美国存款保险制度在金融危机中为何失灵

刘明彦

肆虐全球的金融危机还没有结束的迹象，在危机中美国金融系统风雨飘摇，旨在维护金融市场稳定和投资者信心的金融安全网之一——存款保险制度为什么会失灵，给中国什么样的启示？

美国存款保险制度框架

存款保险制度曾为美国构筑了牢固的金融安全网，美国联邦存款保险公司为存款人的存款担保使存款人的利益得到保护，从而降低了银行融资的成本和遭受挤兑的风险。但存款保险制度发挥其金融安全网功能的前提是分业经营、分业监管，法律明确禁止经营存款业务的商业银行持有企业股票，同时禁止投资银行收受活期存款，甚至商业银行业务只能在监管当局许可的范围内进行，比如存款的最高利率限制（Q条款）、不得向活期存款支付利息、不得发放投资性贷款等。存款保险实际上是联邦存款保险公司通过向商业银行收取保险费向银行的存款负债提供的担保，当商业银行经营失败或流动性困难无法偿付存款人债务时，由存款保险公司代为支付存款人的存款，目前存款保险上限为10万美元，超过部分只能得到部分补偿。

存款保险被视为看跌期权，存款保险公司收取固定的期权费，当银行经营亏损给存款人造成损失时由存款保险公司负担，而当银行因承担风险盈利时则由股东和管理层分享。因此，存款保险制度蕴藏着巨大的道德风险。即使严格执行分业经营和对商业银行进行诸多限制，上世纪80年代美国银行业危机（储贷协会危机）耗尽了联邦保险公司所有资金，最后不得不求助于联邦财政资金。

上世纪末美国的《金融服务现代化法》的通过终结了已实施七十年的分业经营、分业监管的商业银行，标志着美国混业经营时代的开启。美国由分业经营向混业经营的转变是因为分业经营的樊篱已被各种金融创新工具攻击得千疮百孔，分业经营实质上已经名存实亡，《金融服务现代化法》的实施不过是对现实的认可而已。美国实行混业经营的另一个可能原因是正在崛起的欧盟实行的是混业经营，在金融全球化的时代，美国继续坚守分业经营的信条将使本国金融机构在国际竞争中处于不利地位，出于国家利益的考虑而不是全球金融稳定，美国毫不犹豫地推行了混业经营，尽管金融安全网（存款保险制度）并没有进行相当的调整。

虽然1991年颁布的《联邦存款保险公司促进法》则是美国存款保险制度的一次重要改进，其中的重要内容包括：一是实行基于风险的差别保险费率，基准费率为1.25%；二是赋予联邦存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权利；三是赔偿方法的改革，最重要的一条就是将全额赔偿改为比例赔偿，即便是25万美元之内的存款，也不能得到100%的赔偿，联邦存款保险公司负担大部分，存款人个人也要承担一小部分。但是，美国存款保险制度的改进仅是技术上小打小闹，联邦存款保险公司根本没意识到它所保险对象风险早已今非昔比。

美国存款保险制度未能有效抵御金融危机的若干原因

巨额金融衍生品使银行业承担的风险超出存款保险公司的保险能力。

虽然联邦存款保险公司名义上是对美国商业银行的存款进行担保，但商业银行所从事的业务早已不局限于传统的范围，可以投资证券和高杠杆的衍生品，同时可以出售像信用违约互换（CDS）这样高风险金融保险产品。由于商业银行利用会计规则漏洞将数倍于资产负债表内业务的衍生品合约（ABS、CDO、CDS等）列于表外，商业银行的巨大风险被刻意隐藏。BIS的统计数据显示，2008年7月全球金融衍生品名义值高达760万亿美元，是世界同年GDP的15倍。由于美国银行业是金融衍生品的急先锋，其持有金融衍生品名义值将超过300万亿美元，美国联邦存款保险公司2008年第三季度的报告显示，美国银行业投保的存款余额仅4.5万亿美元，不到衍生品名义值的2%。也就是说，只要银行业金融衍生品名义额损失2%，将使银行所有存款灰飞烟灭，那仅占加权风险资产4%的核心资本根本不值一提。资料显示，美国联邦存款保险公司2008年9月资本金余额仅为346亿美元，保险覆盖率仅为0.76%，创下2003年来新低。理论上讲，拥有2.6万亿美元衍生品的美国银行破产即可耗尽联邦存款保险公司的资本金，因为仅美国银行的存款余额就高达8000亿美元。据报道，2009年1月30日一天就有3家美国商业银行破产，在如此严峻形势下，联邦存款保险公司不久将自身难保。

仅对商业银行的流动性风险进行保险，无法防范信用风险、市场风险、操作风险的冲击。

美国联邦存款保险公司已有75年的历史，其设立的初衷是为防止银行破产引发的挤兑风险的传染，从而维持银行体系的稳定和公众的信心。由于存款人的存款得到联邦存款保险公司的担保，即使一家银行破产其他银行的存款人也不必担心自己的存款受损而挤兑其他银行，从而避免了银行同时清偿众多存款人债务的流动性风险。但是存款保险制度只能保证无辜银行免遭挤兑，即预防非理性挤兑，对于已经陷入困境的银行并无多大帮助。由于存款保险金额有限，存款保险公司代银行支付也需要时间，因此当银行经营困难或濒临破产时，银行资金大量流失仍不可避免。2008年9月华盛顿互惠银行破产，在此之前十天之内该银行资金净流出高达167亿美元，因为该银行3070亿美元资产中仅1880亿美元来自存款，其他非存款债权人的挤兑使银行流动性枯竭，最终被以19亿美元的低价被摩根大通收购。实践证明，银行面临的主要风险分别是信用风险、市场风险和操作风险，这三大风险也是巴塞尔II要求银行资本覆盖的风险。德意志银行的年报显示，2007年银行的经济资本占比构成如下：信用风险为53%，市场风险为22%，操作风险为25%。从理论上讲，流动性风险可通过存款准备金制度解决，通常情况下，财务状况稳健的银行面临的流动性风险很低，因为它们有良好的融资能力。而信用风险、市场风险、操作风险最终会转化为流动性风险。根据理性挤兑理论，存款人一般只挤兑那些经营不善或财务状况恶化的银行，由于存款保险制度并不能为银行破产提供保险，因此对于真正面临流动性风险的银行存款保险制度并无实质作用。

间接为银行其他非存款负债提供了保险，加大了存款保险公司收益与风险的不对称。

美国联邦存款保险公司通过对商业银行的存款提供保险，按照所保险存款金额收取保费，从而使储户的存款在银行破产时不受损害。但是，银行的资金来源不只是存款和股本金，将近50%的资金来自非存款负债，这些债务不需要向存款保险公司交纳1.25%的保费，但同样可以享受存款保险公司的保险。美国银行2007年年报显示，其1.56万亿美元的负债中约51%是存款，另外49%由央行借款、债券回购、交易账户负债、商业票据、短期债券和长期债券等。负债和股本的运用即形成银行的资产，在资产中是无法区分它们是来自存款还是其他负债，因此存款保险公司无法限制银行资产的风险程度。由于银行的非存款负债属没有保险（购买CDS除外），由此这些债权人比存款人对银行经营风险更敏感，不仅要求风险补贴，而且更关注银行的经营状况，比一般存款人拥有更多的银行信息。结果是，当银行业绩恶化时，非存款债权人会先于存款人要求银行偿还债务或提供抵押品，而银行通常会利用存款人提供的流动性偿还这些债务，从而使非存款债权人的清偿顺序优先于存款人。由于商业银行存款需要向联邦存款保险公司支付保费，而非存款负债则没有这笔负担，1.25%的保费对于银行来说是个不小的负担，因为美国银行的平均存贷利差仅1.2%，美国商业银行存在对存款负债的替代效应，即银行将倾向于增加非存款负债减少存款负债而套利。由于存款人的存款受到联邦存款保险公司上限为25万美元的担保，他们并没有积极性规避银行风险。因此，尽管联邦存款保险公司只对商业银行50%的负债收取了保费，但却对所有负债提供了保险，这相当于存款保险公司和存款人共同购买了银行资产中的“有毒”部分。在存款保险金额大幅提升，由1933年的2500美元目前已升至25万美元，保费并没有提高，而潜在被保险资产却翻了一番（相当于存款保险费率降低了一半），即使没有商业银行表外巨额损失，存款保险公司仅自身力量是无法肩负起维持金融市场稳定和公众信心的重任。但自2007年9月至2009年1月底，美国已有33家银行破产，仅华盛顿互惠银行就涉及存款1880亿美元，幸亏摩根大通银行接下这个烂摊子，否则联邦存款保险公司的保险资本早已所剩无几，不断有新银行破产事件发生，可见联邦存款保险公司在维持银行系统稳定方面并无建树。美国存款保险制度极可能走到了尽头。

监督检查制度未能有效防范和控制银行风险，导致所保险的存款风险大幅上升。

美国联邦存款保险公司通过对所保险银行的资本充足率和杠杆率进行监督检查并采取快速纠正措施以控制银行的风险，从而控制所保险存款的风险。自1991年联邦存款保险公司改进法案通过后，对参加存款保险的银行根据资本充足情形分为资本良好、资本充足、资本不足、资本显著不足及资本严重不足五类，依资本不足程度采取相应强制措施，例如更换负责人；对分支机构设立、新业务拓展、资产增长、股利政策、董事监事薪酬、关联交易进行限制等。

然而，即使银行维持所谓充足资本，巴塞尔协议的最低资本要求和美国的快速纠正措施对杠杆比率的限制，核心资本充足率仅略高于4%，杠杆倍数略低于25倍数（杠杆比率高于4%），根本不足以抵御破产的风险。根据美国银行破产制度，与债权人或破产公司启动普通公司破产程序不同，美国银行破产程序的启动权排他性地给予了银行主管当局，即银行破产由银行许可机构、监管机构或联邦存款保险公司依据法典列举的破产原因来提出。资不抵债或不能偿还到期债务并不是银行破产的必要条件，只要银行资本充足率低于2%（资本严重不足），持续时间达到90天，银行的财务状况就可被视为不再符合“安全和稳健”的运营要求，银行主管当局（美国联邦存款保险公司）即可将其接管，使其破产。美国的银行破产制度尽管规定以2%的资本（所有者权益）保护债权人和联邦存款保险公司的利益，但由于银行持有巨额的交易账户资产和表外资产，这些资产被分为三类，第一类以市场价格估值，是指那些市场交易活跃，流动性良好的资产；第二类是以历史统计数据定价估值，主要指那些流动性较差，但交易价格有较长统计数据的资产；第三类资产根据盯模型定价，这些资产不仅流动性差，而且交易价格的历史数据也不充分，主要是OTC市场交易的衍生品。三类资产中，第一类风险最小，但在全球金融危机背景下，一天下跌2%也很正常，第二类、第三类资产估值缺乏透明度，减记10%都很正常，甚至部分没有成交量已经一文不值。因此，联邦存款保险公司根据巴塞尔协议在混业经营和放松金融管制背景下进行风险控制基本上无效，尽管它附加了25倍杠杆倍数限制，但由于衍生品投资本身应有近20倍的杠杆，最终使商业银行表外业务的真实杠杆倍数超过100倍。据统计，美国前100名非金融上市公司杠杆比率（核心资本充足率）30%～40%，而前100名银行的杠杆比率约为4%，后者杠杆倍数是前者的10倍。更可怕的是，混业经营的商业银行进行高杠杆的衍生品投资（账面上进行了风险对冲），使其变得更加脆弱，商业银行破产风险最终会传导给存款保险公司。

美国商业银行在金融市场中的地位严重削弱，即使商业银行安然无恙也无法避免金融危机。

自上世纪七十年代以来，美国金融市场产品创新如雨后春笋，尤其是货币基金规模的扩张，使美国出现了严重的金融“脱媒”现象。1980年，在整个金融体系的资产份额中，美国的商业银行（包括储贷协会、贷款公司）要占近60%，随后比重不断下降，目前已不足30%，共同基金、保险公司的资产规模远超过商业银行。与此同时，美国家庭资产构成中，存款仅占16%。因此，即使存款保险制度可以使商业银行免于破产（事实上不能），当其他金融机构投资银行、保险公司、货币基金遭受损失时，仅靠商业银行的稳健不足维持金融市场的稳定。数据显示，2008年第三季度美国商业银行总资产为12万亿美元，其受保险的存款仅为4.5万亿美元。当雷曼兄弟这些投资银行陷入破产时，持有雷曼债券的商业银行不能独善其身吗？可见，仅对金融市场中不再举足轻重的商业银行存款提供担保，根本无法维持金融市场的稳定和公众的信心。

对中国的启示

建立中国存款保险制度应当重新审视。中国建立存款保险制度以取代当前政府对商业银行的隐性担保几乎已经成为学界和政府的共识，但美国存款保险制度在本轮金融危机中未能发挥其金融安全网功能使人们对存款保险制度重新思考。存款保险制度面临着商业银行巨大的道德风险和混业经营形成市场风险和操作风险，各国的存款保险公司能否挺过本轮金融危机尚不可知。产生于分业经营和金融管制森严时代的存款保险制度能否适应金融全球化、放松金融管制、混业经营成为主流、衍生品脱离原生产品和实体经济严重泛滥的现实？也许存款保险制度已不合时宜，在银行负债构成中存款比重不断下降的今天，存款保险本身并没有实际意义。一个更重要的问题，商业银行是否可以保险，存款保险制度有没有存在的理论和现实依据？

中国金融业的混业经营应当审慎。在本轮金融危机中率先倒下是国际投资银行，以雷曼的“死亡”最为悲壮，随之倒下的是商业银行。投资银行之所以先死，主要原因是它们的资产估值直接受金融危机冲击，同时它们的流动性依赖金融市场。在巨额减记和流动性枯竭的双重打击下，投资银行纷纷破产。虽然美国商业银行在存款保险制度保护下以较低成本融资，但追求暴利动机的驱动下，商业银行投资巨额的高风险资产，包括次级债和CDS等衍生品使其承担了过高的风险。在西方媒体总结的金融危机七宗罪中，混业经营难辞其咎。中国银行业混业经营刚刚起步，中国银行等国有银行不幸持有了雷曼债券，结果刚进入国际金融市场就体验到巨大的市场风险。中国股市在本轮金融危机中跌幅巨大，幸亏中国银行业交易账户资产占比较低，因此没有发生像欧美银行那样的巨额减记。中国金融业分业监管的格局尚未改变，金融业冒然实现混业经营将大幅增加银行业面临的市场风险，这些风险仅靠4%的核心资本是无法完全覆盖的。中国银行业目前的资本监管框架仍是巴塞尔协议，由于中国宏观经济持续增长，银行业持有高风险的资产（次级债和衍生品）的比重很低，因此银行业依然稳健。但中国银行业应谨慎看待巴塞尔协议，提高拨备覆盖率，提升银行业抵御风险的能力。目前中国银监会要求商业银行拨备覆盖率达到130%以上，远高于充足拨备覆盖率100%的水平，从而使银行缓释贷款和资产损失的能力大幅提高，核心资本遭受侵蚀的可能性降低，银行经营更加稳健。最后，实现风险管理端口前移，使不良贷款的风险在贷前调查、贷中审查环节中得到有效控制，建立有效的风险预警、防范体系实现银行稳健经营，而不仅靠资本来事后覆盖风险。

(作者单位：中国民生银行)