服务型政府建设中的不同模式及其启示

秦国民　何　水

摘要：在我国地方服务型政府建设实践中存在着不同模式，有着不同的特点。香港模式的特点是“顾客导向”，南京模式的特点是“公民参与”，成都模式的特点是“规范化”。这启示我们，尽管服务型政府建设是一项系统工程，需要政府理念、制度和行为方式的全面创新，但在建设过程中，各地不必严格照搬某一模式。相反，各地应以党的十七大精神为指针，坚持“一个核心目标，多种实现路径”的建设思路，从本地实际出发，因地制宜，加大制度创新力度，有重点、有步骤地推进服务型政府建设。

关键词：服务型政府；建设模式；实证分析

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1003－0751(2009)02－0006－05

建设服务型政府作为我国政府改革的目标，目前正在全国各地积极探索实践。“一国两制”下的香港、东部发达地区的南京、西部欠发达地区的成都经过一段时间的探索实践，目前初步形成三种各有特色的服务型政府建设模式，即“顾客导向”模式、“公民参与”模式及“规范化”模式。对香港、南京、成都为代表的三种模式进行分析和研究，对加快我国各地的服务型政府建设，有重要的借鉴意义。

一、香港模式的特点：顾客导向

公共管理中，“顾客导向”指公共组织及其成员站在顾客的立场上，评估组织的管理绩效，将顾客视为主要资产，建立与顾客的互动关系，以追求顾客满意为基本目标的管理。香港回归后，特区政府在西方政府再造运动“顾客导向”价值取向的影响下，在“促进安定繁荣，提高广大市民的生活质量，照顾需要援助的人，保障个人权利和自由，维持法治，鼓励市民对社会各尽本分”的改革宗旨下，从政府理念、制度、电子政务三个方面着手，采取了一系列措施，力图建立符合“三E”(Economy，Efficiency and Effec-tiveness，即经济、效率、效益)标准的服务型政府，强调为香港市民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务，从而形成了服务型政府建设中的“顾客导向”模式。

第一，理念建设。回归之前，香港处在英国的统治之下，港英政府管治的出发点是维护宗主国在香港的利益，其并不是港人利益的代表。回归之后，特区政府对自己的宗旨进行了重新厘定，树立了“服务市民、以市民为本、向市民交代”的全新行政理念。该行政理念有着内在的逻辑关系，充分体现了“顾客导向”的价值取向和要求。其中，“服务市民”是政府行政的宗旨，确定了特区政府与市民的关系，即市民处于“主权者”地位，特区政府为香港市民的服务者、“公仆”；“以市民为本”是政府服务市民过程中的指导思想，表明特区政府在实现“服务市民”宗旨的过程中，把自己当作公共服务这一“商品”的提供者，而市民是公共服务的“消费者”，是政府服务的“顾客”，从而进一步确立了“顾客至上”、“顾客主权”、“顾客就是上帝”等行政文化，鼓励公务员竭诚为“顾客”(市民)服务，一切以“顾客”是否满意为标准；“向市民交代”则要求政府施政的方式和绩效等都要让市民清楚地了解，从而将市民满意与否作为衡量政府公共服务绩效的标准，将政府行政置于市民的监督之下。特区政府的这些行政理念并不是停留在口头上，而是作为行政文化被确定了下来。围绕这一理念，特区政府还提出了一系列政府行政管理工作和公务员行为的准则。这些基本原则包括：量入为出；有效管理，改善服务；培养服务精神；向市民交代。

第二，制度建设。特区政府在重新明确政府宗旨和理念的同时，通过一系列强制性的法律和各种可操作性的程序建立多种制度以建设服务型政府。具体包括：(1)公开资讯制度。特区政府除通过报纸、杂志、广播电台、电视、互联网等大众传播媒介以及政府新闻处向香港市民及世界各地推介香港特区政府的政策、措施及服务外，还公布实施了《公开资料守则》，明确了公开资讯的范围、程序等，并于各部门指派一位人员担任公开资料主任，专门负责促进和监督守则的执行。(2)政务咨询制度。一是设立咨询委员会。目前特区政府有各种咨询委员会数百个，成员包括政府人员及社会人士，其中被委任在这些组织服务的社会人士有数千人。从其运作过程来看，香港回归后，特区政府各咨询委员会采取了许多措施，包括在会议后发放新闻稿和召开新闻简介会，甚至开放会议，以加强运作的透明度，让普通市民更深入地认识他们所参与的政务工作。各咨询委员会的名单都已经存入互联网内，以方便市民查阅。二是面向全体市民公开咨询。特区政府专门设有电话咨询中心以接受市民咨询。该中心采用高效能的资讯科技设施，并由训练有素的职员负责接听电话。市民只需拨通一个电话号码，便可查询多个相关部门的资料，可得到“一站式”的综合服务，还可查阅办理某项行政业务预计所需的时间，以及跟进工作的进度。(3)服务承诺制度。特区政府规定所有直接服务市民的政府部门都必须公布服务承诺，包括：本部门所提供服务的内容、标准；监督该部门是否达到所定标准的机制要求；落实不满意服务的市民申诉的权利和途径等。为使该制度真正落到实处，特区政府各部门每个工作年度都要对本年度服务承诺的兑现情况进行检查分析，并将检查结果和下一年度的目标登载于为下一个年度印制的服务承诺小册子和部门网站上，以接受市民的监督。(4)市民申诉与服务质量监督制度。市民除了可以向原提供服务的有关组织的主管人员、客户服务经理进行电话投诉或者向该部门首长进行信件和电邮投诉外，还可以向申诉专员公署的申诉专员进行投诉。申诉专员公署是依据《申诉专员条例》运作的独立法定机构，在申诉专员领导下，确保：官僚习性不会影响行政公平；公营机构向市民提供便捷的服务；防止滥用职权；纠正错误；在公职人员受到不公平指责时指出事实真相；人权得以保障；公营机构不断提高服务质量和效率。此外，新闻媒体也有效地监督着政府公共管理部门运作，对违反公职伦理道德的公职人员予以曝光。

第三，电子政务建设。为更好地服务于市民。特区政府实施了“数码21世纪新纪元”资讯科技策略，建有资讯中心网站、各政府部门网页等多种网站、网页，并重新编排了优先次序，重组了部门架构，重整了业务程序。通过特区政府资讯中心网站的链接，可以直达特区政府15个决策局、57个政府部门以及申诉专员公署等有关机构的网站(页)。政府网站包含的内容丰富，更新速度快，访问相关网站、阅读有关信息，几乎可以对所有政府部门的活动了如指掌。此外，香港特区政府还通过实施公共服务电子化计划，建立了生活易网站、政府表格网页、电子表格网页、中小型企业网上资讯中心等便民服务的专门网站(页)。

二、南京模式的特点：公民参与

2001年以来，南京市政府为提高政府公共服务水平，促进“三个文明”协调发展，同时，基于“适应市场经济规则对转变政府职能的要求和通过深化改革探索政府在市场经济中如何更有作为”的考虑，

加快了行政改革步伐，采取了一系列措施，力图创新政府管理模式，建立廉洁高效的服务型政府。南京市在建设服务型政府过程中，秉承“亲民”、“富民”之出发点，积极扩大公民参与，努力发挥公民在服务型政府建设中的作用，建设人民满意的政府，从而形成了服务型政府建设的“公民参与”模式。

第一，实行政务公开，保障公民知情权。一是保障公民对基本政务信息的知情权。各级各部门的文件，除法律、规章明文规定不宜公开的以外，全部通过政府公报、政府网站和新闻媒体向社会公开。2003年10月又建立了政府新闻发言人制度，定期向社会公布重要政务信息。二是保障公民对政府决策的知情权。南京市委、市政府的一些重要会议均邀请新闻界参加，并建立了决策听证和公示制、预告制和通报制，增加政府决策的透明度。三是保障公民对地方立法的知情权。南京市人大常委会坚持召开立法听证会，重视发挥立法咨询小组的专家作用，制定了《关于公民旁听市人大常委会会议的暂行办法》，邀请公民代表旁听人大常委会的一些重要会议，并通过报纸、网络等多种渠道征求公民对法规草案的意见。

第二，吸纳公民参与政府决策，推进政府决策民主化、科学化。2002年以来，在推进政务公开的同时，南京市委、市政府积极吸纳公民参与城区规划以及公交月票、公园门票、自来水和液化气价格调整等问题的决策。通过公示和听证制度等方式让公民享有知情、参与、监督的权利，不仅促进了政府决策的民主化、科学化，赢得了公民的理解和支持，还共同实现了城市建设的目标。如南京市政府面向公民公布老城改造重点工程“中山东路汉中门规划设计方案”、“鼓楼——北极阁风貌区改造规划”、“南京历史文化名城保护规划”、“民国公馆区历史风貌保护规划”、“夫子庙风景区改造规划”等，均吸引了数万人次参观评议，其中许多建议在修订规划时被专家采纳。

第三，畅通言路，赢得公民信任。南京市委、市政府及各级政府部门借助“市长信箱”、“局长信箱”、“热线电话”、“领导接待日”等多种形式和渠道与群众直接交流对话，加强了政府与公民间的沟通，赢得了公民信任。2002年上半年，仅区县领导就接待群众1554批3605人次，解决信访难题990件。此外，2002年4月，南京市设置了每月一次由电视台直播的《市民论坛》电视节目，以广泛讨论社会改革与发展的诸多问题。每次“市民论坛”的选题事先都在新闻媒体上公布，论坛由专家主持，市民自愿报名参与，市委、市政府领导参加。论坛上的一些真知灼见、锦囊妙计已经成为市委、市政府制定富民强市政策的重要依据。自2002年4月以来，市民和城市领导者在《市民论坛》上已探讨了“南京需要什么样的市民精神”、“个私经济如何‘火起来”、“支持老城改造，共同建设新南京”、“世界杯后话‘十运”、“成功在南京”、“关注再就业”、“关注农产品质量安全”、“服务型政府大家谈”等诸多问题。

第四，从严治政，接受公民监督与评价。一是以设立投诉中心为载体，实现群众监督的规范化。为方便投资者和群众监督，南京市政府于2002年设立了外商投诉中心、私营个体经济咨询投诉中心、民营科技企业投诉中心、行政效能投诉中心等4个投诉受理机构，将地址、电话向社会公布，并将群众投诉处理情况纳入市政府督查范围。同时还研究制定了《南京市行政过错责任追究暂行办法》，明确规定了追究什么、追究谁、谁来追究、如何追究等具体内容。二是以“万人评议机关”活动为基础，建立新的社会评价系统。2001年以来，南京市委、市政府坚持以人民评判作为机关依法行政、权为民用的导向。于每年春节后召开万人规模的群众评议机关活动，并在认真调研、反复论证的基础上制定了《南京市市级机关作风评价体系》。基于评议活动的结果，南京市实行了末位淘汰制。南京市委、市政府对评议活动中排序在前10位的单位进行表彰；对排序末5位的领导班子、领导干部则进行严格的组织考核，视考核结果分别进行指导整改和对领导干部个人给予诫勉谈话、降职、免职、撤职等处理。

三、成都模式的特点：规范化

2000年5月开始，成都市委、市政府强力推进了行政审批制度改革、投融资体制改革和机构改革。为巩固三项改革的阶段性成果，特别是为适应我国加入WTO的新形势和成都市跨越式发展的需要，成都市委、市政府研究决定打造以“提高政府效率，改进政府服务，实现政府工作的标准化，把全心全意为人民服务宗旨具体化”为目的的“规范化服务型政府”，并于2001年底委托四川大学课题组设计总体方案。成都市将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，强调在规范政府行为、实现政府工作标准化、为人民提供规范高效服务的基础上，构建人民满意的政府，从而形成了服务型政府建设的“规范化”模式。

第一，规范政府行为，强调依法行政。，启动规范化服务型政府建设后，成都市政府从行政行为上统一实施了“四个规范”：一是规范行政审批行为。在按照合法、合理、效能、责任原则多次清理行政审批事项的基础上，成都市政府通过对保留的行政审批事项实行目录管理并公示，优化并规范审批流程，实行部门内审批与监督分离制度，建立首问责任制、审批责任追究制度等制度，规范了行政审批行为。二是规范行政立法行为。在推进行政审批制度改革过程中，成都市以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为重点，按照法制统一、非歧视、公开透明等原则，大力清理地方性法规、规章等文件。在此基础上，通过完善行政立法工作程序，在行政立法工作中举行听证会、论证会、座谈会等，增强了行政立法的科学性、民主性和透明度，提高了政府立法工作质量，规范了行政立法行为。三是规范行政收费行为。成都市政府建立了行政事业性收费公示和听证制度。对于涉及企业的行政事业性收费项目全部实行公示，对调整和取消的行政事业性收费项目也予以适时公示，在涉及到广大市民生活的收费项目的增加和收费标准的提高方面则要求必须经过听证。四是规范行政处罚行为。成都市政府推进了行政执法体制改革，相对集中行政处罚权，加强综合行政执法，明确要求具有行政处罚权的部门，必须规范处罚程序，明确和细化处罚尺度，实行执法公示，坚持处罚与教育相结合，做到过罚相当，并严禁执行公务时对服务对象附加法律、法规、规章以外的条件。

第二，优化服务流程，明确服务标准。为给人民提供规范高效的服务，成都市政府在规范政府行为的同时，狠抓了两项工作：一是再造服务流程。为优化服务流程，成都市政府特邀了274名专家学者和企业、市民等方面的代表全程参与了市级部门服务流程的设计、论证、审验等工作。例如，将专家咨询、听证制度、社会公示等新规定纳入重大决策程序，切实使政府决策更加符合市情民意；将并联审批、统一办理、限时办结等新措施纳入行政审批程序，切实使审批服务更加快捷和周到细致；将首问责任、告知承

诺、职位代理等新制度纳入为民办事程序，切实使群众办事更加省事和方便。在服务流程再造基础上，成都市政府最终在服务流程上全面推行了申报、受理、运作、审核、办结的“五个规范”。二是明确服务标准。成都市政府按照精简、统一、效能的原则以及咨询、决策、执行、监督相协调的要求，对政府机构进行了调整，理顺了部门关系，进一步整合了部门职能。在此基础上，成都市政府要求各部门对部门职能及人员进行职位分析，并编制和制定《职位说明书》、《部门规范化服务细则》等一系列文件，以明确各部门各个岗位的职位关系、职责范围、承担责任、服务标准(时限要求)等。在这一过程中，仅成都市公安局就编制职位说明书5000多份，成都市市政公用局制定城市公共交通、供水、燃气、出租车行业服务标准和市政道路维护管理标准、考核标准22个÷通过制定职位职责说明、服务操作细则等，成都市政府各部门最终做到了在每个职位定责任、每个岗位定任务、每个环节定人员，实现了政务服务好起来、工作节奏快起来、办事效率高起来。

第三，推进制度创新，建立规范便民政务服务体系。规范化服务型政府建设过程中，成都市加大制度创新力度，先后创建了各级“行政服务中心”、“办证大厅”、“政务中心”，改革了审批方式，建立了告知服务制、并联审批制、职务代理制、一个“窗口”统一受理制等一系列便民服务制度，实行“一个窗口进出，一次性交费，一条龙服务，阳光下作业，规定时限办结”。目前成都市12个区(市)县均建立了行政服务中心。而在全国首创的四川省、成都市省市两级合一的政务服务中心也于2004年2月27日正式启动运行。这个面积达10000多平方米的政务服务中心目前已成为成都市政府43个市级部门的行政审批事项和其他服务事项集中受理的服务窗口。此外，一些政府部门结合实际，积极创新便民服务机制。如成都市工商局发放了《便民手册》等30余种方便企业及群众办事的办事须知，实施了“社区工商”，在农村推行“维权示范村”；成都市公安局实施了公安利民便民18条，打造警民互动的“警察开放日”，并在全市建成766个社区警务，所有社区100％建成。

四、启示

从比较的视角来看，香港、南京、成都三地虽然都旨在建设服务型政府，但其所要着重解决的问题并不完全相同，所走的道路也不完全一样。就一国两制下的香港而言，其是在资本主义民主框架下，在市场经济相对发达、公民社会相对成熟的情况下建设服务型政府，因而香港的服务型政府建设更多地带有西方政府再造的色彩，其追求“三E”目标，强调为香港市民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务。而南京、成都的服务型政府建设是在社会主义民主框架下，在市场经济相对不发达、公民社会不十分成熟的情况下进行的，是力图通过服务型政府建设，建立起良好的公共管理和公共服务模式，以及民主化的政务工作程序，从而实现从过去的“全能”政府向“有限”政府的转变，从“公婆”政府向“公仆”政府的转变。换句话说，南京、成都的服务型政府虽然也要解决“三E”问题，但更重要的是重塑政府理念、重新定位政府角色及实现政府职能转变。在这个意义上讲，较香港而言，南京、成都的服务型政府建设更称得上是一场“革命”。而就南京、成都而言，其市场经济发展水平、公民社会发育程度也存在差异。虽然两地均旨在建设人民满意的服务型政府，但正如前文所分析的，南京侧重于发挥公民在服务型政府建设中的作用，强调“公民参与”；成都则将服务型政府建设与依法行政结合起来，明确提出建设规范化服务型政府，强调政府自身行为和服务的“规范化”。需要指出的是，虽然南京、成都两地建设服务型政府所走的道路不同，侧重点各异，但经过数年的探索实践，目前两地服务型政府建设日益呈现出共同的趋向，即在服务型政府建设过程中注重政府与社会、政府与公民的互动与合作。

香港、南京、成都不同的服务型政府建设模式启示我们，尽管服务型政府作为一种全新的政府治理模式，其建设是一项系统工程，需要政府理念、制度和行为方式的全面创新，但在具体建设过程中，各地不必严格照搬某一模式。相反，各地应以党的十七大精神为指针，按照“一个核心目标，多种实现路径”的建设思路，坚持如下基本原则，有重点、有步骤地推进服务型政府建设：一是必须坚持以人为本、执政为民，把促进社会公平正义、维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点；二是必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；三是必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足本地实际与借鉴他方经验的关系；四是必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合。

责任编辑：浩森