失地农民市民化身份转换的问题研究

刘晓霞

摘要：城镇化是社会发展的必然趋势，但相伴而生的是失地农民问题，特别是失地农民在向市民身份转变的过程中，受到制度性认同模糊、乡土情结浓厚、文化适应滞后、社会保障缺失、就业空间狭窄等因素的影响，身份转换面临各种各样的困境。只有真正落实失地农民的城市身份。为失地农民提供制度保障，注重人文关怀，引导失地农民实现身份转换的心理适应，积极拓宽失地农民的就业渠道。才能从根本上实现失地农民的市民化身份转变。

关键词：失地农民；城镇化；身份转换

中图分类号：C9121文献标识码：A文章编号：1003－1502(2009)02－0009－04

随着城市数量的不断增加和规模的日益扩大，特别是在农业产业化、农村城镇化、农民市民化政策的推动下，造成一定数量的农民失去了土地，成为“失地农民”。由于经济、社会的转型以及文化适应等因素的影响，失地农民成了似是而非的“市民”，仅在户籍管理和空间分布上是城镇居民。尤其是在征地过程中，对被征地农民的安置、保障工作不到位，导致了“失地农民”向市民身份的转换面临更多的困境。促使失地农民顺利实现身份转换与角色适应是我国当前社会发展的重大课题。

一、失地农民身份的转换

失地农民是指在城镇化过程中失去全部或大部分土地的农民。更具体地说，“是指在城镇化过程中，由于土地产权不清、征地法律不健全、政府管理体制不完善等原因造成的主动或被动地丧失土地的弱势和受歧视的农民群体”。显而易见，失地农民最显著的特征是土地的大部分或全部丧失，造成了身份与职业的脱离，是农民身份却丧失了土地，是市民身份却没有适应的职业，思想观念和生活方式处于传统与现代、农村与城市的混合状态。合理的健康的发展路径必须是实现失地农民的市民化，实现由农民到市民身份的内在属性转换。

1.城镇化是农民市民化的推进器，失地农民是乡村城镇化的蓄水池

农民市民化是指农民向城市转移并逐渐转变为市民的一种社会变迁过程和状态，并伴随着身份、地位、思想观念、社会权利和生活方式与行为方式的转变。农民市民化是一个国家和地区工业化、城市化水平的重要标志，是改变城乡二元结构，统筹城乡发展，达到城乡一体化的根本归宿。

城镇化是造成农民失地的根本原因，是改变农民身份和生存状态的推进器，一方面，城镇化为农民以职业转变为契机，进城务工或经商并为城镇居民提供了广阔的空间；另一方面，随着城镇的扩大，大量农村土地被征用，成为政府批准建设用地，出现了大量失地农民。大量失地农民的存在又构成了城镇化发展的蓄水池，大部分失地农民同农民工一样成为现代化城市的建设者。

2.农民、失地农民与市民的身份差异

农民和市民是两个不同生活空间的社会群体，实现由农民到市民身份的转换就必须对原有的生产、生活方式和行为习惯加以彻底改变，法律上的身份转变是农民市民化外在属性的转变，快捷而明显，但其内在属性的转变则必然要经历一个漫长的过程。法律上的身份转变是制度认同，而内在属性的转变则需要社会认同及失地农民自身的心理认同。

传统农民是生活在农村，有着浓厚的土地情结，以经营农业为主要生活来源，处于以血缘关系和地缘关系为主的社会关系网络的社会群体。城镇化使农民的土地被征收，变为失地农民。他们丧失了可提供基本生活和生存保障的土地，由农民身份转变为非农身份。但他们还保留着传统的农村生产、生活方式，内心还没有形成对自己市民身份的认同，还只处于准备向市民转化的初始阶段。因此，最初的失地农民从身份上来说，具有农业户籍和典型的农民身份特征，但已经不再从事农业生产。失地农民在制度上市民化之初，行为习惯和生产、生活方式同市民还有较大的差异，呈现出农业性、工业性和商业性并存的特征。此时的失地农民由于丧失土地而成为非农身份，却又因就业困难无法享有市民社会权利，他们成为既有别于农民又不同于市民的身份模糊的城市人群。市民主要是指居住在城镇，处于以业缘关系为主导的社会关系网络，从事适合城市生活的职业的社会群体。当失地农民在城市的再就业率大大提高，不断获得现代城市生产、生活方式所需的现代性，逐渐形成了以业缘关系为主的社会关系网络，逐步抛弃了农村的各种生活方式和行为习惯时才表明失地农民已基本实现市民化，他们的生活与市民无异，其自我意识也不再是“农民”了。

当代中国社会整体处于转型期，城镇化的进程还未完成，失地农民市民化的内容也在不断自我更新，加之失地农民长久以来形成和相适应的文化并没有消失，失地农民的身份转换面临各种各样的困境。

二、失地农民身份转换的困境

我国失地农民实现市民化常常面临两难境地即外在(法律制度上)身份与内在(现实)身份的矛盾。这种矛盾给他们带来了诸多的困难和不适应。失地农民“农转非”后，获得了城市市民法律上的认可和准入，有了身份转变的可能性，但没有得到真正的市民待遇，没有过上城市人的生活，没有稳定的职业和生活保障，没有被城市所接纳和包容。他们游离于城市和农村的边缘，常常处于失地、失业、失去保障的困境中。这些实际存在的障碍是失地农民身份转变中内在属性难以确立的主要因素。

1.失地农民的市民身份存在不确定性——制度性认同的模糊

许多失地农民的身份界定处于农民与市民的游离状态。因为城乡区别是全方位的，不仅体现在物质上，而且表现在人的价值观、社会生活方式等方面。一部分失地农民在政府的安置下户籍身份发生了变化，由农民变成了市民，一般而言，“农转非”政策只解决了失地农民的制度性身份问题，即获得了政府的政策准入与资格认同。但就其身份而言，失地农民的身份普遍存在着不明确性和不稳定性。“从字面上看，‘失地农民显然具有两重性，说其是‘农民，他们没有土地可以耕种；说其是‘市民，但又没有市民所从事的职业，没有得到其他市民的承认，就连政府在政策制定上也没有将其列入市民范畴。”所以，“失地农民”这一概念，无论是社会还是失地农民本身都是模糊不清的，就连失地农民自己也难以说清楚。

2.乡土情结难以割舍导致文化适应失调——心理认同的偏差

文化适应是社会变革中的深层次问题，往往落后于社会物质结构的变迁。历史形成的城乡二元结构使农民和市民具有完全不同的文化特质，不同的风俗习惯、生活方式、交往方式和价值观。在城镇化进程中，随着国家政策的变化，制度首先变迁，而适应文化中的新的风俗习惯、生活方式、交往方式和价值观却并没有随之建立起来，特别是乡土情结难以割舍是文化滞后和失调的主要障碍，适应文化中充满乡土气息的旧的风俗习惯、生活方式和价值观滞后于社会制度的变迁。失地农民虽然具有市民身份。但是价值观和习惯还基本上是农民的传统文化，他们没有城市的归属感，是心理农民化的市民。“失地农民面临的不仅仅是

户籍、社会保障、失地补偿等问题，文化变迁滞后所导致的文化失调使他们难以真正融入城市社会，游离于城市社会之外，形成—个相对封闭的社会特殊群体。”“日出而作，日落而归”的工作方式，“三亩地，一头牛，老婆孩子热炕头”的生活方式，“熟人社会”的交往方式，“小富即安”的价值观与中国人为建立的城乡二元结构及二元户籍管理制度不无关系，二元社会结构人为地限制了城乡的社会流动，抑制了农村的城市化和农民的非农化。农民非但很难从乡土关系中逐渐剥离出来，反而还被紧紧地绑定在土地上，延续着千首年来的生活传统。对很多农民而言，他们已经习惯了农田上的劳作，对充满着竞争与挑战的城市环境感到非常不适应。在目前失地农民失业、失去保障的状况下，他们很难在政府赋予其新的城市身份的外表下建立一种与之相配的市民角色体系，很难在二者之间建立一种新的稳定的一致关系。因此对自己的身份，他们游离于城市和农村之间，很难产生文化适应上的一致性。

土地情结是最具特性的乡土情结。土地是农民生活的命根子，是农民抵御生活风险的防护墙，失地后的农民依然割舍不了对土地的感情，农民对于土地的被征用，内心始终充满着矛盾。“农忙忙农，农闲人闲”。他们闲暇生活的内容极为单调、枯燥，大多以看娱乐性电视、串门聊天或打牌、搓麻将为主，等等。因此。尽管一些失地农民在户籍关系和居住空间上发生了变化，但他们在角色认知方面依然认为自己只不过是不种地的农民而已。

3.对失地农民的社会保障不足——制度认同的缺失

“我国实行的二元制城乡经济结构，使农民与市民之间形成了一道制度性的屏障。”农民失地后，政府在制度安排上已经将大多数失地农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，失地农民理应获得城市居民享有的市民待遇。但事实并非如此，城市人享有的最低生活保障并没有完全覆盖到失地农民。从传统意义上说，因为农民已经拥有国家给予的土地使用权，从而已获得了土地提供的基本保障。但是随着农村工业化、城镇化、现代化进程的加快，新增建设用地量在不断扩张，农民在失去土地这一基本保障后，虽然获得了一定的征地补偿费，但由于缺乏生活的基本保障，他们理应被纳入城市社保体系，享有与城市居民同等的福利待遇。而事实上，农民失去土地后在养老、医疗等方面并未真正取得与城市居民一样的社会保障待遇。目前仍然有大量的失地农民游离在社会保障网络之外。即使被纳入的，也存在着内容单一、保障水平较低的问题。

4.就业空间狭窄难以实现职业转换——社会认同障碍

拥有城市人认同的职业是促使失地农民身份转变和角色适应的主要客观因素，失地农民能否实现由农业生产方式向非农生产方式的转变，能否在城市中谋得一个就业岗位，能否获得稳定的经济收入，会直接影响其角色转换的顺利与否。农业是劳动密集型产业，生产力水平相对落后，农民的文化素质和劳动技能也普遍较低，很难找到适合市民身份的技术性、复杂性较高的职业。低学历和劳动技能的简单化，使他们在竞争日趋激烈的就业市场上明显处于劣势，职业选择十分困难。目前，对失地农民普遍采取的是一次性货币补偿的办法，很少考虑其就业。虽然很多失地农民已经拥有市民身份，但却难以从事市民所拥有的职业，低廉的社会补偿使许多失地农民缺少自主创业的资金。大多数失地农民仍然从事与农民工一样的体力劳动的工作，这是造成失地农民难以拥有市民心理归属感的主要原因，是失地农民实现身份转换的最大困境。目前失地农民的就业状况不容乐观，许多失地农民处于无业状态。没有适合市民身份的职业也就很难获得其身份转变的社会认同。

三、失地农民身份转换的路径

1.真正落实失地农民的城市身份，为失地农民提供制度保障

政府应积极转变职能，完善失地农民身份转换的制度性建设，对于转为城市户籍的农民，实行社区化管理，必须在实质上让失地农民享有同城市居民相同的福利待遇，为其创业和就业提供一个公平的竞争平台。在组织机构上尽快实现转型，由社区接管村民自治组织的功能。对失地农民不仅要给予政策扶植，而且要从维持社会公平的原则出发，对农村居民的社会保障承担更多的责任，政府必须积极转变职能并发挥主要作用，为失地农民创造更多的就业机会，并为其提供充分的社会保障，失地农民工也理所当然的有享受社会保障的权利。政府还要消解失地农民居住区的村落性，解决村民因管理模式的二元化造成的身份不清、角色混乱问题。政府应该以“失地农民工的保障问题”为契机，尽快完成职能转变，在失地农民工的就业、培训、管理等方面提供高质量的指导与服务，帮助其尽快融入城市生活，完成角色转换，并不断进行有关失地农民工的制度建设，为其提供不断完善的制度保障。

2.注重人文关怀，引导失地农民实现身份转换的心理适应

心理能否适应由农民到市民身份的转换，对失地农民的社会行为起着巨大的影响作用。所以，各级领导机关必须提高认识，树立以人为本的领导观念，把帮助失地农民度过心理适应困难期的工作纳入城市化工作的总体规划，注重人文关怀，落实责任，落实措施。建立专门的心理咨询服务机构，针对失地农民的心理适应问题，通过丰富多彩的文化生活，开办讲座，开展咨询，化解和疏导失地农民心理上的困惑、迷茫和障碍，引导和培养失地农民勇于面对生存转换，不怕挫折，并在生存转换中树立积极进取的人生态度。

3.努力实现教育公平和社会保障公平，提高失地农民的文化底蕴和生存竞争力

实现教育公平必须彻底改变我国教育的二元化色彩，不断加大教育投入，进一步深化教育体制改革。缩小农民与市民之间的文化素质差距。要统筹城乡教育，针对农村教育落后的实际，在制定和实施宏观教育政策时突出农村教育的地位；加大对农村教育的投资力度，优化配置农村教育领域中的人、财、物等各类资源，提高资源利用效率，发展农村职业技术教育和农村成人教育。同时，解决失地农民的生计可持续问题，必须改革我国现行的社会保障制度，构建普惠的社会保障机制，促进城乡社会保障的公平。应把为失地农民提供有力的社会保障，作为征用农地的前置条件，在行政划拨和有偿出让土地的地价中，按一定标准提取社保资金；根据失地农民的基本生活要求，设计相应的医疗、养老、失业等社会保险制度；通过财政拨款、政府土地出让金净收益、全国社保基金的投资收益等各个渠道，筹集设立失地农民社会保障专项基金。

4.积极拓宽失地农民的就业渠道

职业角色转换是失地农民身份转换的主要特征，就业是失地农民市民化的核心和关键。就业不仅是获得稳定的收入、维持个人及其家庭生计的保障，还是获得各种信息、培养其“现代性”的主要渠道。要大力发展城镇二、三产业，增加就业机会，争取就地解决一部分失地农民的就业问题。还要通过税费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策，鼓励企业招用失地农民，同时还要鼓励失地农民自主创业。要消除对失地农民再就业上的政策歧视，确立失地农民失业者的地位，给予城市失业者应有的待遇，为失地农民顺利实现再就业创造良好的制度环境。还要加大对失地农民的再就业职业技能培训力度，改变现阶段失地农民职业技能普遍缺乏的现状，增加其就业机会，使培训能够真正地帮助失地农民实现再就业，，以便增加其经济实力，增强其在城市生存和发展的能力，帮助其最终顺利融入城市社会。

责任编辑王之刚