我国绿色税收体系现状分析与对策建议

安　钢

摘要：伴随着我国国民经济的持续快速发展，我国的环境污染与生态破坏状况日益严重，绿色税收作为解决环境问题的最重要的财政政策工具，其重要性日渐凸现。本文从我国现行的绿色税股体系出发，在对观行绿色税股体系所存在的问题进行分析的基础上，就如何进一步完善我国的绿色税收体系提出了一系列对策建议，提出需要在完善我国现行税制结构中与环境保护相关的税种的基础上，开征专项环境税。

关键词：环境保护绿色税收体系专项环境税

环境税又称生态税，是对所有能够体现保护生态环境和自然资源为目的的各种税收的总称，所以又被称为绿色税收。它既包括以环境保护为主要目的而专门征收的税收(狭义的环境税)，也包括其他并非以环境保护为主要目的，但客观上起到环境保护作用的税收。

一、现阶段我国绿色税收体系存在问题

我国作为发展中国家，在经济起飞阶段环境问题往往被人们忽略，导致我国目前的绿色税收体系很不完善，不仅没有单独开征的环境税，现有的起到绿色税收作用的税费体系也只是由过去的环境税费政策拼凑而成，主要包括资源税、消费税、城镇土地使用税和耕地占用税等，在实行过程中这套绿色税收体系存在着种种问题。

(一)资源税

我国现行资源税是一种级差资源税，资源的价格体未能考虑资源的外部性和可持续性，未能实现资源的社会成本定价和可持续成本定价。而且我国现行资源税征税范围太窄、收入规模过小，调节功能乏力。从总量上看，我国地大物博，自然资源种类齐全，可开采和利用的自然资源范围十分广泛。但现行资源税仅有石油、天然气、煤炭、其他金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种产品，可以说仅限于不可再生的矿产品和盐类，而对可再生资源(如水资源、森林资源等)大部分都没有征税，不能充分发挥资源税对保护自然资源、保护生态环境的作用。同时现行资源税单位税额过低，且一经确定数年不变，不能反映矿产品市场价格的变化和矿山企业的盈利状况，容易造成对资源的盲目开采和过度开发，加重环境负担。

(二)消费税

部分消费税税目设计不合理，例如对汽车的消费税设计就不尽合理。首先，我国目前的汽车消费税是以排量为标准征收，没有考虑燃料状况等与生态环境密切相关的因素，体现不出促进资源循环利用、大力发展环保经济政策取向。其次，汽车消费税在生产环节而不是在消费环节征收，而且实行价内税，与消费者在其购买、使用或保有环节需亲自缴纳的税费相比，并不能使消费者直接感受到消费税的政策调整。

(三)城镇土地使用税和耕地占用税

城镇土地使用税和耕地占用税目前存在的主要问题是税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用，因而难以遏制因滥用土地而对环境所造成的破坏。我国现行城镇土地使用税和耕地占用税税额远远低于土地的市场价格，而且在实践中部分地区存在有意压低税率的现象。

二、如何完善我国现行的绿色税收体系

伴随着环境污染与生态破坏的日益加剧，政府介入生态环境问题已经成为世界各国的共同选择，而绿色税收作为政府解决环境问题的最重要的财政政策工具，在保护生态资源与遏制环境污染方面发挥着日益重要的作用。因此，进一步完善我国现行的绿色税收体系，充分发挥绿色税收在解决环境问题方面的重要作用无疑具有重大的理论与现实意义。

(一)完善我国现行税制结构中与环境保护相关的税种

我国现行的绿色税收体系是在长期的实践过程中逐渐发展完善的，它奠定了我国绿色税收体系继续发展的基础，而且实践证明这些税种在推动环境保护、促进自然资源的合理开发利用方面发挥了重要作用。建设和完善我国的环境税收体系，应该将进一步完善我国现行的绿色税收作为一项重要内容。

1资源税。我国应加快建立一般性质的资源税，弱化其原有的级差调节功能，向所有自然资源开采单位和个人普遍征收，最终实现政府通过征税调节自然资源的供给和需求，进而影响自然资源配置的目的。进一步完善资源税的具体措施主要包括以下几方面：

第一，扩大资源税征税范围，先将水、森林和草场等可再生但已遭到严重破坏的资源纳入征税范围，以解决我国目前严重缺水、土壤沙化、水土流失等问题，继而扩大到所有矿藏和非矿藏资源，待时机成熟后，将土地、海洋、地热、动植物等资源纳入征收范围。

第二，提高资源税的征收标准，以矫正资源过低的价格。目前，在理顺资源价格体系的同时，适当提高资源税的征收标准是很有必要的。对污染程度不同的资源可实行差别税率。对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税。

第三，完善计税依据。对从量定额征收的应税资源的计税依据可由现行的销售或使用数量改为实际开采或生产数量，这样既可以使纳税人能够从自身利益或市场需求出发合理开采资源，提高资源的开发利用率，同时又便于源头控制税收，防止税款流失。

2消费税。扩大消费税征收范围，提高消费税税率，对一切自然资源的消费和污染生态环境的消费行为一律征税，并设计较高的税率。将一些容易造成环境污染的消费品纳入征税范围，如电池、一次性产品(如剃刀、饮料容器、塑料袋等)。

此外，在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对使用“绿色”燃料的汽车减免消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。

3城镇土地使用税和耕地占用税

为有效发挥城镇土地使用税和耕地占用税对土地使用的调控作用，必须提高税率，遏制由于滥用土地造成的生态环境破坏。对那些征用耕地而实际未用的实行加成征收，以体现惩罚。

(二)开征专项环境税

绿色税收体系是由多个税种组成的集合体，环境税是一个重要组成部分。从国际经验来看，我国开征专项环境税是必然趋势。我国在开征专项环境税时，必须注意以下几方面的问题：

第一，税种选择。开征专项环境税是一个循序渐进的过程，必须根据我国面临的生态环境问题以及国家的环保政策逐步推行。目前我国在生态环境保护方面面临的最紧要的问题是水污染和大气污染，其次是固体废弃物污染，所以对税种的设计主要以水污染税、大气污染税和固体废物税为主。

第二，税率设计。原则上，环境税税率的确定应以地方生态环境质量标准为准绳，因为一个地区的最优生态环境质量水平不会与另一地区的相应水平相同。但这里的“地区”应是一个足以容纳由污染及其控制所带来的收益和成本的区域，即所谓的“主体功能区”。因此，全国统一的环境税税率显然不明智，把环境税作为地方税也不尽合理。比较合理的做法是中央政府对环境税每个税目制定不同的税率体系，对每一个税目，把全国分为合理的几个主体功能区，对每个区域设定不同的税率。

从目前情况来看，中国的环境保护税税率适宜以定额税率为主，采用A+x方案，即A为固定税率，归中央所有，

体现出公平性；x为弹性税率，各地方根据自己的实际情况决定x的高低，从量计征，而且应根据污染程度的高低，对x采用累进税率。当然，随着污染防治技术的不断发展，治理污染的边际成本也在不断变化，应适时调整税率，力求征税后的企业边际成本等于边际社会成本。

在设计税率时，还应该考虑到生态税的长期和短期影响的不同。如果政府的目标是为了在较长时期内实现一定的环境目标，而不是为了在短期内将生态税收作为政府的一项新生的收入，就应该将生态税税率设计得较低一些。这样容易使生产者在逐步适应新的税种过程中，乐于投资于对生产过程或投入品的技术或产品替代，消费者也可以适应新税种的开征逐步调整消费模式。这样，在较长的时期内就可发挥生态税的预期作用。

第三，税基选择。环境税的税基设计主要考虑的因素有污染的范围、污染物的生命周期、污染源的监测成本和实际操作的可行性等。国际上通行的计税依据一般有下列三种选择：以污染物的排放量为税基、以污染企业的产量为税基、以生产要素或消费品中包含的污染物数量为税基。

以污染物的排放量为税基的方法较好地体现了“污染者付费”原则，此时环境税的征收与污染物排放量直接相关，有利于激励企业引进污染治理设备，减少废物排放。以污染企业的产量确定税基时，可以节省对个别污染源监测的成本。并与增值税、消费税相结合，避免增加征管部门征税和企业纳税的负担。但是，在这种情况下，企业要想减少污染排放量，就势必减少产量，这有可能导致资源配置偏离最优状态。当生产要素或消费品中包含的污染成分与污染物排放量之间存在因果关系时，就可以选择以生产要素或消费品中包含的污染物数量为税基。这种方法覆盖面广、征收简便，并且它是在生产链的起始环节征收的，可以对污染物的产生起到一定的预防作用。但是这种方法存在明显的缺陷，即只要使用了可能造成污染的原材料，不管是否造成污染，都要纳税，这既不合理也不公平。

综上所述，根据中国的具体情况，对排污行为，包括工业废水排放、二氧化硫排放等，可以实际排放量为课税依据；对工业固体废物、一次性难降解塑料包装物应以纳税人的应税销售收入或销售数量为税基。

第四，税收征管。环境问题既有地方性的，又有全国性、区域性的。因此绿色税税种既不应完全划归中央，也不应完全划归地方。如二氧化硫税、水污染税等税种所对应的污染范围一般是区域性的，可由中央统一立法，由地方负责征收管理，资金支配权也归地方。

绿色税收的征管部门理所当然是各级税务部门，不过，由于绿色税收的特殊性，税务部门应该积极与环境部门密切配合。在制定政策时，认真考虑环保部门的合理建议，使税收手段与环境部门的规章制度协调作用；在征管实践中，及时从环境部门取得反馈意见，作为下一步改革的参考：在稽核处罚时，税收监督与环境监控相配合。