中低收入人群住房保障制度存在的若干问题

江克璐

摘要：随着我国经济的持续快速发展以及住房市场的逐步开放，城市人均住房面积与过去相比有了较大的提高。文章对我国住房保障制度的现状及存在的问题进行了深入分析，并针对存在的问题，提出了进一步完善我国中低收入人群住房保障制度的基本思路。

关键词：住房保障制度；政策模糊性；政策冲突性

中图分类号：F293.3文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）05-0106-02

住房保障体系是我国社会保障体系中重要的组成部分，旨在通过行政手段对低收入家庭提供住房，是对市场化住房分配机制的必要补充。满足中低收入者的住房需要，不仅有利于保持社会安定团结，而且可扩大中低价房的市场份额，有助于改善房地产市场供应结构，起到稳定市场价格的作用，避免房地产市场投资过热。目前，我国主要是通过经济适用房、廉租房和公积金制度来解决中低收入人群的住房问题。

但是，就现在房地产市场的发展状况而言，我国住房保障政策在操作落实方面做得还远远不够。因此，我们当前应加速建立和完善我国的住房保障体系。在市场经济条件下，中低收入人群住房保障问题的解决对我国全面建设小康社会，实现社会经济的健康稳定发展，将具有深远的现实意义。

一、中低收入人群住房保障制度研究背景

在世界范围来看，英国在住房保障方面的研究最早，相关研究也比较完善。1919年制定的《住宅法》就确立了公共住宅政策，经过多年的修订和改进，逐步形成了现今的公共住宅政策体系。而美国于1986年通过了低收入者购买和租房税收抵扣的法案，并于1993年成为永久性法令，同样经过多年的制度建设，形成了较具特色的住房保障政策和制度。由此可以看出，世界各国都为中低收入阶层的住房问题制定了专门的住房政策，以实现“居者有其屋”的目标。

而在我国，住房保障制度是指政府在住房领域履行社会保障职能，对城镇中低收入家庭进行扶持和救助的一种住房政策措施的总和，是我国社会保障制度的重要组成部分。从1998年开始，国家就明确提出要大力发展以经济适用房为重点的房地产业，提出要建立以经济适用房为主的住房供应体系、最低收入家庭承租廉租房、中低收入家庭购买经济适用住房，其他较高收入家庭购买或租赁商品房的“三条线”住房供应体系。经过将近十年的建设发展，我国在城镇范围内基本形成了以经济适用房为主，廉租房为辅的基础住房保障体系。但是，应当看到，在构筑住房保障体系的实践过程中，出现了较多影响社会和谐、违背当初制定政策本意的情况：

一方面，由于政府和企业供房职能改变、居民收入差距拉大以及公房大批出售和老化等诸多原因，导致城市部分低收入居民陷入日益严重的住房贫困状况；另一方面，在缺乏政府有效干预的市场经济条件下，贫困居民、下岗职工、退休及老年职工等城市低收入居民不可能凭自身的经济能力在市场上购买到合适的住房。长此以往，将不断加剧城市低收入居民的住房贫困程度和规模，增加社会不安定因素，阻碍城市经济和社会的健康持续发展。

二、我国中低收入人群住房保障制度现状

我国住房保障制度的基本目标是“居者有其屋”。围绕这一目标，我国的住房保障制度包括三个基本方面：

第一是住房公积金制度。住房公积金是社会受益面最大的住房保障制度，几乎所有的工薪阶层都可以通过这个制度受益。这个制度包括企业与个人共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外还可利用公积金贷款购房，以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。

第二是经济适用住房制度。社会上存在着一部分低收入群体，他们的收入很难积累起按市场化房价买房所需的费用。政府可以通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房来保障他们的住房需求。

第三是廉租房制度。针对有些困难群体无力购买经济适用房的情况，政府可以建立政府贴租制度，由政府向贴息也买不起经济适用房的群体提供廉租住房。

在这三种基本保障方式里，经济适用住房是目前正在我国城镇范围内推行的主要住房保障形式。

但是，现实的情况是这些本意立足“维护社会公平”的政策在实际操作过程中，频发争议。因此要建立健全住房保障制度，弥补市场缺陷，切实改善中低收入人群的住房条件，我国住房保障政策现在存在的诸多问题不容忽视。

三、我国中低收入人群住房保障制度存在的若干问题

（一）我国住房保障政策性质上的冲突性

国发（1998）23号文件中明确提出经济适用房应面向中低收入者，并且要使经济适用房成为国家住房供应体系的主体之一。按照政策的最初设计，经济适用房供应量要占到住房供应总量的70%～80% 。但是，现实的情况是我国经济适用住房的投资逐年减少。根据表1，可看出近几年来，我国的住宅新建设面积逐年上升的趋势明显，而经济适用住房的年新开工面积却一直没有明显的增加，甚至在某些年份经济适用住房的新开工面积略有下降。这直接表明了我国经济适用住房政策落实不到位——远远没有达到国家规定的住房供应总量70％～80％的要求。为

什么会出现这种情况？究其主要的原因是我国住房保障制度政策性质上存在的冲突性。

按照国家相关规定，经济适用住房是指政府提供优惠政策，明确界定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。但这一概念的界定恰恰表明了经济适用住房社会保障功能与现行市场供给体制的冲突。

经济适用住房是在政府干预下以半市场化方式产生的“政策性”商品住房。其开发建设主体是市场条件下的房地产开发企业，但其面向的销售市场和销售价格又是非市场化的。这一冲突性使得经济适用住房的开发过程变成了政府监管与开发商追逐利益的博弈。

从开发商的角度来讲，市场条件下的房地产开发企业均以追求利润为最高目的。为了获得利益，在经济适用住房的实际开发运作过程中，开发商通过一系列变相加价的手段来提高房价、获取利润：第一，在取得开发土地后，开发商通过提高建设标准和建筑面积变相提高销售价格，把中低收入者排除在购房者的范围之外；第二，开发商在销售环节，通过暗箱操作的手段将经济适用住房卖给非保障对象的高收入群体，从中攫取灰色利润，从而降低了经济适用房的保障性；第三，开发商把用于开发经济适用房的土地开发成普通或高档的商品住宅，从中获取超额利润。

从政府的角度来讲，政府在制定和规范相关政策时，管理成本大，操作难度系数高，某些操作环节很难完全按照政策规定来落实，一部分房地产开发商及高收入人群就是钻了政策体制、监管制度上的漏洞。在现行经济适用住房政策中，经济适用住房的立项、开发、销售、消费环节均缺乏严格的控制和有效的管理；在立项阶段，房地产开发商与地方政府之间操作的不透明化，造成腐败现象频生；在销售、消费阶段，政府在购买资格审查上缺乏有力的监管手段，难以保障审核的有效性和分配的公平性。

目前政策规定的经济适用住房，既具备社会保障性质又具有市场经济中商品房的商品属性，这造成经济适用住房建造标准趋高和高收入家庭也可自由购买的混乱现象。所以说，经济适用住房政策在概念上就存在的“先天不足”是其在实际操作过程中问题频发的关键原因。

（二）我国住房保障政策定位上的模糊性

首先，政策定位上的模糊性体现为政策立意的模糊。国发1998年23号文件提出，建立以经济适用住房为主的住房供应体系，最低收入家庭承租廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他较高收入家庭购买或租赁商品住房。其目的是确保中低收入人群的基本住房权益。从中国统计局的相关数据可看出，近年来我国城镇人均住房面积一直在增长。因此，可以说我国的住房保障制度在一定程度上提高了我国居民的基本居住水平，达到了保障中低收入人群的基本住房权益的目的。

但是，居民住房水平整体性的提高并没有遏制住目前社会上对住房保障制度的广泛争议。究其原因——我国住房保障制度问题的争论焦点并不在于我国住房条件的“绝对化”差异，而是在于住房“既得利益群体”与住房“弱势群体”间住房水平的“相对化”差异。本意立足于确保中低收入人群基本住房权益的现行政策成为了拉大高收入群体与中低收入群体住房水平差距的工具。政策立意本身的模糊性造成了城市经济适用住房政策在公共资源配置过程中出现的种种问题。

其次，政策定位上的模糊性体现为政策保障对象定位过宽、范围过广。根据我国相关法规，“经济适用住房”是指具有保障性质的政策性商品住房，具有购买资格的对象是中低收入家庭。但是，中低收入这一界定本身就是具有模糊性和动态性的。从理论上来说，每个国家大部分的人群都属于中低收入阶层。目前我国城市中低收入家庭占大多数，经济适用住房的受益者究竟是除高收入者以外的家庭，还是中等及中等偏下收入家庭，目前的政策尚无明确统一的规定。由于保障对象的模糊性，政府在经济适用住房政策中减让的地价和税费，并没有完全施惠于真正的中低收入人群，反而让部分高收入且住房条件优越的人群享受了本不属于他们的公共福利，浪费了大量本应用于弱势群体的公共福利资源。

（三）我国住房保障政策层次上的缺失性

由于我国住房保障制度在保障层次上的不完善，现在社会上存在着两个被保证政策忽视掉的“夹心”阶层：

按相关规定，经济适用住房的保障对象是中低收入家庭；而廉租住房的供应对象是“住房困难的最低收入家庭”，即收入与住房“双困”家庭。但是在实际生活中，还存在一个既买不起经济适用住房，又不能成为廉租住房对象的群体，也就是所谓的第一个“夹心层”。第二，我国现行的住房保障政策主要针对具有城市户口的城市居民，从而忽视了现今大量的农村进城务工人员，这就是所谓的第二个“夹心层”。

要解决这两个“夹心层”问题的关键在于——进一步完善住房保障制度，进行住房制度的创新建设，将廉租住房建设考虑进来，建立起一个涵盖整体、多层次、成系统的住房保障供应体系：一方面，对无力购买经济适用住房而又不够申请廉租房资格的人群，采取公有住房低租金出租政策和旧公房改造等方式来保障这些人群的基本住房权益；另一方面扩大住房保障制度的保障范围，将农村进城务工人员囊括在整个保障体系之中，大力推行廉租房政策。由政府提供廉价适用的租住房，同时向连租金都支付不了的特困人群提供相应的政府贴租。因此，可以说只有加大廉租住房的建设力度，才能覆盖这两个“夹心”阶层，进一步建立一个多层次、多系统的住房保障体系。

参考文献

[1]陶然，叙志刚．城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选[J].经济研究，2005，（12）.

[2]朱秀云．对当前居民收入差距的重新认识和对策[J]．生产力研究，2004，（1）．

[3]潘文辉.美国低收入家庭住房保障政策对我国的启示[J].中国房地产，2003，（4）．

[4]钱瑛瑛．中国住房保障政策研究——经济适用房与廉租住房[J]．中国房地产，2003，（6）．

[5]茅临生．坚持商品房市场和住房保障体系两手抓满足低收入家庭的住房需求[J]．中国建设信息，2004，（9）．

[6]卢有杰．全面分析城镇住房保障制度[J]．城乡建设，2004，（4）．