密云县农用地分等成果的分析、应用与研究

刘　颖　郭建斌

摘 要：本文在分析农用地分等的概念和原理的基础上，结合密云县农用地的实际调查数据，运用“因素法”作为农用地的分等方法，通过计算土地利用系数、自然质量分等指数，对密云县农用地的等别情况进行了划分。并在此基础上，提出了农用地分等在密云县的应用方向以及密云县农用地分等工作中现存的一些问题，最后通过分析所出现的问题，提出了一些具体的解决措施。

关键词：农用地；分等；定级；密云县；土地评价；土地开发整理

收稿日期：2008-02-18

基金项目：北京市农用地分等定级估价（项目编号：200602）。

作者简介：刘 颖（1982—），女，北京人，硕士研究生，主要从事生态环境工程研究。

郭建斌（1962—），男，博士，副教授，主要从事生态环境工程、林业生态工程及水土保持研究。

中图分类号：［S-9］ 文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)02-0013-04

1 农用地分等定级研究进展

农用土地分等定级是在特定的用途下，对农用土地质量特别是耕地质量进行评定和等级划分。开展农用土地分等定级工作的主要目的是为依法、科学、合理、统一管理农用土地，为深化农村土地使用制度改革和土地市场的培育，提供完整科学的土地等级和土地价格体系标准。1989年，原国家土地管理局在分析研究国内外已有的农用地评价理论与实践的基础上，制定了《农用地分等定级规程》^［1］(征求意见稿)，并在河北省栾城县、黑龙江省肇州县等6个地区开展了“农用地分等定级”试点工作。1999年，农用地分等定级被列入国土资源大调查土地资源监测与调查工程一级项目，并在浙江等省开展了农用地分等定级项目，取得了显著的成效。

随着市场经济体制的建立和社会经济的迅速发展，建立完善的土地价格体系、建设用地征用补偿、耕地占补平衡、农用地流转及土地管理工作^［2］等均需以农用地等级和价格为依据。因此，开展这项工作是社会经济发展的需要，也是科学进行土地管理的必然要求。

对土地进行评价需从土地的自然属性和经济属性两方面进行。农用地等别反映不同质量的农用地在不同利用水平和经济水平下的收益差异。农用地分等定级是在特定的用途下，对农用地的自然属性和经济属性两方面进行综合评定下等级划分，它是将农用地利用要求与土地质量进行比较的结果，并非土地类型研究的简单重复。农用地分等是对由于土地肥沃程度和区位差异，等量资本投在相同面积不同地块上而产生的超额利润的评价。我国多数学者认为，是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，以及在经济活动中的地位和作用进行的农用地的质量差异综合评定并划分等级的。它侧重于反映因农用地潜在的(理论上的)区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的农用地生产力水平差异。

综上所述，国内研究状况^［4］可归纳为三点：一是农用地分等定级工作是一项重要的基础工作，已引起国家和多家研究部门的重视，并投人了大量人力物力；二是该项工作经历了由粗到细，由定性到定量的逐步科学深入的过程；三是至今尚未形成一个国内外所公认的中国土地资源评价理论体系与完整方案。新编《农用地分等定级规程》试图在理论方法体系上有所突破，希望在前人研究的基础上提出较为完整的方案，为国土资源管理服务。

2 研究区概况

密云县位于北京市东北部，华北平原的北缘，地理坐标介于东经116°37′—117°34′、北纬40°14′—40°37′之间。西邻怀柔，南靠顺义、平谷，东部、北部分别与河北省的兴隆县、承德县、滦平县接壤，版图略似三角形，东西最长处约69 km，南北最宽处约64 km，总面积2229.45 hm²，受地形地貌的影响，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用为主，中部为密云水库。密云县有18个乡镇，347个行政村，近几年全县以设施农业、籽种农业、精品农业、创汇农业、加工农业、观光农业为主的农业得到了较快的发展，社会经济条件良好。

3 分等研究方法和技术路线

2006、2007年北京市农用地分等定级全面展开，在国土资源部土地整理中心的组织协调下，我们承担了密云县农用地分等定级工作的调查。自2006年2月17日起，历时近2年的时间，通过对密云县18个乡镇，347个行政村，939个地块进行野外调查及内业分析，我们对密云县农用地的等别进行了划分。

针对耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源开发利用难度大，并随着人口的增加和工业化、城市化进程的加快，人地矛盾将日趋尖锐等问题，采取农用地分等定级制度管理土地和保护耕地具有极其重要的意义。

农用地分等是根据构成土地质量相对稳定的自然属性和经济属性，对农用地的质量优劣进行综合评定并划分等别。根据《农用地分等规程》，密云县农用地分等的总体技术路线如图 1。具体步骤如下 ：

（1）以村为工作单元，以1∶1万土地利用现状图为工作底图，以土地利用现状图斑为基础。做好工作准备 ；

（2）按照《农用地分等规程》统一制定的规范和要求，全面调查和收集农用地自然质量 、利用状况、投入—产出状况等方面资料；

（3）以密云县传统的耕作制度及调查所得数据，确定密云县标准耕作制度，确定分等因素，划分分等单元；

（4）采用“因素法”作为农用地分等的方法；

（5）计算土地利用系数和土地经济系数。划分土地利用系数和土地经济系数等值区；

（6）计算农用地自然质量分、自然质量等指数、利用等指数、农用地等指数；

（7）划分农用地自然质量等别、农用地利用等别、农用地等别，并进行分等成果图件的编绘；

（8）按村进行分等成果汇总，编制密云县农用地分等成果图。

4 农用地分等成果分析

农用地分等定级是从不同角度对农用地质量的评定和量化，农用地分等着重评定由长期稳定的光、温、水、土、社会经济条件所决定的、以土地的自然质量所反映的土地生产能力的差异，农用地定级是在农用地的自然质量差异的基础上，着重对土地利用水平的差异进行评定。

密云县农用地等别涵盖了3至l6个等别如表1。总体来看，农用地等别主要集中在4至7

等，此部分耕地占全部农用地的比例为 80．93%如图2。

5 农用地分等定级成果的应用

(1)为落实严格的基本农田保护制度，实现“分级管理”提供技术基础。长期以来，密云县基本农田实际划定过程中随意性较大，只从经济建设的需

求考虑，而忽视耕地的质量要求，普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的现象。农用地分等定级工作的开展，使耕地质量状况定量化，为基本农田保护区划定的质量要求，以及实行“分级管理”提供了基础和依据^［5］。对于基本农田的划定，可根据行政区内各等别耕地面积从高到低进行累加，累计面积超过总面积的一定比例的，在扣除建设发展必需的耕地外，首先划为基本农田保护面积，这样可保证高等别耕地优先划为基本农田，实现耕地数量保护与质量保护的统一，同时也实现了不同等别耕地采取不同保护措施的分级保护制度。通过在农用地自然质量等别图上标注基本农田，可以掌握基本农田的空间布局，确保基本农田分布与耕地等别分布相一致，为基本农田的保护和管理提供依据。

(2)为落实严格的耕地占补平衡制度，实现“按等折算”提供技术依据。在1998年新修订的《土地管理法》中明确规定了国家实行占用耕地补偿制度，农用地分等定级工作的开展，为耕地占补平衡由单纯数量平衡向数量和质量综合平衡升级提供了契机。具体应用体现在：①农用地分等旨在建立一套以农用地质量等别指数为基础的、全国可比的农用地质量等别序列，这项成果将为实现异地占补平衡换算^［6］提供基础。②运用农用地分等定级成果可以合理地评价，且可以检验新增耕地在不同时期的质量变化。可以及时有效地防止由于开垦不当造成的生态恶化，及时地采取补救措施，从而保证生态环境的可持续发展。

(3)为落实严格的征地补偿制度，维护农民合法权益提供技术思路。农用土地的存在对农民具有社会保障作用，农民失去了土地就失去了赖以生存的物质基础，因此征地补偿不仅考虑农用地本身的质量价格，还要考虑农用土地社会保障价值^［7］。近几年来北京市建设发展迅速，全市每年农地征用面积较多，正确、合理地确定农地征用的补偿标准，是征地过程中的矛盾焦点。结合农用地分等定级成果，依据土地估价方法制定了征地区片综合价，即在密云县范围内对不同征用区片，按照不同用途，分别评估确定的农用地价格和社会保障价格平均水平。通过制定和实行征地片价，一方面适当提高了征地补偿标准，另一方面解决了过去同一地段或地块因子土地用途不同而征地补偿标准不统一的问题，实现了农用地征用价格水平的宏观控制，为推进征地制度改革、依法保障农民合法权益奠定了基础。

(4)为加强土地开发整理项目设计、实施、验收等环节的质量管理提供依据。如何评价土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地质量是否提高，一直以来都缺乏定量的衡量标准。农用地分等定级估价成果能够对密云县县域内土地开发整理前后的耕地质量状况进行对比分析，研究建立土地开发整理中耕地质量评价的指标体系、技术方法和工作程序等，农用地分等定级成果可在土地开发整理规划编制、土地开发整理项目耕地质量评价和土地整理效益分析以及土地开发整理项目规范化管理等方面应用。比如，农用地分等定级成果包括等指数、定级指数等反映农用地质量的信息，对这些成果的系统分析，有助于合理确定土地开发整理重点区域、区域土地开发整理潜力^［8］以及应采取的措施等，提高土地开发整理规划编制的科学性。通过比较土地开发整理前后项目区土地的等级可对整理前后土地质量变化做出定量分析，有助于提高土地整理项目的经济效益。在土地开发整理项目规范管理方面，应增加对耕地质量 进行评定的环节，以提高补充耕地的等级。可考虑对土地开发整理项目初步设计规范进行修订完善，增加在项目的初步设计阶段对补充耕地等级进行评定的有关内容，土地开发整理项目初步设计完成后须评定补充耕地应达到的等级，在项目竣工后，应对项目土地等级进行测评和验收，认定补充耕地的等级。

6 建 议

从农用地分等结果分析，此次研究工作自然及社会经济资料充分，外业调查详实可靠，后期内业计算采用方法准确，研究结果可信。但此次分等研究环节过程中，指标区划分以乡镇行政区划作为划分依据误差较大，致使部分地块在分等后，结果与地域规律出现偏差。建议在今后工作中，按照自然环境情况对指标区的划分效果会更好。

参考文献：

［1］ 中华人民共和国国土资源部.农用地分等定级规程［S］.2001.

［2］ FAO，Guidelines.Land Evaluation for Rainfed Agriculture ［M］.FAO Siol Bulletin 52，Rome，1988.

［3］ 安萍莉.农用地分等定级中标准耕作制度的确定［J］.地理学与国土研究，2002，18（2）：45~48.

［4］ 高中贵.我国农用地分等定级研究综述［J］.经济地理，2004，24（7）：514~518.

［5］ 郑湘梅.农用地分等定级估价成果的特点与应用［J］.区域经济，2003（12）：88.

［6］ 郧文聚，程峰.农用地分等定级的四个应用［J］.China Land，2005（1）：44.

［7］ 刘水杏.农用地分等定级与估价成果在耕地占补平衡中的应用［J］.地域研究与开发，2002，21（3）：82~84.

［8］ 赵登辉.耕地定级与估价的新思路［J］.中国土地科学，1997，11（6）：36~39.

Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county

Liu Ying，Guo Jianbin

(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)

Abstract: Based on the definition and principles of Agricultural Land Classification Analysis, combing survey data of farm land in Miyun County, the grade classification of agricultural land in Miyun County has been proceed by applying ‘Factor Approach as a mean of agricultural land classification, as well as through calculating land-use factor and the factor of grading the quality of nature. On the basis of previous result, the direction of application of agricultural land classification in Miyun County is proposed, as well as several problems existing in grading Miyun County agricultural land are raised. In conclusion, some concrete solutions are given through analyzing the existing problems.

Key words: Agricultural land；classification；gradation；Miyun county；land evaluation；land development and consolidation