激励农户参与的退耕还林工程运行机制探索

柯水发　赵铁珍　党凤兰

摘 要：通过剖析当前退耕还林工程农户参与程度状况，指出了农户参与层次和参与深度有待提升；进而提出了一套激励农户参与的工程运行机制创新体系，包括可持续的农户自我发展机制、参与式的工程运行机制和公平有效的配套保障机制，并重点分析了多元补偿激励机制、林权安全保障机制、退耕生态林国家收购机制等政府配套保障机制。

关键词：退耕还林；激励；参与；机制；创新

收稿日期：2009-02-06

作者简介：柯水发（1977—），男，福建安溪人，北京林业大学经济管理学院副教授，博士，中国社会科学院农村发展研究所在站博士后，主要从事林业政策与林农行为研究。

中图分类号：S721 文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)02-0001-05

国务院于2007年8月9日出台了《关于完善退耕还林政策的通知》之后，如何进一步加大机制创新力度激励农户主动参与工程建设，成为一个重要的研究课题。退耕还林工程自1999年开始试点至2005年，共涉及到3200多万农户、1.24亿农民^［1］。农户是退耕还林工程的实施主体，农户的持续有效参与对于退耕还林工程的有效性和持续性至关重要。然而，当前国内外对退耕还林工程的研究文献较多，但主要集中于工程实施情况、工程管理、工程政策问题、工程技术措施、工程成效、工程影响、工程监测等方面的研究，缺乏从农户参与工程的角度系统地开展研究。因此，本研究侧重于从促进农户主动有效参与的角度来探索退耕还林工程运行机制创新，对于可持续地科学实施退耕还林工程，构建和谐现代林业，保障林农权益，促进林业可持续发展具有较为重要的理论研究意义和实践参考价值。

1 退耕还林工程农户参与程度分析

通过对退耕还林工程农户参与程度的分析，可以窥见农户的参与状况和参与特征，以便更加有效地对农户参与行为加以激励。世界银行社会发展

部把参与水平界定为信息分享参与、咨询参与、合作参与和赋权参与4个层次，其中，信息分享参与是一种单向交流，咨询参与是一种双向交流，合作参与是分享决策和资源的控制权，赋权参与是转移决策和资源的控制权。这种分类方法可以为项目中的参与程度评价提供一个简洁的分析框架。因此，此种分类方法为本研究农户参与行为的研究提供了分析框架和理论基础。本文在此将退耕还林工程的实施过程分为工程立项规划设计、工程具体实施和工程检查验收3个阶段，并运用前文参与程度分析框架对农户参与程度加以分析。

从表1来看，当前的农户参与多数为低层次的参与，即多数为咨询性质和信息分享性质的参与。而缺少合作性质和赋权性质的参与。在退耕还林工程中，工程的实施仍然是由政府主导来完成的，群众只是以投工投劳为主，群众具有的丰富实践经验没有发挥出来。尽管当前农户参与退耕的积极性很高，农户参与面很广，但农户的参与层次普遍不高，多数农户的参与为被动的接受性参与，即信息提供或咨询性的参与，而缺少合作性质和赋权性质的参与。工程实施中参与式方法运用不充分，农户的参与深度还存在不足。因此，对于退耕工程而言，可以进一步引入参与式发展理论，进行工程运

行机制创新，走参与式社区林业发展道路，充分体现出广大农户在项目选择、规划、实施、监测、评价和管理过程中的有效参与，而不是形式上的介入。在提高农户参与程度的过程中，不断提高农户的参与动力和责任意识，增强农户的自我组织和持续发展能力，这是确保退耕工程更具持续性的重要保障。

2参与式的工程运行机制创新

参与式方法是当前国际合作发展项目领域被广泛采用的一种工作方法。参与式方法是发展主体积极、全面地介入发展项目的有关决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方法^［2，3］。在退耕还林中，农民是工程实施的主体，农民应当平等自愿地参与该项工程^［4］。工程主管部门和实施单位通过将参与式工具或方法应用于退耕还林工程，可以创造和谐的工程实施环境，增强农户参与的积极性和主动性，从而真正达到退耕还林的根本目的。参与式的工程运行机制，主要包括参与式工程规划机制、参与式工程竞标机制、参与式监测评估机制、参与式工程管理机制等，这些机制创新可以有效地促进农户主动参与。

2.1 参与式退耕还林规划机制

在目前的退耕还林工程实施过程中，多数地方工程区仍沿用传统的工程规划。然而，我们也欣喜地看到，已有部分地区尝试性地开展了一些参与式退耕还林规划实践，据2003年第2期《林业与社会》刊载，甘肃清水县2003年春季以来，为充分调动农民的退耕还林工程中让退耕农户直接参与退耕还林工程的规划设计，将10万亩退耕还林任务全部落实到了农户，在设计中坚持因地因树而宜，尊重农户喜欢的树种和造林模式，使设计更具指导性。在理论研究方面，一些学者,如邓华锋^［4］；先开炳^［5］；李维长等^［6］；曾发林等^［7］也积极率先开展了退耕工程参与式方法运用研究，从而为各工程区改进退耕工程规划提供了理论指导和经验借鉴。

参与式是相对于传统作法而言的，其特点是：项目的主体是农户，以人为本，充分重视农户的愿望、利益和需求。参与式规划是一种自下而上的规划方法，农户是规划的中心，是规划的基本单元和实施的主体。参与式退耕还林规划是一种全新的林业规划方法，与传统林业规划方法不同，在遵循大的原则前提下，决策是由农民自己做出，是一个“从下而上”的过程，是在技术员详细宣传、介绍项目后，让农民充分了解项目细节，然后自行决定是否参加项目；自主选择造林地、造林模型、造林树种、株行距；自主决定各自参与造林面积以及造林的抚育、管护方式，林产品利益分成比例及分配办法，在这种模式中，技术员只提供技术咨询。

在前人研究的基础上，笔者尝试性地将参与式退耕还林规划机制设计如下：政府首先通过退耕还林相关政策宣传，帮助农户加深对工程及工程政策的认知，以形成是否参与的行为意愿；第三步工程工作人员实地调查农户参与意愿，进一步确认自愿参与退耕的地块、面积、还林模式、林种结构等信息，并对上述信息加以登记造册；第三步，将村社农民的退耕意愿情况加以公示反馈，如无异议，则进一步编制汇总村社退耕计划，然后逐级上报退耕还林计划；第四步，计划获核实批准后，下达计划并基于村社加以实施；第五步，具体开展参与式作业设计及具体的造林活动；最后经参与式检验收后兑现相关政策，实现农户合理退耕意愿的满足。

由此可见，参与式退耕工程规划具有以人为本、农户参与程度高的特点，项目目标符合农户的需求，有利于提高社区及社区农户的自我发展能力。

2.2参与式退耕还林招投标机制

招标投标制是适应市场经济规律的一种竞争方式，是加强工程管理的重要经济手段，对维护工程建设的市场秩序，控制建设工期，保障工程质量，提高工程效益具有重要意义。《中华人民共和国招标投标法》对工程招标投标管理的方式、程序、内容等都做出了明确规定。1997年国家计委颁布的《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》要求：建设项目主体工程的设计、建筑安装、监理和主要设备、材料供应、工程总承包单位以及招标代理机构，除保密上有特殊要求或国务院另有规定外，必须通过招标确定。招投标是招标人发出招标公告，说明需要采购商品或发包工程项目的具体内容，邀请投标人在规定的时间和地点投标，从中择优选出最有利于招标人的投标人，并与之签订合同，使交易得以实现的一种交易方式，具有公开、公平、公正、竞争、择优等特点。从经济学的角度分析，招投标能够发挥信息揭示和信息传播的功能，有效减少信息不对称缺点，降低交易成本。

在市场经济条件下，退耕还林工程项目也应该适当引入招投标机制，以确保工程实施的公平性、科学性、经济性和合理性。当前，有些工程区开展过一些类似的实践，如河北霸州市在2002年的退耕还林中，曾经面向社会公开招标，无偿承包，在社会上引起了强烈反响，竞标者多达1500人，100公里的市管堤防绿化工程被抢包一空。目前，两条堤防已全部绿化达标，造林12300亩，植树70万株，收到了良好的效果。但笔者认为这些招投标实践尚不普遍，也不规范。

在此，笔者尝试性地提出一套较为全面的工程招投标机制创新体系，具体包括：工程规划设计招投标机制、退耕任务指标招投标制、林木种苗供给招投标机制、工程设备材料采购招投标机制、工程作业施工队伍招投标机制、工程监理招投标机制等。通过引入上述招投标机制，以确保工程规划的科学性和合理性，退耕指标分配的公平性和合理性，种苗供给的优质性和经济性，材料采购的经济性和公正性，作业施工质量的优质性和经济性，工程监理工作的有效性和公正性。工程主管部门可以通过引入这些竞标机制，提高退耕工程实施过程的公开性、公正性、公平性，让广大农户有更多的参与权、知情权和监督权，有利于提高农户参与层次。当然，在具体的招投标实践中，也存在着程序复杂化和一部分农户缺乏能力难以实际参与的弊端，这有待于在实践中进一步加以研究解决。

2.3 参与式工程监测评估机制

监测是在一定的时间范围(如一个项目周期)内系统地、定期收集、整理、分析与项目有关的信息资料，以观察和测定变化的趋势。评估是定期了解、评价和回顾项目干预措施或研究变化和影响，以判断其有效性和持续性。参与式的监测评估就是在监测评估专家与项目所在地利益相关群体共同讨论、共同参与的前提下进行的一种评估模式。

参与式监测评估是一种从国外引进的新型的监测评估方法，它是在传统监测评估的基础上，充分考虑监测评估相关团体的参与性、内容的有效性、过程的效率、基层的权力等各方面，融合参与式农村评估(Participatory Rural Appraisal PRA)、矩阵分析法、流程图、问题树、专题定点小组访谈、半结构式访谈等众多的先进手段和方法后，形成的一种定性描述和定量分析相结合的监测评估方法。

参与式退耕还林监测评估，在实施目的、实施主体、监评指标体系、实施频率、实施程序、农户参与性质上，有异于传统的工程监测评估(表2)。参与式退耕还林监测评估是强调以各利益主体(特别是农户)参与为核心的监测评估方法。“参与”既是目的也是手段，通过涉及项目的所有相关单位的参与，充分挖掘和综合各个单位知识和能力，以期能够获得真实的、符合本土利益的监测评估结果。“参与”应该在监测评估过程中体现出普遍性、全程性、深入性。应最大限度使涉及项目的各个单位都参与进来，以保证在监测评估过程中能够考虑到各个方面的影响和利益。参与式退耕还林监测评估的目的是对参与农户进行赋权，让社区成员充分参与到项目实施的全过程，并使他们成为甄别项目成功与否的判定者，但使用的方法应简约明了，让当地居民具有成就感、拥有感和责任感。让他们提出自己的发展愿望，从而促使社区成员向他们认为能够成功的方向努力。

2.4 其它参与式退耕还林工程管理机制

常言道：“三分造，七分管”。要长期确保造林成效，工程管理部门必须让退耕农户更广泛地参与工程管理，特别是参与到对工程建设的管理全程。可运用参与式方法探索出一些更有效的工程管理机制和模式，加强管理机构的管理制度建设。具体而言，工程管理部门可以通过进一步构建参与式工程政策咨询机制、参与式工程政策制定听证机制、参与式立项调查机制、参与式工程信息反馈机制、参与式工程检查验收机制、参与式工程宣传机制、参与式工程管护机制等。上述机制的构建，将有利于提升农户参与层次，并最终有利于优化工程管理和工程绩效。

3 结 论

当前，退耕还林工程系由政府主导实施的，群众主要以投工投劳为主，农户具有的丰富实践经验没有发挥出来。尽管当前农户参与退耕的积极性很高，参与面也很广，但农户的参与层次有待提高，多数农户的参与为被动的接受性参与，即信息提供或咨询性的参与，工程实施中参与式方法运用不充分，农户的参与深度还存在不足。因此，在退耕还林工程实施过程中，应该进一步加强机制创新，尝试构建起一套参与式工程运行机制，如参与式退耕还林规划机制，参与式退耕还林招投标机制，参与式退耕还林监测评估机制等。上述这些机制创新设计如能真正付诸实践，将会进一步激励农户持续有效地参与退耕还林工程，有助于提高退耕还林工程的有效性和持续性，并最终有利于实现退耕还林工程目标。

参考文献：

［1］ 国家林业局.2006中国林业发展报告［M］.北京：中国林业出版社，2006.

［2］ 叶敬忠,刘金龙,林志斌.参与•组织•发展:参与式林业的理论、研究与实践［M］.北京:中国林业出版社,2001.

［3］ 刘金龙.中国参与式林业的简要回顾和展望［J］.林业科技管理，2004(1)：28~33.

［4］ 邓华锋.关于参与式方法在退耕还林工程中应用的理论思考［J］.林业与社会,2004,12(1):8~12.

［5］ 先开炳.参与式方法在退耕还林规划中的应用［J］.四川林业科技.2001，22(4)：41~44.

［6］ 李维长,邓华锋.参与式方法在退耕还林工程规划设计中的实践——以四川省渠县为案例［J］.林业与社会，2003(3)：4~8.

［7］ 曾发林,罗小林.参与式方法在退耕还林还草工程规划设计中的应用［J］.林业与社会,2003(4):21~23.

Analysis on Mechanism Innovation in Driving the PeasantHouseholdto Participate in the Conversionof Cropland to Forestland Program

Ke Shuifa1，3,Zhao Tiezhen2, Dang Fenglan3

（1.Rural Development Institute, Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China;

2.Economics and Development Research Center of State Forestry

Administration, Beijing 100714，China;

3.Economics and Management College of Beijing Forestry University, Beijing 100083，China）

Abstract: The paper first analyzes current participation degree about peasant household participate in the Conversion of Cropland to Forestland Program (CCFP)，and points out the participation level and depth should be promoted．The paper proposes a set of mechanism innovation systems to drive the household participation，including the sustainable peasant household self-development mechanism，the participatory project implementation mechanism and the fair effective safeguard mechanism．Then the author putts the emphasis on the last mechanism，the multi-kind of compensation mechanism，the safeguard mechanism on forestry property rights，the government purchase ecology forest mechanism，and so on．

Key words: the conversion of cropland to forestland program；drive；participation； mechanism；innovation