失地农民与城市化:如何解开这一对尖锐的矛盾死结

赵雪峰

这里说的失地农民是专指在城市化进程中，基于城市建设用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，并未真正转变为城市居民的农民。失地农民与城市化是一对孪生矛盾，近年来，在某些领域，这对矛盾越来越尖锐，有的甚至引起了社会的动荡和不安。如果说失地农民是城市化和工业化的必然结果，那么，我们迫切需要关注的是在城市化进程中农民失地后的境况如何?他们的合法利益是否得到了保障?我们又该努力为他们做些什么?使这对孪生矛盾成为孪生姊妹，和谐并进。如果我们的城市化是以牺牲农民利益为前提，带来的后遗症将遗害无穷。失地农民问题解决不好，城市化将寸步难行!失地农民问题解决不好，城市化将无从谈起!失地农民问题解决不好，我们将得不偿失!失地农民问题解决不好，城市不安!农村不安!社会不安!

一支庞大的失地农民群体一个越打越大的死结

据统计，我国目前失地农民总数已超过6000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。按照我国近些年城镇化速度年均超过1％的实际水平，到2020年我国城镇化水平将超过60％。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里耕地的基本要求和我国城镇化水平每提高1％将增加1270万城镇人口的水平，我国城镇化水平每提高1％则需要占用耕地约190万亩，每年需要安置被征地农民约266万人左右，到2020年我国可能还会形成被征地农民约4260万人。那时失地农民总数将过亿，亿万失地农民的大事，是一个够得上战略的问题，饭碗、生存、稳定将成为我们一个十分棘手的问题。近年来，贵州城市化水平也相对提高。由1997年的20.6％提高到2008年的29.1％。然而城市化的推进是需要以大量农民无私而非公平地贡献土地为代价的。据统计，这些年贵州省共征用农村土地200多万亩，平均年增长率为36％，预计今后每年还将以20多万亩的征用速度递增。征地数量的增加，必然导致大批的失地农民。据不完全统计，这些年，贵州省共有失地农民近200YJ-人。而且到“十一五”，我省城市化水平将达到34.7％，按以上计算比例，我省失地农民失地数和失地农民数还将大幅增加。而就这个数与全国50％的城市化水平差距也还很大，而且增幅少20余个百分点，增速少10余个百分点，速度差距还在拉大。城乡和谐，城镇化具有不可低估的作用，城市乡村化，乡村城市化，终极目标是城乡一体化，方能促进城乡和谐，打破二元结构。而我们要奋起直追，加快城市化步伐，还将加大失地农民数和农民失地数。城市化不发展不行，发展又会造成大量的失地农民和农民失地。这是一个矛盾的死结，这个死结越打越大。这个死结怎么解开，那就是还农民以公道。

土地的失权带来一系列问题

农民是土地的主人，土地是农民的命脉，是农民的命根子。改革开放前后，中国的土地发生了根本的变化。新中国成立不久，就颁布了土地法，把土地分给了农民，让农民成为土地真正的主人。农民有了土地，他们就拥有了最基本的生活资料，有了自己的铁饭碗。农民有了土地，他们就能安下心来耕种，休养生息，日出而作，日落而息，社会也因此实现了稳定。当时战争刚刚结束，人们最大的愿望就是稳定。十一届三中全会以后，实行了家庭联产承包责任制，把土地承包给了农民，土地就成了农民最宝贵的长期性财产。但是改革开放以后，随着经济的快速发展，城市、道路、水利等建设，农民失去了大量的土地。也就是说大量的农民失去了低成本的生活方式，失去了最基本的生活保障，失去了自己的铁饭碗，更严重地说是农民失业了。

据国土资源部和农业部统计，我国耕地面积从1994年的19.51亿亩减到为2009年的17.37亿亩。全国耕地面积净减少2.14亿乙亩。前面说了，贵州减少大约是200万亩。当然，这些减少的土地是用于经济建设的需要，从某种意义上说，我们这些年的经济发展一定程度上是用土地作为牺牲品来实现的。

我国是一个占世界人口1／5的泱泱大国，若大量的失地农民失去了土地，这不仅影响了社会的稳定，而且还影响到我国以后的粮食安全。对此，国家出台了一系列措施保护土地，可是，在实际的操作中，土地的征用大都是用金钱的补偿方式来实现的，对失地农民的长期生活、就业等一系列的社会长治久安问题却未充分考虑。由此产生了一系列的社会问题。

1.农民失地，严重地说是失业

土地是农民赖以生存的基础，农民失去了土地也就失去了最基本的生活方式和铁饭碗。再加上由于大多数农民的生活观念比较落后，他们又无一技之长，这样，失地农民再就业就会很困难。笔者在贵州某村了解到：该村某村民在征地前共有1／6亩地，共有4口人，土地基本上能养活2口人，可征地后(土地全被征完)政府只按10000元／亩的价格来补偿(实际价格是30000元／亩)，最后，该村民仅得到了约1666元的补偿费。由于他没有一技之长，两个女儿的年龄还小，他痛苦地说：“我们的生路完了。”

2.失地农民，一种新型弱势群体

许多地方征用土地以后，政府的补偿费又不高，某些政府又不按土地征用的标准价格来补偿，所以农民所得到的补偿费十分有限。相反，失地农民的支出却大大增加，他们失去了土地，有的还失去了房屋，他们又要为重新安置新房的费用所担心。有的无长远的生活观念，在短短的时间内，就把补贴费全用光。同时，面对补偿费用的不合理，大多数失地农民又没有法律知识，他们也不知道用什么来保护自己的土地和自己的利益。根本不清楚土地征用的用途是什么，价格是多少?也不敢向上级部门反映，也找不到什么充分的理由和依据反映，大多数保持沉默，任人宰割，他们既“不清”也“不幸”还“不争”，失去土地的他们成为新型弱势群体和弱智群体。某些政府又趁他们还没醒来，抢抓“机遇”，滥征土地，廉价补偿，使一些不该征用的土地被强制征给某些别有用心的个人中饱私囊。在土地征用中暗藏潜规则，竞争上岗，“能”者上，弱者让，让强者更强，肥上添膘；使弱者更弱，雪上加霜。笔者在某村了解到：该村某村民认为政府的征用及其补偿费不合理，便找该县报社反映。事与愿违，该报却虚报了这种情况，说土地征用合法，补偿合理，人民安居乐业。结果，该村民的老母被活活气死。征地，一个新的弱势群体产生了。

3.失地农民，影响社会稳定和粮食安全

征地过程中，工作不是全方位的，而农民的牺牲是全方位的，是最大的。地没了，家没了，生存的依据都没了，还有什么?农民拥有一小块土地，这就套住了他们的生活与行动方式，使他们有活干，有饭吃，从而保证了社会的稳定，也保证了粮食安全。滥征用土地，不合理补偿，使农民失去了对政府的信任，从而影响了正常的党群关系干群关系。不少农民对此深怀不满，甚至仇恨，开始蠢蠢欲动，你要端他饭碗，他就端你脑壳，你要断他“生”路，他就断你“活”路，制造了一些触目惊心的惨案。有的甚至聚众闹事，

上街游行，从而扰乱社会秩序，扰乱社会治安，破坏社会稳定。这些失地农民将成为社会动荡的最主要、最直接、最可怕的因素。我国是一个人口大国，如果大量土地被征用，解决好我国13亿人口吃饭问题将难以为继，这对我国长期的粮食安全问题也产生了动摇。有几篇文章叫做《贵定农民哭问生计》、《贵州失地农民12年上访无门》、《贵州失地农民集资上访案中案》在网上和社会引起强烈反响，就是事关社会稳定和粮食安全的例证。

4.失地农民身份模糊

农民失地之后，既不是居民也不是农民，而是挣扎在两者的边缘群。是一个两不像的“第三者”。要说他们是农民，没有土地；要说他们是居民没有城镇居民户口；要说他们是工人无工做。那么他们属于什么?身份是模糊的，管“农”的管不了，管“工”的管不了，管“城”的管不了。最终成了几不管的游民群体。他们必为自己的生存和“名分”而抗争，结果只有两种，要么是悲剧，要么是大患。历史的发展规律告诉我们可能是后者。这是个可怕的结论，是一个够得上战略的问题，是一个有足够理由引起我们高度重视的大事情。

失地农民利益缺失的原因分析

1.补偿标准过低，“出入”差距过大，甚至补偿不到位

“土地补偿”一词在我国主要源于2005~3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》。按照现行《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的6--10倍，特殊情况下不超过30倍。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。这一规定反映出我国现行征地政策仅仅站在“保护国家建设”的角度，很少顾及对农民权益的保护。以我省某市为例，征用前三年平均每亩年产值约为：蔬菜地1800元、粮食地1200元，土地补偿费按该产值的10倍计算、安置补助费按15倍计算；青苗补偿：蔬菜地和自留地按一年种三季、补偿两季，粮食地按一年种两季、补偿一季。照此标准计算，每亩土地的征地补偿费最高4.6万元，最低1.5万元。某市城郊农民人均拥有土地约0.3亩一0.5亩，那么每个农民能够获得的征地补偿费最高不会超过2.3万元，最低不足1万元。就是这么低的补偿费用，农民还-不能全部拿到手。而市政府出让土地的价格一般在每亩25万元50万元，而对农民的征地补偿实际大约在6000元／亩12000元／亩，差距一般是40-50倍左右，有的“黄金”带甚至高达100倍。这个惊人的差距你叫农民怎么保持沉默，忍气吞声、任人宰割才不正常。当一个群体为自己的生存而抗争，他们便会由弱势群体变为强势群体，乃至改写历史，这是历史留给我们的一个大大的惊叹号。瓮安一个中学生尚能引起如此震动，一个庞大的失地农民群体绝对是一个强烈地震，不能不引起我们高度的关注。要说政治敏感性，这就是政治敏感性，这就是政治责任和政治使命。

2.征地补偿分配混乱，缺乏配套的法定规则

一是县市、乡镇政府参与征地补偿分配。县市、乡镇是政府组织，并非农村土地的所有者，但在农村征地补偿分配中，却截留了相当比例的征地补偿费。二是村集体与农民个体之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费全部留村集体统一使用，有的村实行七三分成、三七分成或二八分成等，也有的村全部归农民。村与村之间比例不一，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同。由此形成了政府、集体、农民、开发商四家不合理“平分秋色”。一些官员也想乘乱捞一把，这些年因征地拆迁引发的腐败案频频发生，腐败官员频频“登台”亮相。三是失地农民之间分配混乱。有的村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后分配；有的村将劳动力安置补偿费综合考虑按人头平均分配。分配不一，缺乏配套法定规则，这是分配混乱的原因。

3.征地程序不尽合理，农民参与程度低

我国现行土地征用制度基础形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，所以由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程，在这种强制力下，农民只能被动的听从和服从于政府的安排，加上农民不是土地交易的主体，所以其参与权、知情权严重受损。主要表现在：首先在征地的前期，农民对于征地工作的参与就不够，政府只是在征用土地方案批准后才公布，因此农民对是否应当征地、征地价格是否合理、工程是否应当建设等，没有发言权和知情权，即使知情了对征地方案有意见，也不能再作修改或中止。其次在征地后，对农民进行补偿安置上，地方政府在征地补偿“安置方案”公布后才听取被征地农民的意见。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，征地必须告知农民，并且组织农民听证，较以前有了很大的进步，但实际上征地方案仍然是强行要求农民接受的，不知白不知，知了也白知。在现行体制下农民并无谈判权利，国家征地面对的是集体，而不是农户。

给失地农民以出路

“土地是财富之母”，土地没有了，活路在哪里?农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。如果说失地是农民对现代工业化和城镇化必须尽的义务，对社会必须作的贡献，那给予失地农民应享有的权利，妥善解决失地农民生活和就业问题则也是政府对失地农民必须尽的一种责任和天职。

城市化是通向现代化的必由之路，这不是一个理论判断，而是被人类文明进程所证明了的发展规律。我国已经到了以经济结构战略性调整推动社会结构转型的重要历史发展阶段，21世纪城市化的步伐必然加快。因此我认为，21世纪中国的发展就是工业化、城市化进而走向现代化的历史历程。

中共中央第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是近50年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。这个“聚集”和“转移”首先面对的就是“失地”。政府应从失地农民的根本利益出发，从长效机制上解决失地农民的保障措施问题，不断在农村健全一系列的保障体系，让农民自主，防止侵害农民利益行为的发生。政府在农村应增加就业机会，同时，政府还应加强对农民的再就业培训，让他们学会一技之长，提高生存能力和市场竞争能力。具体应从几个方面人手：

(一)健全法律法规，合理征用土地

失地农民的文化水平都不高，大都是初、小文化，既是弱势群体，又是弱智群体，他们对法律知识知之不多，甚至

不知道。在征用土地的过程中，某些政府是滥征土地。由于农民没有这方面的法律知识，他们无从反抗，也不敢反抗。他们认为当官的说了就算，当官是会为民作主的，不作主的就卖红薯去了。农民的“无知”、“无法”和对“官僚”的绝对信任，致使许多农民利益受到严重损害和流失。对此政府应健全法律法规，合理征用土地，以法律保护农民利益。认真执行《土地管理实施条例》规则，让农民直接参与土地征拨的全过程，充分保证他们的合法权利，把权利还给农民，让农民有自主的权利。对滥征土地的部门，政府应坚决纠正，严重的追究其刑事责任。

(二)征地过程清晰化，补偿费用合理化

要完善土地征收程序和补偿机制，做到征地过程清晰化，补偿费用合理化。

征地补偿方案应听取农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿登记后，应到县级农村土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。推行征地项目补偿标准和安置方案听证制度，全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，即申请征地(预公告)，协商补助安置一报批一审查批准(公告)，实施补偿安置(登记)，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权。农民在征地过程中的牺牲是最大的，他们获取的回报也应该最大，至少应该合理化，清晰化。为了让农民清楚地了解征地的用途，政府应在土地征用前就给农民预告，让他们提前有一个心理准备。同时，政府还应把土地征用的用途给农民公开，让农民知道自己的“铁饭碗”以后的用途，究竟是征来做什么用的，是否会成为“金饭碗”，让失地农民有一点安慰感。在征地的过程中，政府应从农民的根本利益出发，对农民的补偿费用应按国家的标准来发放。规范征地审批程序，切实做好征地补偿安置工作，以确保被征地农民的合法权益。有些农民视土地为骨肉，为生命，即使按国家的标准来补偿也是不够的。政府还应提高补偿水平，不仅仅是从经济上，还应从精神上给予一定的补偿，从而保障失地农民的长远生计和社会的长治久安。

土地作为不可再生的特殊资源，有其比较高的社会价值和经济价值。然而，政府并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是以征地前耕地若干年的产值为标准。由于征地补偿费明显偏低，所以土地征用不仅没有富裕农民，而是制造大批贫困农民的弱势群体和弱智群体，不仅没有促进社会的进步、和谐和稳定，而是扩大了社会的不公平，滋生了百姓的逆反心理。如贵州省某县政府国土部门征用农民土地每平方米10-30元，卖给开发商每平方米150-300元，差距10-15倍；我省某市征用农民承包地每亩3万元，而农民实得不到1万元，市政府国土局卖给房地产商每亩1030万元，差距10-30倍；贵州某县征地每亩给农民补偿3万元，卖出挂牌价每亩135万元，差距45倍；在一些新城中心区差距将近100倍。无论出于什么成本理由，这个差距都是令人无法接受的，也是难以做通失地农民工作难以平息民怨的重要依据。同时，农民对土地增值收益分配不满。在土地增值收益分配方面，华盛顿大学法学院Posterman教授认为需要注意两个方面问题，一是补偿总量，农转非时应该以非农用途的市场价值为基准。二是补偿的分配问题。土地征收过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。根据笔者的调查，某地区的土地补偿费10％-20％的部分被县、乡镇政府拿走，20％-30％的份额留给了村集体，剩下的50％-70％才归失地农民所有。地方政府占了补偿收益的一部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往得不到完全补偿，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数领导和村干部所侵吞。而且根据我们的访谈，补偿的分配问题是关键的问题，而不仅是补偿的总量。农民知道总的补偿是多少，但分配不公平，农民非常愤怒。可见，政府行政强制性征用农民土地的过程并不是一个平等的产权交易过程。本身补偿低，加之分配又不公，因此，如果说城镇化进程的加快是引发失地农民社会问题增多的根因的话，那么土地征用制度和对制度执行监控的重大缺失则是失地农民矛盾不断升级的真正原因。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在严重不足。它难以正确准确合理体现土地的增值部分和区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的严重不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，难以为农民所接受。因此，政府执政为民的理念应该表现为征地补偿以土地的市场价值为依据，这是给农民平等国民待遇之根本，也是保护农民利益之根本。还是减少失地农民社会问题之根本，这个“本”丢了，一切无从谈起。这是造成失地农民怨声四起，民心不稳，冲突加剧的深层根源。只有征地过程清晰化，补偿费用合理化，才能给农民以说法，给农民以活法，给农民以公道，给农民以生道。同时也可以遏制腐败，不给腐败官员以可乘之机，保护农民利益不受侵害和流失。

(三)对失地农民实施积极的就业政策

要努力拓宽就业空间，增加就业渠道。加大对失地农民的就业培训，给失地农民就业援助和就业出路。大多数失地农民的就业观念比较落后，他们认为唯一的生活方式就只有土地。当他们第一次失去土地就像婴儿离开了娘，断了奶，对自己的生活失去了信心，失去了依托，失去了“命脉”，失去了“命根子”。政府征用土地后，对农民应该加强就业培训，努力拓宽就业渠道，给失地农民传授再就业知识，从而拯救他们的“绝望”心理，改变他们落后的生活方式和生活观念，使他们对以后的生活充满信心，使他们失地不失业，成为助推经济的能手。其实，失地农民在征地前的生活水平也不高，他们只要能基本维持自己的生活就会满足。农民失地后，政府只要扶持他们，进行再就业培训，让他们的收入和失地前基本一致，他们就会知足。政府对失地农民实施积极的就业政策的意义不仅在于解决失地农民的生存权问题，而且更重要的是解决其发展权的问题。因此，政府除了应该给予失地农民合理的货币补偿外，还应对失地农民的再就业在观念转变、政策保护和技术培训等方面予以积极支持。

1.帮助失地农民树立主动就业的观念。大部分失地农民缺乏市场就业意识，因此有必要通过宣传教育，引导失地农民转变等靠要的观念，让失地农民主动地积极地尽快地实现再就业，走自立自强之路。

2.对失地农民实施保护性就业措施。由于失地农民文化程度不高，缺乏技能，所以在就业方面明显处于劣势地位，其大部分处于失业和半失业状态。所以，对失地农民的

就业应该采取保护性政策。例如，在推进城市化进程中创造的大量的就业岗位，应该优先录用和安排失地农民，可让农民参与到拆建劳动中；可组织失地农民参加城市绿化和管理；同时，开发更多公益性就业岗位，安排更多的失地农民就业。

3.给失地农民一技之长。对失地农民要进行职业培训，给失地农民多种多样的技术特长，以适应不同的市场竞争，提高失地农民就业能力，使更多的失地农民实现再就业。让他们失去“铁饭碗”端上金饭碗，握住自己生存的“命脉”。

(四)对失地农民实施社会保障。给他们以永远的希望

完善失地农民的社会保障制度，有助于降低他们的再就业风险，从而稳定社会。农民失去土地后，他们面对新的就业、生活方式和生活习惯，有的农民会失去对以后生活的信心甚至绝望而酿成大患。因此，政府应完善好他们的社会保障制度，为他们从原来的生活方式向新的生活方式的转变架起桥梁，使他们对新的生活方式充满信心，从而稳定人心，稳定社会。

1.将生活无着落的失地农民纳入最低生活保障体系。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》不适用于农民更不适应失地农民。农民失地之后，既不是居民也不是农民，而是挣扎在两者的边缘群，又如何能适应?浙江省于2001年在全国率先建立起失地农民社会保障制度。2001年10月1日正式实施的《浙江省最低生活保障办法》确定了城乡一体化的最低生活保障制度，为建立失地农民最低生活保障提供了制度上的保障。目前浙江省已有52万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的15万被征地农民已在按月领取。贵州于2007年底也制定了《被征地农民的社会保障办法》，但因资金、历史等种种原因，约有1000余人受保，进展缓慢，成效十分微渺。

2.将失地无业农民纳入现行失业保险制度。政府应该将新产生的失地无业农民纳入失业保险范围，执行现行的失业保险法规政策。参加失业保险的失地无业农民在依法履行缴纳失业保险费的义务后，就应该享受到失业保险的待遇。同时，充分发挥失业保险促进就业的作用，积极促进失地无业农民再就业。

3.将失地老年人纳入养老保险统筹体系。让他们老有所养，给失地农民一条长生之路。养老风险是每一个失地农民都将面临着的问题，失去土地，加之劳动能力下降或机会的丧失，老年人不再具有收入来源或收入来源明显减少，在传统的家庭养老模式下已不能完全得到保障。让失地农民享受到养老保险待遇应该成为地方政府的一种责任。

4.为失地农民提供医疗保障。如果说城镇医疗保险制度仅仅为职工而建立的话，那么80％的农民则根本享受不到医疗保险制度，而失地农民的医疗保障更是一个社会问题。因此，政府有责任将失地农民纳入城镇医疗保险制度，同时，还应该为失地农民建立相应的医疗救助制度。

5.建立失地农民社会保障基金。建立社会保障金是各国社会保障制度通行的做法，而建立失地农民社会保障金则有助于降低其面临的风险，促进社会的和谐与发展。失地农民保障基金的来源除了失地农民的土地安置费和土地转用的增值收益外，还应该有中央政府和地方政府的财政拨款以及慈善捐赠等。为促进基金的保值增值，还应该引入竞争机制，同时，还要搞好社会保障基金的监管工作。

如果以浙江为鉴。浙江省在征地中创新的土地换保障机制的做法值得借鉴：将一定的土地资源直接转换为社会保险费，以“土地换保障”的形式建立失地农民的社会保险制度，也即将征用土地补偿费和安置补助费部分转化为养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保险体系。浙江省政府从2001年起在全省各地建立被征地农民基本生活保障制度。2003年上半年，浙江省劳动和社会保障厅等部门联合发出《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，对被征地农民的养老、就业、医疗、低保和培训等提出明确要求。根据被征地农民不同情况，实行分类保障。2004年浙江省进一步加强被征地农民的社会保障，对所有被征地农民一次性办理农转非，并确保他们享有与当地城镇居民同等待遇。被征地农民基本生活保障金按照不低于当地城镇居民低保水平的要求合理确定，并建立相应的增长机制。被征地农民已经就业的，参加当地城镇职工基本医疗保险；未就业的参加新型农村合作医疗制度，获得基本医疗保障；有条件的以灵活就业人员身份，参加城镇职工基本医疗保险。从而使被征地农民病有所医，医有所保。浙江给全方位做出牺牲的失地农民全方位社会保障的做法非常值得我们借鉴。

总之，城镇化进程中的农民问题是一个极其复杂而艰巨的问题。我们应从保障农民根本利益出发，探索和建立市场化取向、科学合理的社会保障制度，真正做到权为民用、情为民系、利为民谋，确保失地农民生活无忧，民心稳定。以上工作做好了，则地可征，民可安，社会可和谐。

责任编辑：龙菲