事业单位法人治理组织模式探析

黄心华　黄晓洪　李红梅

中图分类号：F240 文献标识码：A

内容摘要：组织模式是决定组织效率的一个关键因素，在社会主义市场经济条件下，要建立现代事业制度，必须对事业单位进行组织创新，改变单一化的、陈旧落后的事业单位组织模式，建立多样化、先进的新型现代事业组织，实现组织模式创新。随着事业单位体制改革的进一步深化，多元投资主体的事业单位将占据主导地位，本文主要就多元化投资主体事业单位如何进行组织模式创新进行了分析。

关键词：法人治理 政事分开 组织模式

事业单位组织模式改革的原因

20世纪90年代以来，国家为了缓解日益沉重的财政压力，改革了事业单位经费来源的渠道，一方面将事业单位划分为财政全额拨款单位、财政差额拨款单位和自收自支单位三类，实行区别管理；另一方面推行市场化，增加事业单位的经费来源。但是，事业单位在提供公共服务时所出现的资源浪费、效率低下、服务质量差、管理混乱、经费严重短缺等问题却难以得到有效转变，进而导致一些事业单位职能混乱，政事不分，或者事企不分，违反公平竞争的市场规则，这种状况已经成为制约经济和社会进一步发展的“瓶颈”。

实践证明，事业单位改革不能只进行简单地撤并机构，削减人员，也不能简单地推行市场化。事业单位改革在社会主义市场经济条件下关键是要建立现代事业制度，实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学，健全决策、执行、监督体系，使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体，其最核心的内容是实现事业单位法人治理下组织模式的科学化和合理化。没有建立完善的法人治理结构，事业单位自主权无法落实，政事关系就无法从根本上理顺。

事业单位法人治理组织模式选择

在计划经济体制下，由于所有制结构的单一化与事业活动的非产业化，国家从制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社会团体兴办这些“事业”的可能性，造成了事业主体的国营化。事业主体的国营化，既扩大了政府的事业职能，增加了国家的财政负担，又抑制了社会办事业的积极性和创造性，阻碍了各项事业的健康发展。

随着事业单位改革的进一步深化，多元投资主体事业单位将占据事业单位主导地位，组织模式可用图1表示。

股东会是事业单位法人的权力机构，由事业单位全体投资人组成，其主要职责包括：根据国家经济社会发展规则，制定本单位发展战略和方针；选举和更换非职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；审议批准董事会的报告；审议批准监督委员会的报告；审议批准单位年度财务预算方案，决算方案；修改单位章程；章程规定的其他职权。

董事会是事业单位法人的决策机构。董事由三部分组成，主体部分由股东会议选举产生；第二部分为适量职工董事，通过职工代表大会，职工大会或其他形式民主选举产生；第三部分为少量社会代表董事，主要由服务对象代表、利益相关者代表组成，可由股东会聘请。董事会主要职责包括：召集股东会会议，并向股东报告工作；执行股东会决议；审定本单位年度工作计划；制订年度财务预算方案、决算方案；决定单位内部机构设置；决定聘任或解聘行政负责人及其报酬事项，根据行政负责人提名，聘任或解聘行政副职；制定单位基本管理制度等。

行政负责人是事业单位法定代表人，对董事会负责并报告工作。其主要职责包括：主持本单位业务工作，组织实施董事会决议；负责落实事业单位年度业务计划；拟定单位内部管理机构设置，拟定单位基本管理制度；聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或解聘以外的管理人员；提请董事会聘任或解聘单位行政副职；提出本单位岗位设置、薪水方案；负责绩效考核；负责财务管理等。

监督管理委员会是事业单位监督机构。它与传统事业单位的纪检、监察、审计等内部监督机构有本质区别，其在法律地位上与董事会、行政负责人是平等的，没有从属关系。在监督内容方面是综合和全面的，不仅局限于纪律或者财务等某单一方面。监事会由股东代表、职工代表、社会代表三部分组成。监事会主要职责包括：对董事、行政管理人员职务行为进行监督；检查单位财务；提出人员罢免建议；对董事、行政管理人员不当行为要求纠正；提出召开临时股东会。

股东人数较少或者规模较小事业单位，为节约管理成本，可不设董事会，只设一名执行董事，执行董事可兼任行政负责人，同时可以不设监事会，只设一至二名监事，履行监督职责。

事业单位法人治理组织模式实现路径

（一）推进政事分开并落实事业单位法人自主权

传统计划经济体制下的事业单位是政府的附属物，一切事务由政府包揽，事业单位不需要也没有可能成为独立法律主体。在社会主义市场经济条件下，政府与事业单位关系应重新定位，要承认事业单位独立的价值诉求，明确其主体地位，这是构造事业单位法人治理组织模式的基础。要重新定位事业单位功能，推进事业单位分类改革，将履行行政和具有生产经营性质的事业单位进行分离，规范公益性质的真正意义上的事业单位。要改革事业单位设立条件，凡符合设立事业单位法人条件的应依法予以登记，承认其事业单位法人资格。要理清事业单位法人所有权与管理权关系，明确管理权具体内容，强化事业单位章程法律效用，通过章程落实事业单位法人的法人财产权，用人自主权、分配自主权、拒绝摊派权等各项权利。

（二）放松规制并鼓励事业单位法人适度竞争

鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化。改革事业单位财务管理制度，形成事业单位服务价格体系。打破事业单位垄断局面，准许同一区域存在多家业务相同事业单位，准许事业单位跨区域开展服务活动，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，由业绩来确定事业单位命运，从单一的政府控制过渡到社会选择，实现优胜劣汰，整合资源，壮大有实力的事业单位规模。有条件的事业单位法人可组建事业集团，在法人不变前提下，实现资源共享，推动资本扩张，优化结构布局，提高整体竞争力和效率，提高服务水平和质量。

（三）建立灵活的用人机制

事业单位应享有用人自主权，可依工作实际需要合理设置人员岗位、确定人员结构比例、设定人员聘用条件，并按公开招聘程序聘用人员。具体用人数量由执行层提交董事会确定，对于经费主要来自于财政性资金的法定机构，其用人数量在董事会审议后，提交有关部门核准或备案。在具体人员管理上，除部分重要岗位可根据需要采用委任制外，其余按《劳动合同法》管理。同时，参照企业年金的做法，建立年金制度，促进人才的引进与合理流动。

（四）加强事业单位法人监督

长期以来，事业单位业务质量缺乏统一标准，绩效评价无法有效开展，影响了国家对事业单位的监督考核。事业单位作为一种服务组织，可以分行业建立统一的服务质量标准体系，建立服务质量认证体系，建立科学的事业单位绩效评价制度，使事业单位监管工作更加客观公正。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，可考虑设置专门的监管机构，统一行使普遍意义上的监管职责。与此同时，应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的监督功能，鼓励建立同业协会等中介组织，实现同行互律，倡导事业单位实行自律，形成完整的监管体系和网络。

参考文献：

1.徐崇勇，李鲁.医院治理结构改革与医院管理职业化[J].卫生经济研究，2003

2.倪祥保.大学附属医院法人治理结构问题探讨[J].中国医院管理，2006

3.福建省事业单位登记管理局课题组.事业单位法人治理结构模式研究[J].发展研究，2006