缩小城乡教师资源差距：凝聚理想的探索和创新

作者简介：

杨银付，教育部教育发展研究中心教育政策评估室主任、研究员，教育学博士。曾任驻洛杉矶总领馆教育组教育领事。作为研讨小组成员，参与了“面向21世纪教育振兴行动计划”、第三次全国教育工作会议、“国家中长期教育改革和发展纲要”等重大工作的研讨和纲领性文件的起草工作。近年来研究主要集中在素质教育、义务教育的均衡发展和教育体制改革与教育政策等领域。参与或主持10余项国家或教育部重点科研课题，发表论文30余篇，出版有《中国教育的改革和发展》等。曾获全国第二届教育科学优秀成果二等奖、第四届“中国青年科技创新奖”。

1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布。20多年来，在全党全社会的共同努力下，我国义务教育实现了历史性跨越。2000年，我国如期实现了“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”的宏伟目标。到2007年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3022个（含其他县级行政单位205个），占全国总县数的98.50%，“两基”人口覆盖率达到99.00%。全国小学学龄儿童净入学率达到99.49%，初中阶段毛入学率达到98.00%。义务教育质量也不断提高。伴随着义务教育经费保障新机制的建立，我国免费义务教育三年迈出三大步：2006年春季免除了西部农村义务教育阶段学杂费；2007年春季免除了全部农村义务教育阶段学生学杂费；2008年秋季免除了城市义务教育阶段学生学杂费。在世界上最大的发展中国家普及九年义务教育，是我国社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的奠基工程，是一项非常了不起的成就，是我国教育发展史上的重要里程碑。

在“穷国办大教育”的背景下，20多年来我国义务教育事业的跨越式发展无疑是举世瞩目的奇迹，这是政府、学校与全社会共同努力奋斗的结果。但是，我们也要清醒地看到，新世纪对义务教育提出了新的、更高的要求。在义务教育基本普及之后，地区间、城乡间的教育差距凸现出来。面对地区间、城乡间义务教育发展的巨大不平衡性，我们面临的最大挑战就是如何缩小教育差距。而缩小教育差距的关键就在于缩小教师资源差距。

一、缩小城乡教师资源差距是促进义务教育均衡发展的关键

温家宝总理在2008年8月29日新一届政府第一次国家科技教育领导小组会议上指出：“百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。有好的老师，才能有好的教育。要建设一支献身教育的高素质教师队伍。教育规划要把加强教师队伍建设作为一个重要内容，要采取有力措施吸引全社会最优秀的人才来当老师，提高教师队伍特别是农村教师的整体素质。”教师是教育事业的第一资源，教师队伍建设是提高教育质量的关键，教师资源配置（包括学校校长与管理人员配置）是义务教育均衡发展中的重要关键性指标。

近年来，国家高度重视教师队伍建设，教师队伍的整体素质不断提高。2007年，全国普通小学、普通初中有专任教师907.7万人，其中小学561.3万人，初中346.4万人。小学和初中专任教师的学历合格率分别提高到99.10%和97.20%，具有本专科学历的教师成为新增教师主体。教师专业技术职务的整体水平明显提高，2002年至2006年，小学高级以上职务教师比例超过45%的县由649个增加到1616个，初中高级以上职称教师比例超过7%的县由641个增加到1333个，均有较大幅度提升。2007年，小学生师比由2002年的21∶1下降到18.8∶1，初中由19.3∶1下降到16.5∶1。

我国教师队伍整体素质在不断提高的同时，仍表现出明显的地区差距和城乡差距，尤其城乡差距更为明显。

1．职称差距

职称是衡量教师教学水平的重要标志。根据国家教育督导团发布的《国家教育督导报告2005》，2004年，全国农村小学高级教师的比例为35.90%，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.30%，分别比城市低8.90和14.50个百分点。

根据刚发布的《国家教育督导报告2008》，2007年，全国小学中高级职务教师比例为48.20%，城市高于农村9.50个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48.70%，城市高于农村19.20个百分点。数据显示，我国义务教育学校中高级职务教师比例在城乡间仍有较大差距。

2．学历差距

在学历差距方面，如果单纯看国家规定的学历合格率（即小学专任教师中专学历达标率，初中专任教师大专学历达标率），由于近些年的努力，城乡间差距已不明显。但如果以高于标准学历教师（小学专任教师专科及以上，初中专任教师本科及以上）比例衡量，则表现出非常明显的城乡差距。为了分析的方便，我们以2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》的前一年即2004年的数据为例，当年城市小学专任教师中高于标准学历教师的比例为71.34%，农村为40.14%，差距达到31个百分点。在初中方面，2004年，城市初中专任教师中高于标准学历教师比例为55.03%，农村为19.00%，差距达到了36.03个百分点。这从学历侧面说明，教师资源的不均衡，主要体现在优质教师资源分布的不均衡。

3．学科结构差距

教师学科结构性矛盾突出，中西部农村学校部分学科教师短缺。外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足，相关课程难以开齐。2006年，全国有508个县每县平均5所小学不足1名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有1名音乐教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人，致使部分学校无法正常开设规定课程。

教师所学专业与所教课程不对口的现象亦较为突出。初始学历合格的初中语文、数学、外语、美术、音乐、艺术和体育教师，约有1/3是学非所教，其中城市约为20%，农村则超过40%；而初始学历不合格的教师，取得合格学历的专业与所教课程对口率更低。抽样调查表明，初始学历不合格的初中教师，取得合格学历的专业与所教课程对口率为58.20%；农村低于城市：语文为58.00%，外语为50.70%，数学为20.20%，体育为8.00%，艺术类为5.60%。

《北京市中学各科教师队伍专业发展的调查研究》显示，远郊初中教师91%具有本科学历，其中近1/4的测试对象是近5年补充的外地大学毕业生。其余的测试对象中，85%属于业余或函授学习方式取得学历。理、化、生所教非所学的达到1/3，数学为1/10。远郊区县教师通过后续学习方式达到合格学历的比例远远高于城区教师。由于后续学习所选专业多为容易毕业的文科类、管理类课程，在所学专业与所教课程的一致性方面，远郊区县教师存在明显的不一致性，这种专业的不一致性明显影响远郊区县义务教育学校的教学质量。教非所学的另一个原因是农村学校不少教师一人多岗，承担起许多与所学专业不一致的课程。

4．年龄差距

农村中小学特别是小学教师队伍年龄偏大。我们对山东省某县城乡教师分布上的年龄差距作了分析。数据显示，县城教师以40岁以下的年轻教师为主，农村教师则以40岁以上的教师为主。有的地方“爷爷奶奶教小学”的现象比较普遍。年龄分布上的差异，也反映出近些年新毕业师范生不愿回艰苦农村教学的现实。农村新教师补充不足。

我们对北京市部分远郊区县中小学队伍现状也进行了抽样问卷调查，调查显示，无论农村初中教师还是农村小学教师均呈现年轻化趋势。这种现象与全国农村教师队伍年龄分布特点有所不同。之所以产生这种现象，根源于北京市远郊区县的区位优势与区位劣势，即在与外地的比较中，北京市(包括远郊区县农村)居于优势地位，外地大学生大量引进；而在与北京市城区的比较中，远郊区县又处于劣势，农村骨干教师大量外流。《北京市农村中小学教师队伍现状调查报告》显示，农村中小学教师的工作变动较大，变动的轨迹是远郊区县农村—远郊区县县城—近郊区农村或县城—城区一般校—城区重点校。40岁以上的教师工作经验丰富，业务水平强，这部分人具有更多的调入城市学校的资本，这就导致了远郊区县农村义务教育教师的年轻化。

5．工资待遇差距

以上说明的教师分布上的学历差距、年龄差距、职称差距和学科结构差距，往往也显示了地区间、城乡间教师的质量差距。而这些差距之所以产生，有其多方面原因，地区间经济社会发展差距和城乡二元结构是重要原因，而教师的工资待遇差距则成为直接原因。农村教师的相关社会保障没有得到全面落实。

二、近年来国家层面提高教师水平和缩小城乡教师资源差距的努力

义务教育是根据国家法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会和家庭必须予以保证的教育。促进义务教育均衡发展，是落实科学发展观的重要体现，是构建社会主义和谐社会的基石，是政府公共服务的法定职责，是义务教育本质属性的要求，是全面实施素质教育的关键路径。2005年5月，教育部印发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，这是第一个全面阐述国家义务教育均衡发展政策的政府文件。2006年6月，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确指出，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”，义务教育均衡发展第一次从法律上得到强制性规定。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步提出，要“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展”。2007年10月，党的十七大报告更首次把教育列为民生和社会建设的第一条，指出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，明确提出要促进义务教育均衡发展。2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次指出，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，“全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度”。义务教育均衡发展已成为我国义务教育基本普及后的主要任务。

促进义务教育均衡发展，首先需要进一步改革义务教育的管理体制和投入体制。上世纪80年代中期以来，我国实行“低重心”的教育发展战略和“因地制宜、分类指导、分区规划、分步实施”的推进策略以及各种专项促进工程，有力地促进了我国义务教育的迅速普及。但是由于各地经济社会发展的不平衡，原有的“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制的弊端也愈来愈明显，伴随着义务教育的迅速普及，义务教育发展的不平衡性越来越突出。投入制约均衡，体制制约投入。改革义务教育管理体制和投入体制势在必行。正是在这样的情况下，国务院于2001年召开了全国基础教育工作会议，提出建立“以县为主”的义务教育管理体制。2003年，国务院又召开了建国以来第一次全国农村教育工作会议。2005年，又进一步提出建立农村义务教育保障新机制。

从专项促进教师资源配置来看，近年来国家采取多项政策，致力于提高教师水平和缩小教师资源差距。

1．通过政策和制度创新，加强和充实农村师资力量

大力推进城镇教师支援农村教育工作，促进教育均衡发展。2006年2月，教育部下发《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》，对城镇教师支援农村教育工作，进一步加强农村师资力量进行部署。采取组织大中城市教师支教、县域内城镇教师定期支教、组织高校毕业生支教、师范生实习支教、开展多种形式的智力支教活动等积极措施推进此项工作，态势良好，但各地工作进展不平衡。

启动实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，创新农村教师补充机制。2006年5月，教育部、财政部、人事部、中编办联合发出通知，决定实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村义务教育阶段学校任教。特设岗位教师聘期3年。所需资金由中央和地方财政共同承担，以中央财政为主。3年来该计划共招聘5.9万多名高校毕业生到400多个“两基”攻坚县的4000多所农村中小学任教，有效地缓解了农村教师紧缺的问题。

扩大“农村学校教育硕士师资培养计划”规模，吸引大学生到农村贫困地区中小学任教。2004年教育部启动实施“农村学校教育硕士师资培养计划”，通过推荐免试生途径为国家扶贫开发工作重点县中学培养教育硕士，探索了为农村学校培养补充高素质骨干教师的有效形式。

师范生实习支教工作由点到面逐步展开，目前有19个省组织开展了师范生实习支教。

2．加强和改革教师教育，提高教师培养质量

教师教育改革取得积极进展，进入以提升层次、走向开放、优化结构、提高质量为主要特征的发展新时期。

建立师范生免费教育制度，教师培养制度创新迈出新步伐。为了吸引优秀人才报考师范专业、从事教师工作，根据温家宝总理的建议，国家决定试行师范生免费教育制度。从2007年秋季入学的新生起，国家在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学等6所教育部部属师范大学实行师范生免费教育。免费教育师范生在校学习期间，免除学费，免缴住宿费，并补助生活费。这一具有示范性的举措，旨在进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业；旨在培养大批优秀的教师；旨在倡导教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者。6所部属师大两年共招收免费师范生2万余人。

三级师范教育向两级过渡取得阶段性成效，教师教育办学层次整体提高。继续推进中等师范学校和师范专科学校布局结构调整，部分中师发展成师专或并入其他高校；部分师专发展成为地方性综合学院；本科师范院校得到进一步加强。1999年至2007年，我国高师本科院校由87所增加到97所；师范专科学校由140所减少到45所；中等师范学校由815所减少到196所。

教师教育体系趋向开放。以师范院校为主体，一部分综合性院校也成为我国教师教育的重要力量。

教师培养培训相分离的状况正在改变，教师教育开始呈现一体化的新趋向。普通师范院校更多地参与教师培训，大多成立了教师培训专门机构。独立设置的教育学院正在减少，与普通师范院校资源整合的趋势明显。

3．推进实施新一轮中小学教师全员培训和继续教育

启动实施新一轮中小学教师全员培训计划。2004年，教育部下发《关于加快推进全国教师教育网络联盟计划，组织实施新一轮中小学教师全员培训的意见》和《2003-2007年中小学教师全员培训计划》，对全国1000万中小学教师进行了不低于40学时的能力提高培训；对新一轮中小学教师全员培训进行了全面部署；实施“全国教师教育网络联盟计划”，着力构建教师终身学习体系。

加强基础教育新课程师资培训，提高教师实施新课程的能力和水平。教育部先后下发了《关于开展基础教育新课程师资培训工作的意见》和《关于进一步加强基础教育新课程师资培训工作的指导意见》。教育部直接组织了22 000多名新课程骨干培训者和骨干教师国家级培训。

组织实施远程培训。教育部以中国教育资源服务平台和全国教师网联“中小学教师继续教育网”两个网络服务平台为依托，推动采用现代远程培训方式，直接面向一线中小学教师的大规模新课程培训，也是教师新课程培训模式、内容和方式的一次新的尝试。2006年至2008年，连续3年组织“中小学骨干教师国家级远程培训”和“西部农村教师远程培训计划”等项目，充分利用远程教育手段，提高教师培训效益。

大力加强教育技术培训，提高中小学教师教育技术应用水平。2004年12月，教育部颁发《中小学教师教育技术能力标准（试行）》，2005年正式启动“全国中小学教师教育技术能力建设计划”，提高中小学教师教育技术应用能力。

启动实施中小学班主任培训计划，全面提高班主任队伍整体素质。为了贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和《教育部关于进一步加强中小学班主任工作的意见》精神，全面提高中小学班主任队伍的素质和能力，2006年8月，教育部下发《关于启动实施全国中小学班主任培训计划的通知》，启动实施全国中小学班主任培训计划。

4.教师人事制度改革逐步深化

教师资格制度全面实施。截至2007年底，全国近200万人取得了教师资格。“以县为主”的中小学教师管理体制得到确立。教师的地位和待遇逐步提高。国务院审议批准了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从20009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。

三、缩小城乡教师资源差距的典型地区探索与研究

近年来，各地积极探索缩小城乡教师资源差距、优化农村教师队伍，各种探索和经验不断推出。

1．建立城乡学校结对交流共同评价和共同发展机制，促进城乡教师资源的柔性流动和共享

（1）建立城乡学校共同体

山东省潍坊市潍城区针对城乡各半的人口分布特点和城乡学校发展严重不平衡的实际，通过“城乡教育共同体”模式促进城乡义务教育均衡发展。其主要做法是，将一个城区学校与农村一个或几个相对薄弱学校联合起来，构成城乡教育共同体，以城区学校校长为共同体第一责任人，农村学校校长为第二责任人，建立共享协作机制和共同评价机制，进而实现共同发展。潍城区全区共建立了17个城乡教育共同体，其中小学阶段12个，初中阶段5个。每个共同体又分为教师学习共同体、课程资源共同体、教科研和教研共同体、学生成长共同体等不同侧面。在实验过程中，注意健全共同体领导机制和激励机制，交流提高农村学校管理水平，结对指导提高农村学校师资水平，建立共同体学校进步水平评价机制并逐步加大对共同体工作的督导力度。各共同体学校均开展了管理人员、教师、学生等各个层面的交流活动，从而促使城乡学校间义务教育阶段教师实现了柔性和良性流动。以评价促均衡、以共享促均衡，潍城区初步探索了一条促进县域内城乡教育均衡发展的新路子。

四川成都市青羊区将区内54所中小学校按照“优势互补、互惠互利、资源共享，共同发展”的原则，组建成7个“城乡学校发展共同体”，分别开展学校层面、校长层面和教师层面的活动，实现了城乡学校之间的资源共享。青羊区还成立“特级教师工作室”和“名师发展学校”，集中全区31名特级教师，对优秀教师的成长给予指导和帮扶。

（2）建立城乡教育科研共同体

山东省泰安市泰山区以教育科研为突破口，构建“教育科研共同体”，成员由教科研人员、城区教师和农村教师共同构成，通过开展教育科研活动进行沟通，分享各种学习资源，交流彼此的情感、体验和观念，“城乡联动”，共同完成一定的教学研究任务，并由此提高教师专业能力。泰山区通过基地辐射策略、专题培训策略、课题共研策略、连片教研策略、网络互动策略、对口帮扶策略等六大策略实现教育科研共同体活动。实践证明，构建教育科研共同体是一条提高农村教师素质的有效措施。

（3）实施城乡教师师徒结对制度

四川成都市在城区确定18所省级以上示范性中学、22所窗口小学为农村教师进城跟岗培训学校，组织3600名农村骨干教师到进城跟岗培训学校进行不少于25个学时的观摩教学，并确定进城跟岗培训学校的600名骨干教师作为农村教师的专业引领者，结成以城区教师辐射农村教师为主、城乡教师共同成长的研修团队。

2．建立和完善城镇教师乡村服务期制度，探索城市教师支援农村学校的支教机制

（1）建立城区学校流动编制，探索支教的有效模式

城镇教师到乡村学校提供有一定期限的支教服务，是在不涉及教师调动的前提下，利用城市教师提高农村和薄弱学校教师水平的一种模式。过去，由于受到教师编制的限制，支教活动难以制度化，影响了这一政策的实施。针对这一问题，山东寿光市探索定周期、定编制、定去向的支教流动编制制度，每年确定一定数量且缺少农村工作经历的优秀教师到农村中小学任教。同时，建立了鼓励优秀教师参加支教的激励政策，如由教育局（或学校）对城市教师交流期间发给适量的交通费和生活补助费（一般每人每月1000元），并对交流教师在职称评定、参评市级先进、干部任用时予以优先考虑。

（2）建立城乡教师“双向对流”支教模式

这种模式的主要内容，是组织城市地区学校的干部、教师到农村地区的学校挂职支教，组织农村地区学校的干部教师到城市地区学校接受培训或挂职锻炼。在四川成都市，蒲江县与青羊区建立了跨区县的“青蒲对流模式”。青羊区的著名教师和专家到蒲江县开设专题讲座，蒲江县组织教育干部到青羊区参加“先进教育理念培训会”。截至2007年底，蒲江县已组织教育干部60余人到青羊区接受培训学习，先后派出教育干部9人到青羊区挂职锻炼，教师300多人到青羊区学习交流；青羊区派出2名教育干部和18名教师到蒲江任职或支教一学期。通过互动，城市先进的教育理念、管理模式和优质的教育资源辐射到蒲江，弥补了蒲江教育的“短板”。蒲江县内也加大了支教力度，2005年至2006年，共派出30名教师到农村学校支教，2007年，则派出74名教师支教。

3.探索建立教师定期交流轮换制度

相对于以上的城乡教师资源共享、城乡教师资源的“柔性流动”，教师定期交流制度的特点是教师流动带有更大的“刚性”。

（1）“人走关系动”的“学区内”教师定期交流模式

长期以来，教师被聘任后，在学校间没有制度化的流动机制。教师资源属于学校所有，带有很大的“学校人”的特征，这是制约教师校际流动的主要制度因素。为了打破这一制度性约束，2006年暑期，作为义务教育均衡发展工程的一环，辽宁省沈阳市建立了规范性的教师定期交流轮换制度，规定每年都有15%的专任教师在各区的“大学区”内交流，而且要求“人走关系动”，即交流属于工作调动，教师的人事关系调入新学校，交流教师不再回原来的学校。2006年、2007年和2008年3年中，沈阳市5城区中小学参与交流教师每年约2000人，其中80%以上为“人走关系动”。这种大面积的“人走关系动”的教师流动方式，打破了教师在一所学校从教终身的旧有格局，实现了在职教师资源的重新配置，是教师交流中难度最大、力度最大的一种形式。从对试验区的调研情况看，这种制度化的教师流动措施已取得明显成效。

（2）建立“教育人才管理服务中心”，推进区域内教师资源的统筹配置

为了进一步消除制约教师流动的制度性障碍，促进教师从“单位人”到“系统人”的转变，2007年，四川成都市青羊区专门成立了教师资源均衡配置的管理机构——青羊区教育人才管理服务中心，全区教职工的人事关系纳入中心统一管理，实现了优质教师资源的区域内共享。

4．推进教师和校长工资管理的规范化

实现教师资源配置均衡化的一个重要条件，是区域内的教师工资应该同工同酬。但由于种种历史和现实的原因，在全国很多地区，教师的工资、收入存在着校际差距，这是阻碍教师流动的主要原因之一。山东省泰安市宁阳县按照建立“以县为主”义务教育管理体制的要求，探索县域内统一发放教师工资，自2006年5月开始在乡镇教师工资中增加住房补贴部分，比例为5%；2007年1月，比例提高到15%；2007年12月，比例进一步提高到与县城教师相同的35%。成都市青羊区则率先在涉农学校进行校长职级制的试点，评定出校长职级，校长工资待遇与职级工资挂钩。这一举措为全区推开校长职级制奠定了基础，也为吸引优秀管理人才到涉农学校工作创造了良好的条件。截至2007年底，青羊区11所涉农学校、薄弱学校已经实现了“校长交流满覆盖”。

5．加强和改善农村教师培训，促进农村教师专业能力发展

北京市通过实施“绿色耕耘行动”，创新培训制度和培训模式，增强了对农村教师培训的针对性和实效性。“绿色耕耘行动”的主要培训对象是以往很少有培训机会的乡镇以下的学校骨干教师，方法上根据学员的水平实行分层教学，分学科进行培训。2007年，项目组在实践中进一步总结有关经验，主要是：在项目设计方面，通过广泛开展需求调查，本着解决“教育急需”和“教师发展急需”的原则设计培训项目；在课程设置方面，强调课程的针对性和实效性，课程内容以模块化和专题化形式呈现；在组织实施方面，逐渐形成“集中面授—追踪指导—成果展示交流”的分阶段培训实施模式、研训一体模式和远程培训模式；在资源整合方面，强调培训主体的开放性。先后参与“绿色耕耘行动”的农村小学有800所，占远郊区县小学总数的95％；选送学员的农村中学有363所，占远郊区县中学总数的99％。