农村土地权属管理中存在的问题及解决对策

李　军

摘要：农村土地权属管理是明确农村土地所有权、使用权归属，化解农村土地权属争议的一项重要管理工作。目前，我国农村土地权属管理中还存在着土地权属争议复杂、处理难度大，立法模糊、适用法律不统一，以及基层土地权属管理制度不够完善等一系列问题。为此，必须进一步完善土地立法，明确土地确权原则，加强依法行政，加大对土地权属争议的调处力度，重视有关土地政策法律的宣传工作，同时注重借鉴其他国家和地区的土地管理经验，从而扎实推进农村土地权属管理工作的有效开展。

关键词：农村土地；权属管理；问题；解决对策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—87—03

农村土地权属管理，是政府及其职能部门为明确农村土地的所有权、使用权的归属，解决因特定原因引发的权属争议而依法进行的调查、调处、确认、登记、备案等土地管理行为。目前，我国农村土地权属管理工作总体上是好的，维护了农村土地关系的稳定，使农村土地资源得到了有效利用。但是，随着我国经济的快速发展，以及农村政策的进一步调整，土地已然成为人们关注的利益焦点，因土地权利归属不明而产生的权属纠纷时有发生，并且矛盾和冲突有不断升级的趋势，这给农村土地权属管理工作带来了新的挑战。笔者认为，从建设社会主义新农村的角度出发，认真研究农村土地权属管理中存在的问题并提出解决对策，对及时化解农村土地权属争议，维护农村稳定，促进土地资源的有效利用，具有重要而深远的现实意义。

一、农村土地权属管理中存在的问题

（一）土地权属争议情况复杂，处理难度大

土地权属争议，是指对土地的所有权、使用权的归属问题所发生的争执。土地权属管理工作的主要任务，就是依法化解土地权属争议，定分止争，维护社会稳定。目前，我国农村土地权属争议问题相当复杂，具体情况可以用四句话来概括，即：问题多，争议大，处理难，效果差。“问题多、争议大”，是指农村土地权属争议的内容、主体及成因非常复杂，且争议双方往往矛盾尖锐，冲突激烈。首先，从争议的内容来看，农村土地权属争议涉及到土地所有权、使用权及其他相关权利的归属和行使问题。其次，从争议的主体来看，农村土地权属争议涉及到国家与集体、集体与集体、集体内部经济组织之间以及个人与集体、个人与个人之间的争议。第三，从争议的成因来看，农村土地权属争议的产生既有历史原因，也有现实原因，而且这两种原因往往交织在一起，使问题变得更加复杂。“处理难、效果差”，是指由于土地权属争议涉及的利益重大，而确定权利归属的一些证据又难以收集，致使相关事实无法查清，争议双方各不相让，矛盾不能得到有效化解，即使有些已经通过行政复议和法院诉讼做出有效裁决的争议，由于当事人不服从裁决，加之缺乏有效的强制手段，争议最终仍无法解决，甚至在个别情况下还出现了集体上访、越级上访事件，使问题进一步恶化。

（二）立法模糊，法律适用不统一

新中国成立后，我国农村土地制度变动较为频繁，法律和政策缺乏连贯性，有时甚至出现相互矛盾的情况。比如，在现行法律中，《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都对土地的归属问题做出了规定，但由于这些规定都相对原则，文字表述也不尽一致，造成了法律理解和适用上的分歧。其中，《宪法》第10条和《土地管理法》第8条对农村土地如何界定集体所有与国家所有做了相同规定，即：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《物权法》第47条则规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”这一规定在文字表述上虽然有所变化，但内容上与前述规定并无不同。据此，可以得出如下结论：即农村土地归属不明时，适用集体所有优先的推定。但《宪法》第9条对自然资源属性的广义之地的所有权界定的规定是：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《物权法》第48条和《土地管理法实施条例》第2条也做了类似规定。显然，对于具有自然资源属性的广义之地而言，上述规定体现的是国家所有优先推定，这与《宪法》第10条、《土地管理法》第8条和《物权法》第47条对农村土地集体所有的优先推定相矛盾。这种矛盾不仅导致了对法律认识的分歧，而且在法律适用上也出现了不一致的情况。实践中，政府在处理涉及国家与集体土地权属争议时，采取的做法是国家所有优先推定，而争议一旦诉至法院，法院的裁决则往往是集体所有优先推定，这导致了行政机关与司法机关在法律适用上相互对立的局面，对正确解决土地权属纠纷十分不利。

（三）基层土地权属管理制度不够完善

目前，农村土地权属管理的具体工作，主要是由县级和乡镇基层政府负责开展的。由于种种原因，该项工作中还存在一些问题，这主要表现为：一是农村基层土地权属管理人员匮乏，管理经费投入不足，影响了工作效率。比如，在农村土地权属的调查、登记工作中，由于工作量大、情况复杂，人力、财力投入有限，往往出现调查不细、登记不准等情况，给土地权属纠纷埋下了隐患。二是有关土地权属管理的政策法律宣传不到位，群众对土地权属的规定不了解或者了解得不够透彻，从而给农村土地权属管理工作的有效开展带来了阻力。三是一些土地权属的调查、确认程序不合法，工作人员往往“重发证、轻公示”，使土地确权中出现的错误不能得到及时纠正，损害了当事人的利益。四是土地权属纠纷调处方法运用的不够充分，有的还没有建立相对完善的调解机制，调解随意性大，调解效果不明显。五是在土地确权过程中，由于利益驱使，一些部门或者个人为谋私利，无视法律和政策规定，利用各种手段干扰土地的确权工作，使该项工作无法有序开展。

二、解决农村土地权属管理的对策

（一）完善立法，明确农村土地的确权原则

首先，针对目前我国有关土地权属立法模糊的情况，立法机关应当对法律进行修订或者做出权威解释，以消除由此引起的理解和适用上的分歧。同时，还应当进一步细化相关规定，使之更加具有可操作性。其次，要依法明确农村土地确权的原则。土地确权原则，是进行农村土地权属管理工作必须遵循的基本准则。为保证土地权属管理活动的客观、公正，在土地确权过程中应当坚持尊重历史、注重现实、有利生产生活，维护社会稳定的原则。尊重历史，是指对历史上发生的土地确权事实和行为要具体地、历史地看待，不能用现在的政策和法律去衡量。对于已经依据当时的政策法律做出的确权事实，不能任意变动，其中，尤其要把1962年“四固定”时的确权情况作为一项重要的历史依据。注重现实，是指在尊重历史事实的基础上，还要考虑到现实中土地权属的具体情况和自然情形。对于必须要做出重新调整的，可以在合情、合理、合法的前提下，予以酌情处理。有利生产生活，是指土地确权活动不能影响群众正常的生产生活，而是要发挥积极的促进作用，实事求是地解决问题，维护好国家、集体和个人利益，照顾到各方的实际需要，促进生产发展和生活改善。维护社会稳定，是指在对农村土地进行确权的过程中，要把安定人心，维护农村社会的稳定作为首要问题加以考虑。对每一件权属争议案件，都要采取及时、慎重的态度，认真做好调处工作，营造和谐氛围，防止矛盾激化。笔者认为，基于维持社会稳定原则的要求，在解决归属不明的农村土地时，应当采取集体所有优先推定，这种让利于民的做法，将会取得更好的社会效果。另外，还应当坚持现有利益保护原则，即对个别土地权属争议矛盾尖锐、情况复杂又一时难以解决的问题，在没有最后裁决和处理前，一律维持土地使用现状不变，保持稳定。

（二）依法行政，强化农村土地权属管理工作

首先，要着重强化县、乡（镇）两级政府从事土地权属争议确权工作的人员、机构与制度建设，提高管理人员的整体素质，加大财政支持力度，为做好土地权属管理工作提供人力和财力保障。其次，要提高对农村土地权属管理工作的认识，下大力气解决好各种土地权属纠纷。在具体管理工作中要做到：以事实为依据、以法律为准绳、坚持尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定的基本原则，客观、公正地处理好各类土地权属争议矛盾。第三，加强土地调查工作，详查土地，从源头上明确土地权属。 目前，我国正在进行第二次土地调查工作，其重点任务就是农村土地调查，这对推进农村土地权属管理工作是一个绝好机会。因此，相关管理部门应当结合第二次土地调查工作，认真排查实际中存在的土地权属争议，全面掌握农村土地权属争议基本情况，做到底数清、情况明，为从源头上解决土地权属争议奠定基础。第四是建立健全土地权属争议调处工作责任制度、办事承诺制度、查办督办工作制度、过错责任追究制度和奖惩制度，加强对土地权属争议调处工作的监督和检查。此外，在土地权属管理工作的各个环节上，还应当注意引入现代技术和手段，以提高管理效率。

（三）多管齐下，加大对土地权属争议的调处力度

根据我国现有法律规定，土地权属争议的解决方式主要有调解、行政复议和行政诉讼，其中调解为前置程序。在调处土地权属争议的过程，应切忌方法生硬，手段单一，而是要将各种方式统一起来，综合运用，特别是要用好调解方法，将其融入各种纠纷解决机制，贯穿于各个阶段各个环节之中。 为切实推进农村土地权属争议调处工作的有效开展，政府及其职能部门在实际工作中还应当做到以下几点：一是认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》，明确土地权属争议调处的程序和基本要求；二是建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度，确保证据的真实、可靠；三是对于各方证据都不充分的土地权属争议，可以借鉴民事诉讼中的优势证据原则进行裁决；四是加强部门协调，群策群力共同做好土地权属纠纷的调处工作；五是搞好预警机制建设，制定土地权属争议应急处理预案，提高应对和处理群体性事件的能力，一旦因土地权属争议引发突发群体性事件，可以立即启动应急预案，防止事态扩大。另外，各级组织和法律服务机构还应当做好有关土地权属纠纷的接待咨询工作。虽然接待咨询不是解决土地权属争议的法定方式，但其作用和效果却不能低估。通过这项工作，不仅可以了解土地权属纠纷的详细情况，向咨询者讲解有关法律和政策规定，而且还可以把握处理纠纷的主动权，及时化解矛盾，消除土地权属纠纷的隐患，产生事半功倍的效果。

（四）加强有关政策法律的宣传工作

农村土地权属的界定及其争议的解决，都是依据特定的政策和法律进行的。但是在现实生活中，很多群众对与土地权属有关的政策法律了解很少，甚至一些基层干部对这方面的规定了解得也不是很深入，这给农村土地权属管理工作造成很大阻力。因此，在农村土地权属管理工作中，必须加强有关政策法律的宣传活动，增强广大农民群众依法维护自身合法权益的意识和能力，增强各级农村干部依法行政、依法办事的观念和自觉性，引导群众有序维权，依法合理表达诉求，从源头上预防和减少越级上访和集体上访事件发生。为了使有关政策法律的宣传工作落到实处，相关部门和农村基层组织应当制定具体的、可操作性强的宣传计划和方案，组织人力、物力推进实施。在宣传内容上要务求全面、详尽，同时还要将我国现行的农村土地政策，以及《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》等重要法律中的有关规定作为宣传的重点。宣传形式则可以灵活多样，比如可以通过广播、电视、网络、报刊杂志等大众媒体进行宣传，也可以通过印发宣传手册、举办宣讲团等方式进行宣传。但无论采用何种宣传形式，都要把有关政策法律讲全讲透，不能只是摆过场、走形式。

（五）借鉴其他国家和地区的土地管理经验

在农村土地权属管理中，我们一方面应当自己摸索规律，总结经验，同时也应当向其它国家和地区进行借鉴和学习。从世界范围来看，美国、日本、德国等发达国家在土地管理方面都非常成功。比如，美国在土地管理方面，不仅拥有一整套比较健全的有极强约束力的土地管理法律法规体系，建立了完善的可有效化解各种纠纷和矛盾的申诉裁决机制、审判机制和强制执行机制，拥有高素质的土地管理专业人才，运用高科技信息化手段对土地进行实时管理，而且形成了发达的土地交易市场和土地价格体系，用市场杠杆对土地进行调控，等等。日本在土地管理方面的成功做法主要是：土地立法统一完善，执法严明；规划体系完整、分工明确、依法实施；严格保护农用地，强调土地的可持续利用；强力抑制土地投机等。德国在土地管理方面，除了同样具有完善的土地立法与严格的管理措施外，还有一套有关土地权属的调整、确认和重新分配的独特做法，也是非常值得借鉴的。当然，我们也应当从一些国家土地政策的失误中汲取教训。比如，拉美国家在经济发展过程中，城市化步伐非常之快，但却漠视农民的土地权，最终导致大量农民失去土地而成为流民，从而加剧了社会严重的贫富分化，使国家长期陷于飘摇动荡之中。当前，我国正处于重要的社会转型期，我们应当从正反两个方面认真汲取经验，坚持正确的、符合中国国情的土地政策，积极做好农村土地权属管理工作，把社会主义新农村建设沿着正确轨道推向深入。

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On the Problems and Solutions in the Management of Rural Land Property Right

Li Jun

(College of Humanities and Social Science， Heilongjiang August First Land Reclamation University， Daqing， 163319)

Abstract: The management of rural land property right is an important work which determines the rural land ownership and the right to use， and resolves the disputes of property right. At present， there is a series of problems in the management of rural land property right， such as the complicated disputes， the vague legislation and the imperfect management system. Therefore， we must further improve the land legislation， draw up the clear principles of determining land property right， strengthen administration according to law， increase the efforts of settling disputes and regard the publicity work of land policies and laws， while we should study the land management experiences from other countries and regions. These measures will give a strong push for the management of rural land property right.

Keywords: rural land， the management of property right， problem， solution

（责任编辑/石银）