统筹城乡发展改革的原则及重点

肖俊夫　宋福忠

摘要：通过对重庆统筹城乡发展改革试点工作的实际调研发现，当前的统筹城乡发展改革试点工作中存在着对改革应该把握的原则还不够清晰，对改革的认识还存在一些不同层面的误区以及改革中的工作重点不突出等关键和急需解决的问题。本文结合这些实际问题，详细论述了统筹城乡发展改革中应把握的原则及应突出的工作重点。

关键词：城乡统筹改革发展原则及重点

2007年6月中央将成都和重庆设为国家统筹城乡综合配套改革试验区。成立改革实验区1年以来，重庆在各方面做了大量工作，进行了大胆而有益的探索，但实际调研发现由于城乡统筹发展是一项崭新的历史任务，是一项庞大的系统工程。目前还没有现成的可借鉴的东西，统筹城乡发展改革试点中还存在着对改革应该把握的原则不够清晰，对改革的认识存在一些不同层面的误区以及改革中的工作重点不突出等一系列关键和亟需解决的问题。

一、统筹城乡发展改革试点中遇到及存在的主要问题

(一)经济发展实力不够，统筹城乡发展改革的基础薄弱

目前重庆大城市带大农村特征非常显著，二元经济结构还比较突出，总体尚处于工业化的中期阶段，工业体系以传统产业为主，大部分行业居于产业链、价值链的中低端。工业反哺农业的能力不强，链接城乡的产业体系不完善，吸纳农村劳动力就业的能力较弱，经济总量还较低，整体经济实力不够雄厚。各级政府的财力不足以完全承担城乡统筹改革的所有成本：广大农民基本上处于温饱和低质量的小康之间，他们更是无法承担城乡统筹制度改革的过高成本。重庆统筹城乡发展改革的基础还很薄弱。面临的突出问题是欠缺相应的经济基础和实力。

(二)相应配套政策缺乏，统筹城乡发展改革的推力有限

改革相应配套政策缺乏主要体现在两个方面：一是缺乏法规配套。按照市委、市政府“先行先试”的总体要求，改革工作实际落实时，就会遇到如进城农民不愿放弃农村土地使用权等很多具体问题，而这些问题却没有相应的法律法规进行规范性的解决，这就需要相关部门迅速出台一些有利于统筹城乡改革的法律、法规文件，指导具体工作的开展和实施。二是缺乏资金配套。调查发现很多改革项目的实施最终都涉及到资金问题，且数额巨大，改革的成本较高，而改革中县级财力不足。上级政府又没有相应的财政配套，因此改革成本与资金投入不足和财政配套的矛盾就成了制约统筹城乡改革最突出的矛盾，

(三)现行规章制度陈旧，统筹城乡发展改革的进程受阻

现行的土地、户籍等制度对于现今的改革发展已显得十分陈旧，严重阻碍着各项改革工作的推进。集体土地不能转让。农村土地闲置、抛荒严重，土地规模化经营程度不高。利用效率低下。农村发展中建设用地指标受限等问题十分突出。土地流转没有形成固定的工作机制，缺乏相应的配套设施和经费，土地流转信息不畅，土地流转保障金的收取、管理和处置机制还不完善。乡镇协调、监督机制还不健全，土地流转仲裁机构还未建立。计划经济体制下形成的城乡分割的户籍制度阻碍城乡之间人口、资源、技术的交流。加大了农民进城务工的成本，成为阻碍统筹城乡发展的重大影响因素。改革发展中各部门间的利益争夺问题严重。

(四)农村教育水平低下，统筹城乡发展改革的智力不足

农村基础教育发展缓慢，农村职业教育发展滞后，且缺乏相应的技能培训机制，使得大量农村剩余劳动力科学文化素质不高，职业技能不强，市场观念淡薄，改革中“等靠要”思想严重。自力更生思想缺乏，对现代农业生产理念不易接受，对农业科技实用技术掌握程度较低，推进不仅使得农村进城务工人员缺少谋生手段，缺乏竞争优势，只能从事一些简单的体力活，极大限制了其择业、就业的渠道和范围，严重阻碍了农民工自身的发展：还直接导致农业耕作方式传统老化，新技术、新品种推广缓慢，农村产业结构矛盾突出，效益不高，调整难度大，严重制约了农业产业化的发展水平。

(五)理论学习研究滞后，统筹城乡发展改革的认识不准

调研中发现大多数地区对统筹城乡发展改革相关理论的学习研究滞后。存在较多认识上的误区和偏差。对统筹城乡发展工作缺少系统性的认识。急于求成，没有长远的战略眼光和规划：农民进城只注重大城市，忽视了广大县域城市和中心镇对农村剩余劳动力的吸收和带动能力；将统筹城乡发展理解为城市单方面支持农村，忽视城乡两个不同经济实体之间的优势互补：将统筹城乡发展简单理解为推进农村城市化建设，盲目将农村变为城市，将农村人口变为城市人口，并最终消灭农村，缺乏对城乡一体化、城乡统筹发展外延的认识；仅注重硬件设施的建设，搞形象工程、面子工程，忽略科技、教育、文化、制度等软件建设；统筹城乡发展中环境破坏、资源浪费严重，重经济发展轻环境保护、资源节约的观念依然存在。

(六)实际调研分析肤浅，统筹城乡发展改革的主次不明

改革试点中各试点区县基本都是将土地流转、户籍制度、保障制度、基础设施、农业产业、农村金融、劳动力转移等各方面工作一起抓。但由于没有针对改革进行深层次的调查研究和分析判断，使得工作的主次不明确，没有抓住改革工作的关键和突破点，改革效果并不理想。调研中发现土地流转和劳动力转移是各试点区县抓的两项重点工作，一般都有具体的工作指标，比如全年要流转多少土地，要转移多少剩余劳动力等。但他们的工作往往就土地流转抓土地流转。就劳动力转移抓劳动力转移，没有更加深入地去挖掘促进土地流转和劳动力转移的深层次原因，没有对农民为什么不愿意放弃土地、农民进城的最大顾虑是什么等问题进行详细的调查研究。

二、统筹城乡发展改革的工作原则

(一)坚持社会主义根本制度的原则

作为一项“探索城乡二元结构体制机制、寻找中西部地区新型发展模式”的改革。必须触及土地、户籍、保险等一系列制度。要始终坚持社会主义根本制度的原则。积极地对不合时宜的政策、规章、习俗、习惯性做法进行大胆调整和探索。准确把握“重庆城乡统筹改革”与既往改革以及“上海浦东开发”、“天津滨海新区建设”、“成都城乡改革”等在改革目标、试点重点和自由空间上的差异性。对转型时期制度阻碍作先导性探索。大胆触及制度边界，对符合生产力标准、有利于激活农村资源的做法积极试点。

(二)坚持依靠市场推动为主的原则

城乡统筹改革是在我国近30年的改革开放和WTO的时代背景之下进行的，国家“优惠政策”的“边际空间”趋近于零。必须以科学发展观为指导，基于广大中西部地区和农村现实资源条件，遵循内在规律提升发展实力，坚持依靠市场推动为主的原则，促进民间和社会资本参与，重点以“市场资源”为主体依托资源，更多依靠产业发展实现改革的财力保障，综合运用计划、行政与法律手段。推动统筹城乡发展改革进程。不能坐等中央优惠政策和

项目资金的惠顾与支持，也不能继续沿袭政府积极的财政支出增加宏观经济有效供给的“凯恩斯疗法”。

(三)坚持优势资源互通互补的原则

坚持城乡之间优势资源互补互通的原则，消除阻碍城乡之间要素自由流通的各种体制性、政策性障碍，破除条块分割、地区封锁。打破城乡壁垒，增强城乡市场的联系，促使城乡资源要素相互流动，通过加大城乡资源整合和对接力度，充分发挥城乡双方的优势。从城乡两个层次统筹考虑产业结构和地域结构，确保城乡产业发展的互补性，形成既有分工又有联系，优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

(四)坚持城乡兼顾协调发展的原则

统筹城乡发展应坚持城乡兼顾协调发展的原则，以城乡协调发展为根本出发点，建立统筹兼顾的发展模式，实现以城带乡，以工促农，城乡互补。城乡互促的城乡协调发展目标。协调好城乡产业关系、城乡资源流动和配置关系、城乡居民权利义务关系、城乡社会事业发展关系，最大程度地发挥城乡优势，努力缩小城乡差距、农民与市民的差距，实现城乡共同进步。

(五)坚持有所为有所不为的原则

统筹城乡发展改革是社会发展的大课题，涉及面广，是今后我国社会发展长期需要解决的问题，现阶段的改革绝对做不到面面俱到。各地应从本地区实际情况出发，遵循经济社会发展的一般规律。分清改革的主次轻重，注重改革的原则、方法和策略，坚持有所为有所不为的原则。结合自身优势，寻求突破点，合理规划发展，抓住改革亮点，形成发展特色，有计划、有步骤地逐步推进统筹城乡发展改革步伐。

三、统筹城乡发展改革的工作重点

(一)以产业发展为核心，全面促进经济发展

重庆在今后的改革探索中应充分抓住并利用好川渝合作、内陆开放型经济建设、全市“一圈两翼”发展等一系列发展战略实施的大好历史机遇和优势，以科学发展观为指导，紧紧抓住发展这一主题，不断推动自身经济社会的发展进步，提升自身的经济竞争力，以产业发展为核心，紧紧依靠产业调整和升级来带动自身经济的快速发展，不断提高各产业尤其是农业产业的发展水平，为促进城乡统筹发展、实现城乡共同繁荣注入了强大的动力。

(二)以城带乡为纽带，做好城乡互促发展

国家的宏观政策应向处于明显弱势的农业、农村、农民适当倾斜，加大对农业和农村经济的支持和保护力度：要制定优惠政策，鼓励各类人才到农村创业或就业，加大对农业科技和农村管理人才的培养力度：要改变城乡分割格局，充分发挥城市先进生产力和先进文化的扩散与辐射作用，通过以城带乡这一作用纽带。走上城乡互促、协调、统筹的发展道路。在经济发展上，以城市为龙头，形成城乡优势互补、分工合作和一、二、三产业联动的发展格局；在社会文化发展上，以城市文明带动农村文明，形成城乡社区特色鲜明、相得益彰的发展格局。

(三)以体制创新为根本，完善农村金融体系

随着新农村建设，农村整体经济环境的变化，以及统筹城乡发展的不断深入，必须以体制创新为根本，建立和完善适合统筹城乡发展的农村金融体系。一是适应农村多层次金融需求。构建功能互补、产权明晰、可持续发展的多层次农村金融机构体系：二是适应农村经济发展需要，鼓励多种形式的制度创新、组织创新、产品创新和服务创新，吸收社会资金进人农村，建立适度竞争的农村金融市场体系：三是适应不同层次的农业经济发展水平，建立多元化、梯度化，融合直接金融和间接金融、传统金融和现代金融的农村金融制度体系。

(四)以技能培训为途径，提高劳动力的素质

统筹城乡发展要注重长远，加强农村教育尤其是基础教育和职业教育的发展。实现城乡教育的均衡发展，从根本上解决农村劳动力转移问题。要加大农村职业教育和培训的力度，以技能培训为主要途径，加快提高剩余农民和失地农民的文化素质与就业能力。积极引导农村剩余农民和失地农民参加职业教育和培训，接受就业指导和职业技术教育，端正就业观念，了解择业方法和途径。要根据企业用工需求和当地产业发展，有针对性地组织培训，建立定点定向订单教育培训制度和区、乡(镇)村、企业、教育培训实体联合教育培训基地，鼓励各类企业吸纳农村剩余劳动力。

(五)以改革试验为契机，改善农村投资环境

以这次改革试验为契机，用新的思想观念、思维方式和行为方式加快推进农村基础设施建设，努力改善农村投资环境。一是做好农村基础设施建设规划，加强农业综合生产能力建设，大力发展现代农业，促进农业稳定增产和农民持续增收。二是着力改善农村生产生活条件，进一步加大农村饮水、公路和电力等基础设施建设，加强生态环境整治，改善人居环境。三是加快农村社会事业发展，继续支持农村科教文卫设施建设，提高农民综合素质。四是加强农村基础设施建设监管，特别防止出现重复建设、投资浪费、甚至违背农民意愿等问题。

(六)以市场发展为导向，完善县域城镇体系

各区县要立足自身，打破各种发展瓶颈，在加快县城建设、提高县城承载能力、增强对农村辐射带动功能的同时，以市场发展为导向，合理配置小城镇建设资源。重点加快小城镇，特别是中心镇的建设步伐，完善小城镇的投融资、用地、户籍、购房、发展二三产业等相关政策。发挥中心镇在统筹城乡发展过程中高度集聚人口、承接产业转移、服务农村区域、促进县域经济的重要作用，积极引导农民根据自己的经济和就业能力，有梯度地往县城和中心镇转移。

(七)以理论研究为重点，深化对改革的认识

以理论研究为重点，深化对统筹城乡发展改革的学习和认识。一方面要从强化干部综合素质和转变干部思想观念人手，以提高学习能力、实践能力、创新能力为重点，加大对知识更新和相关能力的培训，帮助干部树立科学的发展观和正确的政绩观，提升科学技术、市场经济、法律、公共管理等业务知识水平：另一方面要寻求实力雄厚的专家队伍参与到改革的一系列制度、措施、机制的研究和制定过程中，认真总结各项实践工作，进行理论提升，形成统筹城乡发展的系统理论，为地方政府提供智力支持，指导改革的不断推进。

(八)以城乡统筹为目标，创新各种机制体制

充分认识机制、体制的改革和创新在推动城乡统筹发展中的重要作用。以实现城乡统筹发展为最高目标，在完善和深化改革的实践中寻求体制机制方面有新的突破，针对经济社会发展各种机制体制存在的问题和弊端，不断建立健全与统筹城乡发展密切相关，有利于促进城乡经济社会统筹发展的土地制度、户籍制度、社会保障制度、公共服务制度等一系列制度体系，从机制体制上真正解决城乡统筹发展问题，