利益集团、政府类型与经济繁荣

柳建文

摘要：奥尔森从集体行动的角度出发，认为国家和政府的兴起并非由于社会成员任何形式的契约协定或自愿交易，而是强权者理性且自私的产物。保护产权和契约的制度设计和政策安排也是出于统治者自利的刺激和需求。为防止统治者或利益集团侵犯个人权利和过度掠夺社会财富，一是需要稳固的民主体制，二是需要建立“强化市场型政府”，这是促进经济增长和保障国家繁荣的政治条件。

关键词：奥尔森；国家起源；利益集团；政府类型；国家理论

中图分类号：F124文献标识码：A文章编号：1003－1502(2009)02－0050－06

国家的盛衰兴亡是政治学和历史学的古老话题，在此问题上产生过诸多理论和演绎。新政治经济学中，美国经济学家曼瑟·奥尔森(MancHr olson，1932－1998)从集团理论出发，对这个老话题给出了颇具新意的解释，形成了独具特色的国家理论。

一、国家起源的集团分析

在国家起源问题上，契约论有着悠久的历史。早期的霍布斯、卢梭等认为，国家是人们为摆脱“一切人反对一切人”的自然状态而主动订立契约的产物。近期以诺斯为代表的新制度经济学则将国家视为一种“实现帕累托最优资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和谈判成本。”契约论不考虑权力因素，它的前提是权力的平均分配，国家的产生则是人们为节约交易成本自下而上达成一致的结果。奥尔森认为，国家或政府的存在是为了谋求不能通过纯粹个人行动来增进的那一部分利益，由政府所提供的国防、社会经济秩序乃至环境保护等集体利益是一种纯公共物品，无论是否为此作过贡献，集体成员都能自动分享这些利益。因此，理性的个人都会采取“搭便车”的策略，拒绝为集体利益花费任何成本，并且个人所作出的贡献愈大，其自愿行动的可能性将愈小。理论上讲，除了某些足够小的集团能够通过一个或多个成员自发的和理性的行动提供给自己一定量的集体物品外，社会成员很难通过谈判达成集体行动的一致，特别是对于人数众多的大型集团。因此，期望全体社会成员一致同意达成契约是不现实的，很难想象社会中能自发产生契约式的政府。奥尔森认为，面对理性的个人，只有采取“选择性激励”手段才有可能使得集体物品得以提供。历史上看，统治者往往利用手中的权力界定产权，榨取收入。“很容易想象，政府是为了满足社会的某种需要，或者协调打猎和收集食物的活动而从原始无政府的状态中产生出来，但同样很容易想象的是，在国家起源的背后。掩藏着一种分配上的动机。”因此，在分析国家的起源时，需要引入权力因素，这是一种“选择性激励”，正是基于利益的刺激，“国家”这种集体物品才得以提供。

从集团理论出发，奥尔森颇具新意地将最初创建国家的功劳归于“匪帮”。最初的原始部落一般由50到100人组成，作为小集团，部落内的和平秩序可以通过自发、自愿的协商来实现。随着人口规模不断扩大，和平与秩序这种公共物品的维护成本变得很高，搭便车几乎成为所有人的理性选择，社会秩序无法实现。因此，无政府状态是集体行动失败的产物。在无政府状态下，组织起强大的武装力量进行暴力掠夺无疑是谋生的一种有效手段，于是社会上“流寇”四起。然而，流寇无组织的竞相掠夺使人民逐渐失去生产的积极性，流寇所能掠获的财富也越来越少。理性的匪帮首领很快发现，只有垄断一块地盘上的掠夺权才能杜绝这种恶性竞争，于是他将其他匪帮赶出此地，以控制这块地盘上的掠夺活动。当流寇定居下来，变成统治一方的“坐寇”时，其利益机制也发生变化，从“狭隘利益”(narrow interest)向“共容利益”(encompassing interest)转变。“狭隘利益”意味着某一集团总是企图通过损害社会利益来提高自身利益；“共容利益”则意味着该集团的自身利益与社会繁荣密切相关，因此注意减少对社会利益的危害。奥尔森认为，流寇只有狭隘利益，以掠夺、破坏为生，但当其变为坐寇时，便拥有了共容利益。为了能持续进行掠夺，其首先会减少攫取的份额，因为“普通人创造的收益越多，那么他们能够攫取的好处就越多。—个稳定的定居的匪帮，总是攫取普通^产出的一小部分作为其稳定的税源，保持普通人进行生产活动的动力”。其次，共容利益的重要意义在于它会促使固定匪帮为人们提供良好的社会秩序和产权保障等公共物品。此类公共物品可以有效刺激生产。可使匪帮获得更多的利益回报。“流动的匪帮意味着无政府状态。而用政府来取代无政府状态就会带来产量的巨大增加。”由于从无政府状态摆脱出来的收益巨大。人们也倾向于接受“坐寇”持续的、有限度的掠夺。所以，国家和政府的兴起不是由于任何形式的社会契约或自愿交易，而是那些“匪帮”理性自私的成果。同时，国家对交易和产权的保护也仅是它的派生结果。在这里，奥尔森的国家起源论和霍布斯、诺斯等人有着明显差别。霍布斯的出发点是契约主义，是从个体之间的自由契约中推导出国家；诺斯也是从个人对产权保护的需求而引申出国家；奥尔森的出发点则是统治者的利益，是自上而下的国家权力。国家、政府或统治者仅仅是为了能够长期征得最大的税收，才采取有利于产权保护和契约执行的政策。从英国近代发展史看，“国家的作用并不产生于契约的性质，而产生于垄断契约的强制执行有可能带来丰厚的收益，正是可能的收益驱使皇家法庭把强制执行的垄断权力弄到自己手中”。这是奥尔森国家起源论的有效佐证。

二、国家兴衰的体制原因

分析国家的起源是为了解释国家间的贫富差异。历史上看，当需要在国家(可能具有专制性和剥削性)与无政府之间做出选择时，人们均选择了前者。奥尔森认为，固定匪帮的持续掠夺比无政府状态要好。“无政府状态被专制政府所取代时，经济的效果会得到改善。这只看不见的手——或许我们应该把它叫左手——在共容利益指引下使用权力，其后果至少在某种程度上与社会利益是一致的，即使其实现了公共物品的供应，也不是基于善良的愿望去做的。”依据这样的逻辑，只要存在共容利益，即便君主专制国家，统治者也会从长计议，保护个人权利，寻找最优税率征税，而不会采取竭泽而渔的掠夺政策，以保证其利益的长期最大化。从国家起源论出发，奥尔森强调了狭隘利益和共容利益在权力逻辑上的巨大差异。对于前者而言，他们不会或很少考虑社会利益，对于后者而言，意义则完全不同。“当我们从什么是对繁荣最有利的因素转到什么是对繁荣最不利的因素时，人们比较一致的看法是：当存在激励因素促使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或互利的行为中获得更多收益的时候，那么，社会就将陷入低谷。”这对理解专制国家与民主国家的经济绩效有着重要意义。在专制体制下，一个稳定的统治者也会具有共容利益，从而限制自己的掠夺行为，甚至提供一些必要的公共物品，但其目的仅是为扩大自己从社会中攫

取的纯收益量。我们知道，高投资率可使一国经济产生最大化的效益，但人们投资的前提是确信他们的资本不会受到侵犯，如果人们对此持怀疑态度，无疑会减少投资，继而减少专制者的税收所得。因此，眼光长远的专制者总是试图让人民相信他们的资本会永远得到保护。但问题在于专制者往往面临权力继承的危机，也即未来能否继续执掌权力的不确定性，无论一个专制者眼光多么长远，他极易采取一些短视的行为，只关心自己掌权时的收益，专制体制下的臣民总是面临着资本被剥夺的风险，这无疑会降低社会储蓄与投资总量。“当一位独裁者预期任职期很短时，没收那些在他的任期内所应交纳的税少于其总价值的资产，当然对他更有利。独裁政体中的这种动力加之继承权的内在不确定性就意味着任何独裁制几乎不会维持良好的经济运行多于一代以上。”一方面，由于专制者不受任何权力的制约，他的承诺也是不可靠的。“独裁权力意味着这个社会中不可能有任何使独裁者不能制服的法官或其他权力资源。由于这一点及任何独裁者因为权力的动摇或不能继承而有可能会目光短浅，独裁者的许诺从来都不会让人完全相信。”历史上专制者没收财产、拒绝支付债务以及强迫货币贬值以谋私利的例子可谓数不胜数，而只要专制者预期的执政时间足够短，这些可能性就都可以实现其利益。此时，专制者的激励动机恰如“流寇”，掠夺无度，竭泽而渔，从而破坏经济的发展。

奥尔森认为，民主虽然不是促进投资和增长的唯一手段，但能够保护对经济增长至关重要的财产和契约权利，需要持久的民主制度。民主制度本质上要求对个人权利的保护，恰与经济增长所需要的对产权和契约的尊重相一致。“使个体拥有最大限度的经济发展权利所需的这些条件，恰恰与维持一个持续的民主政体所需要的条件相同……一个民主政体所需要的法院体系、独立的司法权以及对法律和个体权利的尊重，同样也是保证财产和契约权利所需要的。”在稳定的民主政体中，权力的继承在法制下进行；立法与司法部门对政府形成横向制约，契约权利能够得到独立、公正的司法部门之保护，其任期并不取决于谁在台上；个人的法律权利是稳定和可靠的，人们有信心签订长期的契约，为后代建立信用(信托)以及创建他们的基金会，这些均是保障经济增长的动力。实证研究表明，国家领导人的更换，在民主政权下对经济增长率和投资比率并未有太大影响，但在专制政权下却会有明显的负面影响，因为后者会减少人们对投资和长期履行契约的信心。另一方面，民主的本质不在于是否赋予公民选举权，而在于是否保证了政府产生于自由的政治竞争过程，从而确保拥有共容利益的精英掌握领导权。因此，民主政体对防止统治者敲诈社会剩余也有极大优势。

在专制体制下，专制者统治的时间越长，也会产生相对共容的利益考虑，财产和契约权也能得到保护。碰巧他又采取了适当的经济政策，这些国家的经济可能急剧增长，但却难以长期持续。“独裁制在长期发展中的主要障碍是个人权利，甚至像财产权与契约权这样的相对非政治的或经济的事物，可能从来都不是可靠的，至少长期来看是如此。”也就是说，并非所有具备良好经济绩效的国家一定是拥有稳定民主体制的国家。虽然民主体制下执政者的任期比专制者要短，可能损失一些效率，但取得最高经济发展水平和保持连续几代的良好经济运行状况的国家都是稳定的民主国家，却是不争的事实。“对民主的道德呼吁几乎受到了普遍的赞扬，却很少有人理解它的经济优势。”政治体制与国家繁荣有非常密切的关系，民主制度更有利于经济发展，正是奥尔森国家理论最重要的结论。

通过引入政治权力于经济增长分析之中，奥尔森特别强调了政府在经济发展中的重要性，将政府作为影响经济发展的内生变量纳入分析框架，认为政府“统治质量上的差别对经济绩效有着显著的影响”。已有的经济模型难以解释为何不同国家或同一国家在不同时期有不同的经济表现，无论是传统的增长理论还是“新增长理论”，也无法洞察为什么有些国家富裕而有些国家贫穷。在他看来，忽略政府的市场理论和经济思想都具有局限性，难以阐明政治和经济之间的微妙关系。在学术生涯后期，奥尔森专门探讨政府的形式与经济发展之间的关系，试图提出国家繁荣的政治条件。

三、经济繁荣的政府条件

“政府的形式和达到人类目的的其他手段一样。它被完全看做是一种发明创造的事情。既然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制作或按照什么模式去制作。按照这种看法，政府是一个问题，应和任何其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所须促进的目的。第二步，是研究什么样的政府形式最适于实现这些目的。”从“经济人”假设出发，奥尔森认为，个人总是自利的。民主的确立与推行并不必然带来经济的繁荣。一个长期稳定的社会将使潜在的集团克服集体行动的困难，产生数量众多的分利集团。在采取民主政体的社会中，对个人权利掠夺的情况也时有发生。这种掠夺“一是通过游说，以赢得符合特殊利益集团的立法和法规，二是通过卡特尔化或共谋行为以操纵价格或工资”。特殊利益集团只有狭隘利益而非共容利益，加之大多数人存在“理性无知”的现象，他们可以支配政府经济政策的制定，从而攫取社会的大部分财富。“选民以及大多数人中存在的理性的无知现象，意味着大多数人常常看不到真正的利益所在。他们可能成为自己不曾注意的掠夺行为的牺牲品。他们可能被表面看上去很好听的所谓为了大多数人或者总体上为社会利益的政策所蒙蔽，而实际E这些政策只是为了满足某些特殊人的利益。”游说活动之所以能影响政治决策，还有另一个原因，就是政治家需要从他们的成员那里获取选票和捐款。游说集团便利用这一影响操纵再分配，从公众那里掠夺资源，有时会以高额的社会成本作为代价。在英国工党政府统治时期，工会的游说导致了对劳动市场的限制和大规模的社会再分配计划，而这也是在撒切尔改革之前英国经济长期停滞的一个重要原因。因此，民主体制下也可能造成代表狭隘利益的“流寇”轮流上台、轮番掠夺的破坏性局面。

传统的国家理论将政府分为“保护型”和“扶持型”两类。保护型政府相当于19世纪自由主义者的“守夜人国家”和诺齐克的“最低限度的国家”。扶持型政府则“包括从财政上支持和提供‘公众所需的商品和服务”。奥尔森的分析则让我们看清了另一类政府：掠夺型政府。当共容利益占主导地位时，政府将积极扶持社会经济，一旦共容利益被狭隘利益所取代，政府的掠夺行为便开始破坏经济发展。在奥尔森看来，市场经济的确立并不一定能够保证繁荣，经济的繁荣取决于政府的类型。这也是为什么有的市场经济国家贫穷，有的富裕的原因所在。“国界勾勒出的多种公共政策与制度不仅互有差异，而且好坏不一。实行最优政策与制度的国家完全实现了其潜力，而其他国家却成就甚微……较为贫穷的国家没有获得财富是因为它们没有导致生产性合作(productive cooperation)

的激励结构，而个体理性并不能确保这样的激励结构自动产生。激励结构不仅依赖于不同时期选择的经济政策，更取决于长期或制度安排：执行契约并保护产权的法律体系、政治结构、宪法条款(constitutional pro－visions)以及为特定利益游说和结盟的程度。”契约的有效执行和对个人产权的保护都要依赖于政府，政府在市场形成过程中起着关键作用，由于不同制度安排下权力运作的逻辑不同，便产生了经济发展的不同结果。实证研究表明，产权、法治、合同有效性和政治自由的保障对增长尤其重要。经济自由和良好企业环境的缺乏以及对财产的任意剥夺都将抑制经济增长。

“国家最重要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充满活力地加入到经济活动中来。”从政府的角度看。市场经济的繁荣仅需满足两个基本条件：一是个人权利的有效保护及清晰界定。从历史经验看，个人权利是人们在经济活动中，特别是在复杂交易中获得收益的必要条件。个人权利失去保障，在大量的对预期不确定的情况下，也就无法制订出个人计划，以及去实现那些能够带来大量收益的长期复杂的交易。只有所有的经济当事人——无论是个人还是公司，国内的还是国外的——都有权公正有效地履行其选择的合约时，市场经济才能充分发挥其潜能。个人权利并非自然赋予，而是政府规划设计的产物。没有政府保护，个人拥有的仅是物品而非真正意义上的个人财产。只有个人权利得到有效保护，人们才有动力去生产、投资和从事各种互利交易，个人收入才能持久增长，经济才能长久繁荣。“只要一个经济中有被信赖的足够强大的政府长久存在，并保护个体的财产权和契约执行权不受侵犯，那么它将能够从投资和长期交易中收获全部潜在的收益。”拥有最高水平的人均收入国家，同时也是个^权利得到最好保护的国家。二是必须根除任何形式的强取豪夺。除了专制体制下对个人财产的掠夺。也包括民主体制下特殊利益集团对社会财富的攫取。虽然“所有的文明社会都分成不同的利益集团和派别”利益集团的存在深深植根于人的利益追求的本，陛之中，民主社会难以根本消灭利益集团，但采用限制分利集团的方式，不需要耗费大量的资源，可以增进经济的繁荣。“只有按如上推想统一了认识的社会，才有可能采取最明确与有远见的补救措施：它可能简单地废除所有反映特殊利益的立法或法规，同时对各种卡特尔或特殊利益集团实施反托拉斯法，以制止这些集团利用权力制订高于竞争水平的价格与工资。通过这种手段。社会才可能免受特殊利益集团之害。采取这一补救措施不需要耗费大量的资源；聪明而坚决的公共政策本身就能大大增进经济繁荣与社会效益，因此不需要在观念与政策上采取激烈手段进行变革。”这是奥尔森对国家提出的政治任务。

奥尔森认为，能够满足上述两个条件的政府便是“强化市场型政府”(market－augmenting govemment)，它有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，能够强制执行各种契约，同时还受到约束而无法剥夺或侵犯个人权利。这类政府最有可能在稳固的、尊重个人权利的民主体制中得以实现。民主制度的设计使得权威机构的决策最大可能地服从于绝大多数人的利益，可以避免狭隘的特殊利益。对个人权利而言，政府是必不可少的，但政府也可能变成这些权利的最大威胁。“个体需要他们的财产和契约权利不仅不受私人部门的其他个体的侵犯，而且不受社会中有最大权力的实体，也就是政府本身的侵犯。”强大到足以保护产权和实施合同的政府也同样强大到足以剥夺公民的财产，要使政府起到促进作用，就必须从激励机制出发，建立一个能给予共容利益最大决策权的政治体制。对大多数发展中国家而言，建立“强化市场型政府”的难点不在于是否有足够的权力去创造和保护私有产权和强制执行契约，而是需要建立一种能够限制政府剥夺公民权利的政治基础。“持续的经济发展需要有这样的政府，它相当强大从而可以自我维持，但却又需受到各种限制或制约，以至于无法滥用其至高无上的权力来剥夺个人的权利。”通过提出经济繁荣的两个条件，奥尔森把国家兴衰的理论又推进了一步，增加了对政府限制或保护权利作用的分析，深化了对政府在经济发展中作用的认识。此外，从个体追求最大利益的动机出发分析政府的作用，也弥补了传统国家理论缺乏微观基础的不足。

四、结论与启示

分析政府在经济发展中的作用历来是新政治经济学研究的主线之一，有关政府干预与经济自由的争论·一直不断。保护型政府理论主张国家干预越少越好，很少探寻真实经济中存在大量政府干预的原因是什么，也不关注那些能够遏制政府的改革举措。扶持型政府理论假定政府会追求社会福利的最大化，但政府却常常与服务公众的目标背道而驰。从历史经验看，“政治权力这种东西，它虽然本身并不是恶，但却使得恶可能变成现实，而且——主要的是一，它能诱人为恶”。奥尔森也对政府持怀疑态度：无论是专制政府还是民主政府，政治家的目标不是社会福利最大化，而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲公共福利为代价。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利动机，部分原因在于他们需要再次当选，但是通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化。民主政治中获胜的多数派经常执行一些破坏性的政策，利用再分配来剥夺那些失败的少数派。奥尔森的分析注重政治过程，准确地描述了政府在实际中的所作所为，提供了—个实证性的政府选择理论，可以帮助我们分析公共部门的弊病并设计一些好的制度，包括一整套的法律体系和政治秩序，以强化契约、保护财产权、执行抵押协议、发展有限责任公司，并且培育起—个使投资与信贷更加具有流动性的持久而广泛的资本市场。“如果没有这些制度，一个社会便无法享受到一个安全市场所能带来的丰硕果实，也就难以制造出那些只有通过众多人的长期合作才能创造出来的复杂产品，也就无法从其他的多方或多时期的安排中获利。”“最繁荣的国家恰好是那些凭借制度而提供了最大限度的个人权利的国家，这决非偶然。”在奥尔森看来，这是尚未被大家所认识但却是通向经济成功的一条暗道。

经济的繁荣不仅需要适宜的产权制度，更要有政治制度作为保障。“如果没有一个关于国家的理论，也不能真正完成关于产权的理论，令人遗憾的是到现在还没有这一类理论。由布坎南、麦基恩、尼斯卡宁、诺斯、圈洛克及其他学者正在进行的研究所给出的许诺是要填补这一空白，但是这个一般的研究线索仍处于初始阶段。”从政治学的分析人手，奥尔森的国家理论可以作为一个有用的指导原则服务于产权理论，也使我们对中国实践中的制度改革问题有了更清醒的认识：有效率的经济制度和政治制度的建立需要社会公众对改革进程的广泛参与，需要提高政府的政治问责性(politocal accountability)，需要警戒和削弱既得利益集团的阻挠，需要遏制对沉默的大多数的再分配掠夺。更需要把握有利的社会契机，加强宪政民主制度建设、完善政府治理结构，保障公民权益不受政府的肆意侵犯，而理想的改革目标就是政府的政治利益与社会福利相一致。

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