我国农村金融支持策略研究

刘洋洋

我国农村金融面临的瓶颈制约和症结分析

资金配置存在“非农偏好”，民间金融“有为而无位”。一个时期以来，我国政府在战略布局和资源分配上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决以后，发展重点向城市倾斜更加明显。据统计，2004年农业贷款占金融机构人民币各项贷款的比重仅为5.5%，用于农业的财政支出只占财政总支出的7.5%；2005年我国全社会固定资金投入8.8万亿元，而用于农村的仅为1.4万亿元，占全国人口70%的农民只占有16%的社会投资。虽然近几年来财政对农村投入总量在逐渐增加，但占整个财政支出的比重却在下降，资金问题仍然是新农村建设中最大的制约瓶颈。相比之下，民间融资以其手续简便易行、机制灵活快捷、利率区间弹性较大等优势，近年来发展日趋活跃，规模不断扩大，已成为中小企业和“三农”经济获得资金的重要渠道，对正规金融供给不足的“补缺效应”正日益显现。但由于民间金融没有取得合法地位，是一种非制度化和非组织化的体系，缺乏必要的管理和相应的规范。

信贷管理机制不畅，资金供需矛盾尖锐。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将由银行业金融机构提供，金融渠道仍是解决新农村建设资金问题的主渠道。而目前在农村资金投入方面面临的突出矛盾是，银行有资金但手段不足。从信贷管理体制来看，主要有：一是金融机构信贷人员责、权、利不对称，信贷员放贷积极性不高。二是农贷利率定价偏高，造成“最弱势的群体承受了最高的利率”。三是目前传统的农业贷款发放办法已不适应现代农业经济的发展规律。四是农村耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权根据有关规定不得抵押，农民很难通过抵押获得金融机构贷款，五是担保体系不健全，不能满足农村中小企业的正常融资担保需要。六是联保贷款风险防范与农户“联富不联穷”之间存在矛盾。

农村保障机制缺失，涉农产业防灾避险能力低下。在我国，农业是弱质产业，其潜在的风险不言而喻，如不可抵御的冰雹、大风、低温等自然灾害，大面积病虫灾害和市场风险等。由于未建立巨灾风险分散机制和缺少国家财政政策扶持等多种原因，农业保险风险大，经营成本和赔付率高，回报率低，农业保险业务呈现持续亏损状况，保险公司在商业化经营中追求经济效益，使得农业保险业务日趋萎缩，农业保险险种少、保额低、业务覆盖范围狭窄，涉农产业防灾避险能力十分低下，保险对农村经济的风险补偿作用几乎丧失殆尽。同时，我国的农产品期货交易目前有12个品种，分布在3家期货交易所，但较活跃的只有7个品种，未能发挥农产品期货市场套期保值等经济功能。

农村金融创新滞后，金融服务手段缺失。近年来，随着农村工商业的发展和经济市场化程度的提高，农村经济对金融服务的需求趋向多样化。但多数农村金融机构仍沿用传统金融服务手段，金融服务功能弱化。

一是金融服务品种和融资渠道单一，保险、证券、基金、信托等机构在农村地区基本属于空白，乡镇农村金融产品匮乏，服务功能明显欠缺，难以适应新农村日益多样化的金融需求。

二是信贷产品缺乏创新，农民住房、看病、就学等消费性需求难以得到有效满足，信贷消费正形成城乡二元体制。

三是支付结算系统落后，农村信用社与其他商业银行相比，没有全国统一的总社，不同区域机构在机制、业务等方面都有所不同，支付结算系统各自独立，结算渠道不畅通，结算工具种类少，支付功能不全，不能适应现代农村经济发展的需要。

破解农村金融瓶颈制约的路径选择和政策建议

以疏通为导向，规范引导民间金融和小额信贷组织健康发展。从某种意义上说，农村民间融资发展是农村金融抑制下的诱致性变迁，建立在社会关系基础上的我国农村民间金融其实是一项有效的制度安排，存在其内在合理性和必然性。因此，有必要放松对民间金融的政策限制和金融管制，允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展融资服务。对民间融资应从立法正名、政府定位、规范管理、监测监督、市场竞争等方面采取一揽子制度安排，逐步使农村民间融资成为与市场经济相适应的农村资金市场的有机组成部分。当前要尽快制定《民间金融法》或《民间贷款组织法》，从法律的角度予以正名，给其以合法地位，加强民间借贷的法律规范和保护，改善农村金融领域中二元结构的紧张与对立，让民间金融“浮出水面”。并把非正式金融、正式金融和准正式金融并列看作金融市场、金融秩序和金融系统的重要组成部分，为培育民间金融发展提供一个良好的制度环境和市场环境。另外，在市场化导向下，大银行撤出农村是必然的，关键是大银行撤走后要有新机构进来，其途径就是放开小额信贷业务和小额信贷机构。小额信贷可以由专门的小额信贷组织来做，也可以由大银行或股份制银行经营。从目前的情况看，发展小额信贷组织还有些困难亟待解决。

一是政策问题。目前我国规定成立村镇银行必须有大银行参股20%，对于纯民间的村镇银行和小额贷款机构限制较死。建议对于小额信贷组织应当引导而不应主导其发展，应当给民间的小额信贷组织松绑，给予小额信贷机构合法地位，废除原有的“只贷不存”规定，逐步放宽对小额贷款机构的种种不合理限制，配套相关政策措施，最终允许它们吸收存款，以扩大其资金来源。

二是对风险的认识问题。我国管理层担心小额信贷组织会演变成基金会，从而重蹈农村合作基金会的覆辙。实质上，只要是真正的私人民间性质的金融组织，就不会重走农村合作基金会的老路。

三是利率问题。在利率市场化的大背景下，如果小额信贷组织从大银行批发借款然后再对农户发放小额贷款，必然会使农户借款利率相对较高，使本来就不富裕的农民增加利息负担。这就需要政府给予必要的政策扶持，例如可以通过减免金融组织的营业税、所得税，或者对农户贷款进行贴息等来加以扶持。

以创新为导向，改革完善现行农村信贷管理体制。

一是制定合理的信贷激励约束机制。在建立和完善农业信贷风险控制制度的基础上，适当下放基层行社信贷审批权限，减少审批环节，简化信贷手续，加大涉农信贷支持范畴，建立科学、合理，符合新农村建设要求的授权授信机制。改进信贷责任追究制度，将信贷员的权、责、利紧密挂钩，对信贷风险按“市场风险与责任风险”区别对待，建立有效管理下的信贷免责机制，激发信贷员培植和挖掘新的涉农客户资源。

二是建立科学的以溢价覆盖贷款风险的贷款利率定价机制。农村金融的交易成本和资金的使用成本都比较高，实施严格的利率管制特别不利于农村中小金融机构的发展，是竞争性农村金融市场建设的桎梏。要抓紧研究降低农村金融抑制程度的措施，通过溢价覆盖贷款风险，吸引资金流向或留在农村，增强农村金融机构财务可持续性。农村金融机构要建立健全贷款定价机制，灵活运用贷款利率浮动政策、按照市场化定价原则，根据贷款利率授权，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，正确运用利率覆盖贷款风险，合理确定利率水平，利用利率杠杆增强其发放“三农”贷款的内在动力。同时，为减轻农民贷款利息负担，政府应当给予必要的政策扶持。

三是创新贷款抵押担保方式。涉农金融机构应积极探索动产抵押、权利质押等有效担保方式，进一步发掘符合农户和农村经济特点的抵押物。对抵押担保物不足，但符合一定条件的农村企业，可审慎发放信用贷款或几家小企业相互联保发放联保贷款。当前，应扩大涉农贷款抵押物范畴，从法律和政策层面上明确允许耕地、林地等集体所有的土地使用权抵押，对于农民的土地使用权和房屋住宅，建议采取发证确权等有效方式，促使农民手中的资源能够转发为金融部门认可的、可流转的信用手段，积极探索农民和农村中小企业采用房产、土地承包权、宅基地、林权质押、无形资产、应收账款、在建工程、订单、仓单质押等多种抵押形式。

四是创新信贷品种。探索以工哺农和以城带乡的新型信贷模式，鼓励引进国外农村金融中的专门为农业设计的金融品种，尝试改变以抵押担保为前提的信贷管理方式，大力推行收入为第一还款来源的信贷模式，通过完善农户小额信用贷款管理，大力推广农户联保协议贷款，积极开展农村消费信贷，开办大额农业贷款、农业生产合作社贷款、林业长期贷款、果木业长期贷款、农业科技贷款、劳务贷款、农民工回乡创业贷款、农村自然灾害应急贷款等，打通资金供给与需求的连接渠道，真正将农村经济主体的信贷愿望转变为现实的信贷需求，将滞留于金融机构的闲置资金转变为现实的信贷投放。

五是加强宣传和政策引导。针对农户不愿强弱联合的心态，政府应当加大对农户的社会主义道德观的培育，特别是应当发挥党员、干部的带头、模范作用，不断增强农户的社会责任感，通过建立良好的乡规、民约引导培育农户的公德意识，形成“富帮贫”的良好社会风尚。

以补偿为导向，建立并完善农村金融风险补偿机制和农村金融保障体系。

一是完善担保体系。尽快成立由政府出资或由政府支持的县域信用担保中心，发挥集政策性担保与商业性担保于一身、融中小企业担保与农业担保于一体的综合担保职能作用，以有效解决“三农”经济融资担保难问题，降低信贷支农风险。当前，应由国家出资设立农村开发信贷担保公司，对区域内新农村建设项目开发、农田水利建设、基础设施建设和大型农村建设项目等提供担保服务，或建立农户和农村小型企业融资担保基金，归集社区资金、农村个体私营企业资金、农户资金，弥补农户联保的不足。

二是完善农村保险服务体系。保险业作为一种市场化的风险转移机制、市场化的社会互助机制和市场化的管理机制，在本质上是与社会主义市场运行机制相一致的。当前，有必要拓宽农业风险的分担渠道，建立多元化的农业保险投保模式，完善农业灾害风险转移分摊机制，以突破农业保险发展的政策支持，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。要积极借鉴国际农业保险制度设计管理技术，从财政补贴、定价原则、风险补偿和转移等多方面，加大我国现代农业保险要素市场的支持，提高可持续发展的传承能力。目前值得探讨和尝试的农业保险模式有：在经营农业保险基础较好的地区，尽快组建不以营利为目标的专业性农业保险公司；在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司；设立农业相互保险公司；与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险；继续引进像法国安盟保险那样经营农业险的外资或合资保险公司等等。

三是尽快建立支农贷款保险机制，开发农业贷款补偿保险品种。针对农业生产的不稳定性、风险较大的特点，为解决农业贷款风险大的问题，应当尽快建立适当的农业信贷风险补偿机制，组建农业保险和再保险机构，增加银行持续增加农业信贷投入的积极性。保险公司应创新险种，或由农户、农村企业、金融机构、保险公司协商具体保险条款，在农民、农村企业向金融机构贷款的同时，向保险公司投保，解除金融机构贷款的后顾之忧，既拓宽了保险业务，又可满足农民的资金需求，实现三方共赢。这亦可在某种程度上缓解我国金融结构的期限不匹配问题，即主要依靠银行的短期资金来支持长期的投资。

四是发展农产品期货。建议在规范发展原有农产品交易品种的基础上，扩大农产品期货品种，尽快取消部分行业资金的准入限制和投资者准入限制，引导相关企业利用期货市场规避市场风险。同时，建议国家在农村经济信息应用系统建设中，扩大期货市场信息的传播，积极引导农民获取农产品现货与期货两个市场的信息，形成现货、期货一体化的信息服务体系。

五是完善相应配套体系建设。如农村财产制度安排的相关法律保障问题，农村资金互助会管理于2007年7月1日起开始实施的《农民专业合作社法》接轨问题，人民银行对新设立的新型农村金融机构的账户开户、资金清算、发行库存取款、信贷登记咨询、征信管理等系统接入管理问题等。

（作者单位：江西财经大学国际学院）