要着力加强党的依法执政能力建设

尹书博

中国共产党执政60年的经验教训充分表明，依法治国是实现国家长治久安的根本保证，是发展社会主义民主政治的必然要求。“在依法治国的条件下，依法执政是共产党的基本执政方式。依法执政既是对中国共产党的执政地位依法进行保护，又是对执政党执政行为依法进行规范。”《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个更具根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。着力加强党的依法执政能力建设，是我们党在新时期面对的重大现实课题。

一、依法执政是依法治国方略的具体体现

党的十五大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，1999年3月九届人大二次会议又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”以宪法修正案的形式写入了《中华人民共和国宪法》。在确立依法治国方略之后，党如何发挥领导核心作用，如何确定自己的执政方略，成为一个迫切需要回答的重大现实问题。应该说，依法治国联结了政党领导与执政的两个环节。在依法治国的方略下，党的领导最终是通过有效的执政来体现的，所以，党的领导过程必须与党的执政过程相衔接，其中的关键就是要根据宪法和国家制度的规则来调整党的领导体制、领导方式和领导过程。依法执政方式的提出，是中国共产党在执政问题上经过长期探索取得的重大认识飞跃。

依法治国作为党治国的基本方略，依法执政作为党执政的基本方式，都体现了法治精神，都是为了实现中国共产党提出的全面建设小康社会，进而实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，都是为了践行立党为公、执政为民的根本宗旨。因此，二者在本质上是一致的。“明确提出坚持依法执政，不断提高依法执政的能力，这反映了基本方略对党的执政活动的内在要求，是基本方略在党的执政理论和执政方式上的进一步展开，具有非常重要的意义。”

依法治国和依法执政的不同主要表现在：第一，实践主体不同。依法治国的主体是党领导下国家所有的社会组织和广大人民群众；依法执政的主体主要是作为执政党的中国共产党的各级组织和在国家政权机关中执掌权力的领导干部，他们必须在宪法和法律规定的范围内行使国家权力。第二，层次地位不同。所谓治国方略，是指治理国家的战略性的指导原则。确立依法治国的方略，不是一般地提高法制建设的地位，而是要把国家的各项工作整体性地纳入法制的轨道，即实行法治。依法执政是依法治国方略的重要组成部分，属于党的执政方式、方法的范畴，即用什么样的形式、什么样的手段、什么样的方法来实现执政的目标。第三。直接目标不同。依法治国的直接目标是在我国建立中国共产党领导的、人民当家作主的社会主义法治国家；依法执政的直接目标是不断提高党的执政能力，巩固党的执政地位，实现党的长期执政。

二、依法执政是新的历史条件下党的执政方式的新发展

1、依法执政是我们党对执政经验教训的科学总结

党依法执政基本方式的提出，是我们党领导人民执掌政权的历史性选择，是发展社会主义市场经济的时代性要求，是党对国家和社会实现法治化领导的体制性呼唤。党的历史方位的重大转变，党面临的形势和任务的重大变化，决定了党的执政方式要随着形势和任务的变化而与时俱进。

从新中国成立到中共十一届三中全会之前，由于历史传统(我国有两千多年的封建专制历史，缺乏民主法制传统)、党情(我们党作为执政党还肩负着完成民主革命的任务，党自身对如何执政也还没有任何经验)和国情(当时国家政权刚刚建立，尚未建立起完备的社会主义法制等)等原因所决定，中国共产党长期未能摆正领导党和执政党的位置关系，致使中国基本上是一个政策社会或行政社会。1954年《中华人民共和国宪法》的颁行，曾经为党的执政方式的转变提供了法律基础。1956年党的八大也提出了转变党的执政方式的主张。但由于种种原因，我们没有把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有相应的权威。1957年以后的10年，“接二连三的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性，领袖个人和党在人们心目中的崇高地位使人们更容易产生‘政策至上的观念。政策从背后直接走到前台便是理所当然的，政策向法律转化的程序化规定便是多余的了”。以至到文化大革命时期林彪和江青反革命集团倒行逆施，致使宪法和法律成为一纸空文，在这场所谓的“大革命”中，包括党和国家领导人在内的大批中央党政军领导干部、民主党派负责人、各界知名人士和群众受到诬陷和迫害，公安、检察、司法等专政机关和维护社会秩序的机关都被砸烂或者陷入瘫痪，党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失，教训极为深刻。

党的十一届三中全会以后，党认真总结了治国理政的经验教训。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上的重要讲话中正式提出了党和国家领导制度改革的问题。通过深刻总结“文化大革命”的教训，中国共产党开始重新思考执政党应当采取什么方式治理国家和执政党应当依靠什么来执政的重大理论问题。为此，1982年十二大党章作出了党必须在宪法和法律的范围内活动的重要规定，并在此基础上进一步阐明了党的领导的内涵和要求。我们党在领导和推进改革开放和社会主义现代化建设的实践中，重新提出了转变党的执政方式(领导方式)的问题。党的十五大，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。

党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体，着眼于提高党的执政能力、推进中国特色社会主义伟大事业，对如何进一步改进党的执政方式问题进行了深入的思考和探索。中共十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》把“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”作为党的六条执政经验之一，并把“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平”作为不断提高发展社会主义民主政治能力的一个重要方面。《决定》中关于科学执政、民主执政、依法执政的重要提法值得我们高度关注，在中国共产党的历史上，把它们作为一个整体与执政联系起来，并且作为执政党建设的目标之一鲜明地提出来，这还是第一次。这表明我们党对执政方式的认识达到了新的境界，党的执政理念实现了新的飞跃。

2、依法执政既是实施依法治国基本方略的关键，也是提高党的执政能力的必然要求

贯彻依法治国方略，首先要求党依法执政。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，作为中国的执政党，“必须在宪法和法律的范围内活动，在宪法和法律的范围内执政。只有坚持依法执政，才能够保证国家权力严格依法运作；才能够保证行政机关依法行政，司法机关公正司法，全

社会成员依法行使权利、履行义务；才能够维护人民当家作主的地位，保障人民的各项民主权利”。所以，依法执政既是依法治国、建设社会主义法治国家的关键，也是提高党的执政能力的必然要求。在这个意义上来说，只有把法制建设与党的执政能力建设统一到依法执政上来，才能推进依法治国的进程。

依法执政是实行社会主义市场经济的客观要求。市场经济是一种法律治理的经济，法制在社会主义市场经济中具有重要地位，发挥着领航导向、保障、惩戒和服务作用。必须用法律来保障和明确市场主体的权利和义务，确保它们能够自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束；必须用法律来调整市场主体关系、维护公平竞争；必须用法律来保护市场交换关系，使其遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则；必须运用法律改善和加强国家对市场经济的宏观调控；必须建立和健全社会保障制度，对市场竞争造成的破产、失业等，进行相应的社会救济，减少社会震动。这些情况都要求党的执政活动必须适应经济活动市场化、法治化的发展趋势，在法制的范围内不断提高驾驭社会主义市场经济的水平和能力。

依法执政是构建社会主义和谐社会的必然选择。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处是和谐社会的六大基本特征。和谐社会这六大要素都和法治息息相关。一个社会和谐与否，其决定性的因素是资源与利益分配机制是否公平正义、惠及各方。确保社会全体成员享有就业机会、市场准入、收入分配等方面的平等，为一切人提供起点公平、过程公平、结果公平的制度与机制保障，是党和政府应尽的责任和义务。所以，利益分配是否公正与合理，其主要支撑点是法治，其基本标准也是法治。党依法执政，党的意志就能借助法律的强制性和国家的权威性贯彻到社会各个领域，进而更有效地整合社会资源，妥善处理各种利益关系，实现好维护好发展好最广大人民群众的根本利益，加快构建和谐社会的进程。

3、依法执政既是现代政党政治发展的普遍要求，也是遵循党执政规律的现实选择

从世界范围来看，政党活动的法治化是现代民主政治的主要特征，也是现代政治文明的重要内容。尽管在不同国家，由于历史文化传统、政治制度特别是政党制度的差异，政党实现其对国家和社会领导的方式和特点有很大不同，但在民主法治条件下，政党参与政治，实现对国家和社会的领导必须符合法治的一般原则和精神。执政党依法执政，就是“执政党必须通过宪法和法律规定的国家政权的运作方式执掌国家政权，使执政权力行使合法化并符合法治的要求”。中国共产党作为中国法定的执政党，党的各级领导机构从法理上讲虽不是国家机构的组成部分，但是实际上党的执政活动总是同国家机构管理活动紧密联系在一起的。作为各级国家机构的政治中心和领导核心，党始终拥有决定国家前途和命运的实质性权力，从这个意义上讲，党的执政方式科学化，依法执政，是保证中国的现代化事业取得成功的关键。

改革完善党的执政方式，最根本的就是要实现党的执政方式法制化，实行依法执政。现代西方政党政治特别强调政党执政的双重合法性：首先是政治合法性，即民众对执政党的拥护和认同；其次是法律合法性，即依法行使执政权。西方政党执政发展的历史给我们的启示是：我们党要为人民掌好权、执好政，党执政的政治合法性还必须转化为法律合法性。世界上一些大党、老党丧失政权的事实也告诉我们：执政党必须研究执政规律，探索科学的执政方式，依法行使执政权，这是现代政党执政的普遍要求。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是发展中国特色社会主义民主政治的根本，也是我们党依法执政的显著特点。只有通过依法执政，才能切实保障把党的领导、人民当家作主和依法治国真正统一起来。

三、加强党依法执政能力建设的对策思考

所谓依法执政能力，是执政党以国家机器为杠杆，在治理国家和社会事务中，在坚持运用法律手段解决社会矛盾、协调利益关系，持续获得人民拥护，促进社会生产发展，引导社会整体进步等方面所表现出的能力。依法执政能力是党的执政能力建设的核心，它是一个持续的动态过程。当前，加强依法执政能力建设，要抓好以下环节。

1、依法执政的关键是依法授权，形成科学化、规范化、制度化的执政机制

执政能力的实质和关键是确认执政党的历史地位来源于人民的授权，其存在的目的是为人民执好政、掌好权。我国人民代表大会是整个国家权力的核心，决定着整个国家制度的权力关系与运行规则；人民代表大会的发展将全面带动国家制度的成长，而国家制度的全面成长，将构成党执政的重要制度资源，从而在根本的制度层面上提升党的执政能力。因此，执政党必须在人大制度之内活动，把执政重心转移到领导和支持人民代表大会及其常委会上，改变过去那种由党直接领导行政机关的做法。党的领导要通过把党的正确主张在人大会上制定成宪法、法律、法规来实现，要通过党组织推荐党员领导干部按照法定程序进入国家机关的领导岗位来实现，要通过这些进入国家机关的党员领导干部和党员公职人员依法行使职权和发挥模范作用来实现。各级党委和党的基层组织，都必须明确认识到，宪法和法律是党的领导最根本的体现。在实践中，一方面要通过科学化、规范化、制度化的机制，协调好与人大、政府、政协的关系，统筹组织好各方面的工作，使其各就各位、各司其职、各负其责，形成合力；另一方面，各级党委要着眼于全局，集中精力抓带有全局性、前瞻性、战略性的重大问题，把握政治方向，安排重要人事，决定重大事项，维护社会稳定，有效实施党在各个领域的思想、政治和组织领导，从根本上保证党依法执政能力的提高。

2、依法执政的核心是依法用权，把党和国家的各项工作纳入法制轨道

对于执政党来说，坚持依法执政，就是要保证、支持和监督国家机关依法行使职权，在法制轨道上开展各项工作，保障公民和法人的合法权益；对政府而言，坚持依法执政，就是要严格依法行政，“实现政治领导和行政管理的适度分离”。要把政府的一切权力行为纳入法律的规定和程序当中，而不得有任何的例外。因为在各种公共权力中，一方面行政权最活跃、涉及范围最广、对人民群众的切身利益影响最大，如果控制不力，就会造成难以弥补的重大损失，另一方面，行政权具有高效运行的特点，能因应各种紧急状态和危机，因此，不能不保留给行政机关较大的裁量权。要防止行政权力的滥用，必须加强行政法治建设。2004年3月22日，国务院印发了《全面推行依法行政实施纲要》，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。5年来，应该说各级政府采取了许多措施推进依法行政，并取得了明显进展。但是，与经济社会快速发展和广大人民群众的新期待相比，依法行政仍存在不少差距。要推进依法行政，建设法治政府，政府部门及其工作人员要做两方面努力：第一，绝对忠于宪法和法律，严格依法行政，对行使权力的主

体而言，必须做到法无授权不可为；第二，明确依法行政的六项基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致，并且要在业务上熟悉、精通与政府职能部门相关的各种法律和法规。这是政府部门提高依法行政能力最基本的前提。

3、依法执政的保证是依法监督，保证人民赋予的权力为人民谋利益

在社会政治生活中，可以说权力无处不在。由于权力负效应会给人民带来极大的危害，造成社会动荡、经济损失，因此，必须加强对权力的监督和制约。

要通过加强党内监督制度建设来推动国家的制度建设。在中国的政治权力架构中，政党与国家的界限并不十分明确，中华人民共和国是中国共产党领导创建的，而中国革命和建设的历程也使中国共产党成为中华民族、中国人民以及这个国家的核心力量，从而创造了有中国特色的发展逻辑：在中国迈向现代化国家的努力中，中国共产党起着决定性的作用。因此，政党的制度建设必然会对国家的制度建设产生决定性的影响。党内监督制度的发展，会为国家行政监督的完善提供借鉴，党内民主的发展，从长远来看也会为国家民主建设的制度化提供推动力量。

要进一步强化党内各级领导干部的监督意识，自觉接受党组织和人民群众的监督。党内要进一步完善权力结构，建立健全依法行使权力的制约机制，将目前纪律监督的双重领导体制由以同级党委领导为主改为以上级纪检机关领导为主，各级纪委不受同级党委的领导，只接受上级纪委的垂直领导，以保证其监督权的独立性。纪检机关应当拥有完整的立案权、调查权、处分权，其立案和处分的结果实行向同级党委备案的制度，但不能由同级党委批准。对纪委作出的决定。同级党委无权改变，如有异议，可提交上一级纪检机关裁决。

毫无疑问，对于遏制腐败而言，体制内的自我监督虽然是必要的和基本的，但却不是充分的和完备的。必须清醒地认识到反腐败只强调权力监督，这样走下去，效果很有限。应当在完善权力监督的同时，跳出权力监督来寻求突破，像中央强调的那样，反腐倡廉要从源头抓起，特别是从官员的选拔、权力的制约、干部的责任制和政务透明等人手，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止滥用权力现象发生，保证国家公共权力始终健康运行，保证党执政为民的本质在人民当家作主的实践中得到充分的实现。