论我国金融危机管理法的制度建构

袁达松

摘要：金融市场本身具有脆弱性和高风险性，这决定了政府必须建构法制对其进行特别的监督和管理。我国加入WTO已历八年，金融市场逐步放开，但以金融危机管理为主要内容的金融监管法律制度尚十分欠缺，今后应在《突发事件应对法》的基础上，建立完善的金融风险和危机管理法制体系。

关键词：金融危机；金融监管；危机管理；金融法制

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－43083－03

一、问题的提出

随着电子技术和电信基础设施建设在世界范围内的长足发展与推进，在金融市场上，金融产品不断创新，金融交易技术日趋先进，越来越多的资本在全球范围内更加广泛和迅速地流动，金融风险因素不断聚集，金融市场的稳定面临严峻挑战。金融业是高风险行业，防范金融风险、化解金融危机都要求政府具有强有力的宏观调控能力，而金融宏观调控能力则主要表现为制定并执行有利于金融市场稳定、健康、协调发展的金融法律制度。

在我国已经建立的金融监管法律制度中，有关金融危机处置的法律制度散见于《银行法》、《银行业监督管理法》、《突发事件应对法》、《企业破产法》、《金融机构撤销条例》、《外资金融机构管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规中。这些法律法规囿于制定时间的不同及适用范围各有侧重，对金融危机的应对和处置缺乏协调性、统一性，没有充分体现经济全球化、金融自由化对金融危机处置的特殊要求，如《企业破产法》不能很好地适用于金融机构，没有充分反映金融服务的公共性、金融风险的传播性、化解金融危机的复杂性等特点。从总体上看，我国的金融立法还远不能满足经济和金融体制改革迅速发展的要求，尤其是缺乏因应金融监管潮流的前瞻性金融危机管理法制。因此，建立健全我国金融危机管理法律制度，势在必行。

二、相关学理及实践分析

1、经济法学视角的金融危机管理

经济法缘起于政府经济管理，其本旨在于通过政府“有形之手”对市场失灵进行矫正。金融危机由金融风险引发，一旦金融风险聚集、金融监管失控而导致金融危机，则风险本身已不可能在市场机制内部消化，金融危机也不可能通过市场行为自发消除，而必须经由政府外部力量的介入才能得到控制和化解。按危机管理的过程理论，危机管理一般包括三个阶段，即危机发生前的监测预防及预警、危机过程中的应急处置与救援、危机消除后的恢复与重建。相应地，有关金融危机管理的法律制度包括：事前的金融监测及预警法律制度，如有关金融风险的防范预警、金融市场准入、金融机构内部控制及外部监管、金融信息实时监测等制度；事中的金融风险化解与金融危机应对法律制度，如存款保险、金融救助、最后贷款人等制度；金融危机后的恢复与重建法律制度，如金融不良资产处置、金融机构并购与市场退出等制度。

2、美国等国家对金融危机的法律应对

在美国，现有的金融监管体系基本上是在20世纪30年代“大萧条”期间及此后逐步形成的。美国1933年出台的《格拉斯一斯蒂格尔法》、《证券法》和1934年出台的《证券交易法》在银行和证券业之间设立了一道防火墙，使美国形成了金融业分业经营的格局和分业监管的金融监管体制。20世纪70年代末，美国开始进行金融监管制度改革。1999年，美国国会通过了《金融服务现代化法案》，从法律上消除了银行、证券、保险机构在业务范围上的界限，结束了美国长达66年之久的金融分业经营局面。尽管该法案提出了功能监管等概念，但此后的实践中仍长期保留了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局，这当然不适应美国金融机构综合经营的现实，相应的管辖冲突和监管空白便为次贷危机埋下了伏笔。

20世纪30年代以后，英国为了克服金融危机及战争危机，彻底抛弃了自由经济模式，陆续制定或修改了《防止诈骗投资法》(1939年、1958年)、《英格兰银行法》(1945年、1998年)、《保险公司法》(1946年、1973年、1982年)、《金融服务与市场法》(2000年)等涉及银行、证券、保险及信托诸方面的金融危机法律制度，这些法律制度对英国金融业的发展和安全起到了保障作用。

日本政府早在明治年间就移植了近代银行制度，并随之制定了《国立银行条例》对银行业进行风险监管。随着20世纪30年代经济危机的加剧，尤其是二战战败以后，日本政府为了应对不断发展和变化的金融环境，在不断修订《国立银行条例》等金融监管法的基础上制定了《日本银行法》(1942年)，并陆续制定或修改了《国民金融公库法》(1949年)、《日本进出口银行法》(1950年)、《日本开发银行法》(1951年)、《农林渔业金融公库法》(1952年)、《中小企业金融公库法》(1953年)、《关于存款准备金的法律》(1957年)等金融法案，这些法案为日本走出经济危机起到了重要作用。

通过以上分析可以发现，西方国家早期的金融危机应对法往往都是在遭遇金融危机重创后才不得不出台的，其首要作用在于危机应对及危机后的恢复重建，然后才考虑到对未来危机的预防和应对。现当代以来，西方国家的金融危机管理法已逐渐转向预防为主，政府在金融危机面前不再是仓皇上阵，而是有条不紊地执行已经生效的金融法案，或结合新情况修订或颁布新的法案。

3、西方国家应对金融危机的法制措施对我国的启示

到目前为止，我国尚未真正遭遇过金融危机或经济危机。20世纪末东南亚金融危机发生时我国尚未加入WTO，金融业尚未大幅度对外开放，因而受动面较小，但今天，我国已经加入WTO且金融业正逐步全面开放，在全球经济一体化浪潮之下，次贷危机已经对我国造成了巨大影响如股市、房市缩水、出口企业订单减少、失业率增加等，这对我国国民经济的发展尤其是金融业的发展和监管敲响了警钟。我国应当借鉴国外有关危机管理的法制理论和实践，在基本危机管理法即2007年《突发事件应对法》的基础上，渐次完善各层次、各领域的具体危机管理法律规范，形成一个完整的、细致的危机管理法律体系。其中最为急迫的，是在梳理国内外金融监管经验的基础上，制定单独的《金融危机管理法》。

三、我国金融危机管理法的具体构想

1、宗旨与原则

金融危机管理法的宗旨可设定为：为维护金融稳定，保障金融安全，防范和化解金融风险，实现对金融危机的预防及预警、处置与救援、恢复与重建，制定本法。金融危机管理法的原则包括基本原则和具体原则。其中，基本原则包括法治原则、应急性原则、经济安全原则及经济效率原则；具体原则包括金融危机管理的权力和职责法定、金融风险实时监测、金融风险信息披露、金融危机预警、金融应急事件预案化、金融危机应对的国家利益至上、金融危机处置的社会参与、维护金融机构经营秩序及保护弱势个人和群体的金融利

益等内容。我国既有的经济法和行政法理论与实践对应急性原则未予足够重视，但从完善我国金融危机管理法的角度看，我们不仅要确立应急性原则的重要法律地位，而且要对其具体含义、适用范围、表现形态、法律界限等予以明确。应急性原则授权政府在第一时间采取处置手段，有助于迅速、有效地控制金融危机的扩大和恶化。政府权力的扩大使得公民权利面临被侵害的威胁，为此可以在金融危机管理法的问责机制中加强对政府机关的监督，把政府责任明晰化。

2、金融危机管理部门及其权责

金融危机管理部门的设置须考虑两个方面的关系，一是与国务院及金融应急预案制定、实施部门的协调问题，二是金融危机管理部门的执行力问题。可行的办法是在中国人民银行金融稳定局的基础上进行职能部门的融合，并参照设置货币政策委员会的做法，成立相应的国家金融风险和危机管理委员会。可赋予国家金融风险和危机管理委员会及其下级机关以下权力：(1)制定金融风险防范与金融危机应对的规划、计划、相关政策和工作预案，加强金融危机管理的准备工作，促进金融危机管理的规范化和制度化；(2)对金融危机管理部门进行分区管辖，可以参照人民银行的区域管理方式，甚至与各级人民银行合署办公；各级金融危机管理部门指导和帮助本地区和下级人民政府有关部门开展区域性金融风险防范和金融危机应对的准备工作；(3)对各金融机构及其从业人员提供相关的教育和训练；(4)提高公众对金融风险的防范意识及应对金融危机的技能，促使其在面临金融危机时积极配合金融危机管理部门的工作；(5)分析并评估金融风险防范准备工作并进行相关的研究；(6)就金融危机引起的跨部门影响与相关国家机关进行协调并保持协调工作的连续性；(7)监控各金融市场中潜在的、处于萌芽状态的或现实的风险；(8)加强与国外相关领域的合作，建立必要的金融市场信息共享机制；(9)其他需要金融风险和危机管理委员会协调处理的事项。在赋予相应行政权的同时，还须赋予金融危机管理部门一定的准司法权，如调查权、强制措施权等，并使其参与到金融立法或与金融危机相关的重大立法和政策制定工作当中，进行金融危机管理制度设计。

3、金融危机预警制度

金融危机预警制度兼具金融监管及金融经营状况诊断的双重作用，该制度依据相关金融业监管经营原则，选定变量并建立一套预警函数(Function)、指数(Indieator)或基准值(crifical value)，如发现不符合规定或逾越常规境界、范围的状况。即向监管机关提供相应信息，督促其及早提出金融监管措施，同时要求金融机构限期纠正其行为偏差，以最小的成本防范金融风险，扼杀金融危机于萌芽阶段。具体而言，可考虑对银行、证券、保险、信托等金融机构按照资本适足性(capital Adequacy)、资产质量(Asset Quality)、管理能力、流动性市场风险等指标设立评级系统；针对不同级别的金融机构进行适当监管；建立场外监控系统(Monitoring System)；敦促各金融机构进一步加强透明化经营并向金融风险监管机关提供相应信息等。

4、金融危机情势分级与应对措施

可以参照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的危机分级制度，结合金融危机的性质、严重程度、可控性、影响范围等因素，将金融危机分为四级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，并据此对金融危机的情势进行细化。既要进行国家级的金融危机情势细分，又要进行区域级的金融危机情势细分，并尽量将金融危机情势划分与金融危机预警机制相结合。在国家级的金融危机情势分类上，对于危及国民经济整体运行、若失控会导致经济危机的情势，可以定为特别重大级；对于危及金融市场整体运行、若失控会导致系统金融危机的情势，可以定为重大级；对于危及单一金融行业、若失控会导致行业金融危机的情势，可以定为较大级；对于危及大型金融机构、若失控会导致相关金融机构连锁倒闭的情势，可以定为一般级。区域级的危机情势分类可以参照国家级的进行，但单一金融机构经营问题属于市场调节和金融管理的范畴，一般不宜纳入金融危机情势分类。在金融危机管理应对措施方面，可以运用中央银行和财政部门的货币和财政杠杆进行宏观调控，启动存款保险基金、投资者保护基金、保险理赔基金和财政平衡基金等风险防范机制，甚至采取动用国家外汇储备、发行特种国债等非常措施。

5、金融危机后的恢复与重建

金融危机的风险或危害得到控制或消除以后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的各级政府及金融风险和危机管理委员会应当停止执行相应的应急处置措施，同时采取必要措施，防止金融风险的再次聚集和金融危机的再次发生。政府及金融风险和危机管理委员会应当立即对金融危机造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复金融秩序，制定恢复重建计划，并向上级政府及相关机关报告。受金融危机影响地区开展恢复重建工作需要上级政府支持的，可以向上级政府提出请求。上级政府应当根据受影响地区遭受的损失情况，提供资金、物资支持和专业技术指导，组织其他地区提供各种支援。此外，政府及金融风险和危机管理委员会还应当及时查明金融危机的发生原因和经过，总结金融危机应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级政府、金融风险和危机管理委员会直至中央银行报告。

6、法律责任

金融危机管理部门及各金融机构对金融风险无所准备或在金融危机发生后隐瞒不报、妨碍调查、拒不履行紧急应对措施职责的，或者处理方式不当给行政相对人造成不必要损失的，需根据情节依法追究其民事责任、行政责任、刑事责任和国家赔偿责任。行政相对人或其他相关部门对金融危机管理部门不予配合甚至阻碍其工作有效开展的，依法追究相应责任。在金融危机管理法的责任体系中，政府是首要的责任承担者，因政府的不作为或作为不当而遭受财产损失的公民、法人或其他组织可以对政府提起诉讼，要求政府给予赔偿。现实中，不少金融危机可能是一些金融机构或者个人的内幕交易、泄露内幕信息等行为引发的，在这种情况下，引发金融危机的机构或个人对相关后果显然难辞其咎。

7、救济程序

救济程序一般包括违宪审查、行政诉讼、公益诉讼、禁止权利滥用等内容。我国虽然尚未启动违宪审查的具体制度建设，但已有相关的审判实践。从长远来看，必须完善相应的审查机制，以规范金融危机管理权的赋予和行使。鉴于金融危机管理部门被赋予包括准司法权在内的较大权力，为平衡相对人的利益，金融危机管理法需要明确规定相对人的救济程序，对于危机管理部门滥用职权或者玩忽职守的行为，应当允许相对人或行业协会提起行政诉讼或公益诉讼，而相对人或行业协会滥用相关权利的行为也应通过一定的制度如设置法则加以制约。

8、配套措施

除建立基本的金融危机管理法外，还要逐步健全相关法律制度，如违宪审查制度；与金融危机相关的行政法律制度，如行政程序法律制度、行政强制法律制度、政府信息公开法律制度、行政指导法律制度、行政征用法律制度、行政处罚法律制度、国家赔偿(补偿)法律制度等；基于金融安全的公益诉讼制度；防止权利滥用制度等。

责任编辑：林墨