，采取由政府参股，吸引民间资金入股参与建设。④政府补助。政府补助是政府给予生产者的补贴，其形式可以是资金、免税、低税、低息贷款、贷款担保等，其作用在于降低消费的价格。

(3)集体合作供给模式

集体合作供给理论，主要是论证社团产权问题。社团是一个组织，它向成员提供可供分享的产品和劳务，并按平等的原则向社团内成员收取费用，所收的费用用于产品和劳务的分摊。这些产品和劳务是社团内的公共产品，社团内的成员既是投资者，又是消费者。产品和劳务在社团内部具有非排他性、非竞争性和不可分割性。这种方式作为政府出面供给的不足和私人无力承担的那些准公共产品补充，起到资金聚集效应，满足社区对公共产品的需求。

(4)市场供给模式和其他供给模式

公共产品的市场供给是指在没有政府介入和强制的情况下。由市场提供公共产品的情形。其他供给模式主要是指以志愿服务、社会捐赠、社会援助等形式提供公共产品。

责任编辑李萍