筹资多元化框架下的普通高校应对策略解析

刘亚荣

摘要：由于社会的转型，高等教育投入体制由单一的政府资源主体转变为多主体多渠道筹资体制。这种转变使高校的生存状态发生了深刻的变革，对高校外部资源交换规则、内部组织规则都会产生全方位的影响。为适应这种规则变化，我国高校必须进行发展策略的全面调整：高校必须适应多主体多规则的多种发展机制并存的局面；高校必须改变组织单一性，形成复杂的多规则需要的混合组织形态；高校不得不以寻求资源为直接的生存目标，对外不断扩张事业规模和服务种类，对内不断进行结构调整和内部挖潜，以达到增收节支的目的。

关键词：财政困境；规则多元化；混合组织；资源扩张

中图分类号：G40－054文献标识码：A文章编号：1672－4038(2009)03－0056－06

改革开放以来，我国社会一直处在体制转型的变动过程中，社会的转型直接改变了高等教育资源的配置方式，由政府单一的资源主体转变为多主体多渠道筹资体制。高校外部资源配置机制的转型，对高校来说，意味着高校与外界资源交换规则的改变，意味着高校不再有高枕无忧的财政来源，继而对高校的发展目标、组织状态和生存发展状态等产生全方位的深刻影响。高校急需了解这些规则的变化，以适应新形势的需求。本文试图从经济学的角度，对转型后的高校筹资多元化框架的规则进行解析，并对高校在此框架下普遍采取的组织应对策略给予及时的总结。这些解析、梳理和总结，不仅对我国高等教育资源配置的转型是一种理性思考，也将为我国高校应对转型及时转变发展策略提供框架性思路。

一、筹资多元化框架，意味着高校要面临不同资源主体以及不同的资源交换方式，形成了高校多种发展机制并存的局面

转型后的普通高校的经费来源主要包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研合作所取得的收入、学校贷款和从资本市场上取得的利息收入等，简称为“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”。不同的经费来源，有着不同的资源交换机制，斯密德(1999)总结了社会资源的交换规则主要有三种：管理型、谈判型和身份一捐赠型。每一种交换规则都有其主体行为特征，这些特征暗含了政策的调整含义，即在筹资多元化下的各种主体行为与高校的政策关系。

首先，政府是高校资源来源的最大主体。高等学校大部分资源是通过政府由上至下拨付给高校的，这种“拨付”是一种单向权力，体现了上下级的管理型交易关系和单方面的制约。这种交易关系，是一种权利的转让，高校为获取一种稳定的基础性的资源，而让渡出选择的权利@。这种单向制约，理论上是建立在获得一致性同意的某种强制性基础上的，这种强制性体现为或者是法律合约、或者是政治程序、或者是军事权威@。因此，政府的行为首先需要有一致性同意的规范制度约束；如果缺乏这种制度，这种单向性交易“总是存在一些附带谈判因素”“伴随某些交易成本代价，使得下级在上级交涉时，拥有一定的谈判权力”，“当一个人没有管理或者谈判权力，责难的呼声是唯一可求助的方式”。以财政经费绩效问责为例。在我国，高等教育经费按照“综合+专项”的财政预算方式拨付，其中综合是以“生均费”的方式拨付，显示的是一种公平的原则，以经费平均拨付下去为政策结果。专项则以各种“项目”和“工程”方式，目的是促进效率。这种方式没有经过正式一致性同意树立政治权威(是由教育行政主管部门制定的规则，或者某些项目分配暗含了一些高校个体与政府的私下谈判结果)，尽管政策的绩效是需要继续衡量的，但高校是政策绩效的执行者，高校并不对经费分配有正式谈判权，高校很容易成为经费分配负效应的承担者。如果高校受到经费绩效低的责难，则高校往往转嫁责难给政府“不公开、不透明”的分配政策；并且即使政府在分配经费时带有明确的政策意图，高校仍然不完全按照政府的政策意图行事，即出现“上有政策，下有对策”。可以看到，管理型资源交换如果不实行公开透明的政策(没有通过公共选择过程)，由于被管理方让渡的权利没有谈判途径，很容易造成上级政策意图扭曲以及下级责难上级的局面，最终造成政府、社会和高校都难以公开评价资源配置绩效。尽管如此，就资源绝对量来说，这种权力关系始终是高等教育的主要发展机制，但制度的不规范导致我国高等教育的发展首先表现为更多地受到政府单向的意图左右，表现为主管部门边界不清的行政行为和资源配置效率无法问责。

第二，尽管高校在政府全面的监管下，学费还是体现了部分的高等教育服务价格信息；高校的产业收入、贷款和利息收入都是市场交换机制下的收入。这种交换被称为谈判型交易体系，是经过交易双方认同而互相转让资源。双方在法律上是平等的，存在各自的机会集，对是否进一步交易有自由选择权，因此交易带有相互制约性。改革开放给高校带来了这种平等交易的权利，高校非财政性经费上涨很快，2005年已经达到总经费收入的51.79％，可以说是高校权利释放的积极性带来的成就。

学费是这种交易中最主要的收入来源，2005年已经占到普通高等教育总经费的44％。在交易中，“如果一方没有选择权利，买卖双方在法律上就无法实现平等，因为有一方实际上没有选择余地，影响相对的谈判能力。”在我国，高校与学生的交易中，学生由于没有选择余地而常常处于没有谈判能力的境地，学费的上涨不会由学生通过市场来实施影响，为此，责难成为学生和家长求助的途径，学费的上涨由社会舆论影响政府政策来滞后转达。但这种转达必须具有一定的规模才能形成并提到政府议事日程；对于政府，个体更没有直接的谈判权利，高等教育的消费者诉求权无法通过市场平等表达。因此，在这种交易类型中，学生的消费诉求很难通过市场途径解决，高校占据了优势地位，学费因此可以一路高涨；同样，由于公立高等教育的性质，政府和高校都是消费者资源交换的主体，但消费者与政府较之高校与政府具有更为平等的政治谈判关系，因此消费者可以通过政治途径获得消费诉求，继而由政府通过单向管理型谈判影响高校。因此，消费者学费的表达往往表现为政治诉求，而不是高等教育的消费诉求。

第三，教育的公益性和代际影响效益，使得社会资源所有者非常看重高等教育的声誉传递功能，高校借此希望吸纳大量的社会捐赠。社会捐赠资金的交换规则是赠与原则，与市场和政府的交换规则不同，这种交易既不存在出价，也不存在命令，“是一种权利的单向运动，根源于提供者的仁爱和助人习惯”，“转让者只是做他想做的事情”，“不获取任何权利的回报，他的回报在一定程度上可能是一种感觉，或者活着的人给与的某种荣誉或者尊重感”。而扩大或者普遍化这种捐赠行为需要一些社会制度条件，有研究表明，我国捐资者对制度环境的满意度对高校的

捐赠决策影响最大。这些制度环境，主要包括税收优惠、公众捐赠习惯、管理高效透明的慈善机构等。这些都是我国的社会捐赠环境所不足的方面。以免税为例，我国捐赠税收优惠体系很不健全，免税方式繁杂，正规方式捐资500元免税手续要经过2个月和10道繁杂的手续。

可以看到，社会资源交换中的三种基本交换类型都存在于高等教育与外部体系的资源交换过程中，也就是说，高校筹资多元化首先带给高校多样性的资源交换规则。对比这三种规则下的资源量，据《中国教育经费统计年鉴(2006年)》测算，2005年高校收入中财政与非财政的比例为0.47:0.53，其中捐赠收入仅占普通高校总收入的1.08％；非财政收入中，学费占总收入的44.48％，校产等收入占总收入的1.10％。可以看到，高校对捐赠型资源的自主支配权力最大，但可遇不可求，数量也很少，属于高校、政府和社会积极拓展的领域；谈判型交易中，高校拥有优势谈判权，消费者通过政府可以有限地影响高校，学费是高校的另一个大头收入；管理型交易中，来源于政府的资金最多最稳定，虽然会给高校带来各种责难，但这是高校最依赖的收入来源。

二、筹资多元化框架下，高校呈现复杂的多规则的混合组织形态

多渠道多机制的制度框架直接影响了高校内部的资源组织规则。这种影响表现在：不同的资源主体以不同的资源配置方式对高校的组织形态提出了不同的要求，形成了高校复杂的混合组织特征，资源依存理论为这种现象做了诠释，“谁付钱谁点戏”，“制度环境对于高校组织结构产生一定的影响”。

首先，政府是高校最稳定、最重要的资源主体，高校的机构设置多年一直受到上级政府影响。1988年，国家教委《关于对普通高等学校机构设置的意见》中规定，高校设置处级业务机构需要上报上级主管部门批准，直到1999年，中编办出台的《普通高等学校编制管理规程》才规定高校可以自主确定学校内部管理机构设置。研究表明，尽管2000年以后高校可以自设机构，但实际数据表明，高校的机构设置带有明显的历史特征和制度环境特征以及同质性。受到社会需求影响，高校确实采取了一些精简行政机构和人员的举措，增设了许多符合社会需要的机构，但高校行政机构的职能并没有精简，合并和合署办公的改革方式居多；高校的党群机关仍然具有较多上级“制度层”特性。研究还表明，尽管《高等教育法》规定了高校具有七项自主权，但实际上高校的自主权仍然取决于教育主管部门的政策放权程度，高校的学术自主权大部分集中在政府∞。尽管高校规模普遍庞大，人、财、物、事等大部分决策权力仍然集中在校级，高校校级领导仍然采取主管部门任命制，并且具有严格的行政级别。这种行政组织结构，很大程度是满足了政府管理时的制度需要，政府的指令很容易对应到高校具体的管理部门，并且由上至下传达或执行下去。

第二，高校不可避免地受到市场价格信息的影响，高校采取了多种类似企业的管理方式应对市场的需要。同样，阎凤桥和康宁对高校组织设置同一材料的分析中都注意到，高校内部越来越多的适应市场需要的机构在出现，例如就业指导中心、新闻中心等机构。同时，高校内部一些类似企业的改革也正在进行，如管理分权化，不断分解工作和资金的压力给基层学院；教师工作绩效激励数量化，以符合不断强化管理的需要和社会各界对学校发展的显性信息需要；另外，学校内部也在挖潜控制成本，资产的分配采取成本核算分配，等等。这种绩效目标的管理方式，使得高校又像一个企业在经营、谋划，强化大学的服务功能、不断获得资源的增长成为学校当前的首要发展目标。

高校类政府、类企业特征，在高等教育理论研究者那里受到了严厉的批判。他们认为，我国高校充斥着计划经济的惰性文化、官僚化、经济工具理性等不同的文化或者价值取向，违反了大学的独立自由精神，使大学陷入危机四伏的现状。这些危机包括价值危机、制度危机、质量危机和公信危机。而大学本身有着独特的自治组织禀赋，从大学的发展历史看，自现代意义的大学诞生起，大学就带有强烈的自治传统，因此，应该在高校与外部力量之间建立了一道缓冲器，由于学术产品的创造性和不可预知性，资源进入高校内，应该通过学术内行——教授治校或者教授治学的方式自行支配。。独立自主的高校更希望外部的资源配置方式应该是无条件捐赠，这样高校才有可能实行自治，独立于各类经费来源的自治的高校才更像非营利性组织。

另外，高校还需要适应一些更专门的资源配置规则，例如致力于校友捐赠的高校校友会，在我国必须在民政局注册为独立的公益组织，才能使外部的捐赠资金享受免税的待遇。

从以上高校资源投入结构现状看，多规则的资源来源直接影响着高校的组织特征，使公办本科高校都呈现出包括行政科层组织、企业组织、非营利性公益组织等混合组织特点。高校复杂的组织特征导致各类特定组织的资源配置规则存在于高校一个实体内部各行其道，直接要求高校熟悉各种规则，以应对资金来源需要。

三、筹资多元化给高校带来多种多样的资源扩张途径

改革开放30年，高等教育资源配置转型一个最直接的结果，就是高等教育资源迅速增加。无论是发展速度还是资源增量，均是改革开放前所无法比拟的。尽管高校资源大量增长，高校却不再有稳定的收入，无论哪种资源交易形式，都不足以完全支撑高校的全部需求。财政紧张的状况始终困扰着高校，使得高校必须不断适应各种规则，寻找各种财源。资源的增长通常采取两种途径：增源和节支。

1高校外部增源的过程也是事业规模和类型快速扩张的过程，高校事业扩张和资源扩张互为条件。交互发展

尽管高校希望增加财政拨款，但实际上由于教育财政的重中之重是基础教育，高等教育的财政性支出增长空间不大，而非财政性经费已经由2000年的41.84％增长到2005年的51.79％。可以说，增加非财政性经费已经成为各类高校的重点扩张领域，而这种非财政性资金大多来源于高校的事业扩张的交换结果。从各高校最新的“十一五”发展规划可以看到，高校在资源扩张的过程中，大都采取规模扩张增加学费收入、国际合作交流、学科发展、师资队伍建设、产学研合作、社会服务等多个突破点齐头并进的事业扩张策略。归纳起来，高校通过事业扩张获得收入的途径有以下几种：

(1)通过新型办学模式或教学服务种类等外延式的规模扩张增加办学收入。这些新型办学模式有独立学院、国际合作办学、国际合作专业教育、留学生、对外汉语教学、成人教育、网络教育、在职研究生班、短期培训、各种资格证书班等。

(2)通过学科发展、产学研合作等，增强科研实力，获取科研发展资源。高校的主要任务就是学科发展。那么，学科发展的标志是什么?

据笔者对部属高校40位校级领导的问卷调查，这些校级领导认为，学科发展的指标主要是指国家级和省部级科研项目、国家重点学科、国家重点实验室、一级学科授予点、长江学者、SCI、EI论文等指标。这些指标越多，能够获得的科研经费支撑也多。这些指标也是产学研合作的基础，标志着高校与社会产学研合作资源交换的能力。有了这些能力，高校通过以下产学研合作方式获取社会的资源：以领军人才或者传统和优势学科为基础，进行团队式创新、创业、创优；在高科技园区的教师创业、建企业研发中心、融资创建产品孵化器；与企业联合开发新工艺或新技术；与企业合作申请地方政府研发、项目基金，合作申请国家863项目；小学校与大学校、名牌科研院所合作，为他们打工；高校为地方经济建设提供文化引领、发展战略规划制订、产业升级、本地化人才的培养和培训等服务。

(3)事业的急遽扩张需要大量的校舍等硬件设施，在建设性资金紧张的情况下，银行贷款和公私合营模式是主要路径。政府在高校大规模建设中投入的资金很有限，据《中国教育经费统计年鉴》测算，2004年部属高校自筹基建经费占到67％，而地方高校则占到81％，其中众所周知的是银行贷款，“截至2005年高校官方公布的贷款额达到2000亿。根据北京大学教育学院教育经济所完成的《高校负债问题的专题研究》报告，截至2005年底，央属的76所高校贷款总额已高达336亿元，校均贷款额4.4亿元，平均年度增幅达到76％，而这76所高校的总收入是656.66亿，校均收入达到8.64亿元，也就是说现有的贷款规模已经相当于这部分高校收入的51.1％。”可以看到我国高校当前事业扩张产生的资源增量相对存量是惊人的。而规模的扩张，对于高等教育整个系统特征的影响也是质变的0。可以说，规模扩张与筹资多元化一起构成了高校变革的两个重要的制度背景。

2内部挖潜是高校应对财政困境的另一个途径

高校通过成本控制、组织结构调整、基层学术组织激励、资产管理、人力资源激励等内部资源的有效组合方式，不断挖掘自身潜力，提高资源使用效率。校院两级管理体制是当前大多数高校采取的内部组织结构调整模式，通过一定的财权和事权下放，减轻了财政紧张的压力。再以成本控制为例，高校通过对资产的成本核算和控制使用，达到有效利用的目标。被调查的40所部属高校，有3所高校对所有用房都收取使用费，10所高校对核定标准外的多占房收费，9所高校对除公共设施以外的用房收费。这种对校内资源采取成本核算的方式，根本上改变了过去不问成本、随意使用的资源分配方式，彻底杜绝了浪费的现象。人力资源激励也是我国高校采取的比较普遍的注重效率的管理方式。根据笔者的问卷调查，40所高校中有37所实行了教师工作量计算办法，并且这些高校都将工作量与教师的绩效工资直接挂钩。其中20所高校绩效工资占工资总额的一半以上。这种大强度的短期利益激励方式，被俗称为“挣工分”，大大刺激了教师短期工作业绩，虽然人们对这种学术激励的长期效益有些担忧，但至少校长们都不得不承认，学校的各类文章数量急速增加是看得见的事实。

综上所述，高等教育资源配置的转型，给高校的外部资源交换规则、内部组织特征以及管理方式带来根本的变革。管理型规则下的财政拨款和市场谈判型的学费收入都占据主要地位，政府在前者规则中居于非常强势的主导地位，高校在后者规则中占据强势谈判地位，但由于学生的政治诉求，政府的管理型仍然会影响学费收入。其余收入对于高校来说尽管数量很小，但其重要作用在于，这部分收入是高校管理层有限的自主支配和可用于发展资金的主要来源，因此，高校绝对重视这些有限收入。由于外部多元规则的影响，根据资源依存理论，高校内部调整为多种组织混合的形态。类政府、类企业是主流形态，对于这种主流组织形态的批判，笔者认为，这些批判更像对古典大学的一种理想模式的精神诉求。实际上，我国高校既没有国外大学与政府和宗教势力斗争的历史，也没有在上百年的历史中形成普遍的稳定的学术准则和独立精神。因此，对于我国高校，笔者更认同资源依存理论所说的：“如下有关组织的概念是无效的：组织是自我定向的、自治的、追求自己目标的行为主体，相反，组织是他者定向的，必须为自主权和行动自由进行斗争，而且面临着约束和外部控制”。康宁在研究高等教育资源配置转型中同样认为：“大学在转型中学术力量的回归是因为市场生成的结果则是毋庸置疑的”。高校的学术自主性更多地是对政府及市场的交换和谈判需要而成长起来的。笔者也认同郭海的判断，即大学“对学术价值的追求变成大学核心操作单位的副产品”。从高校资源扩张和事业扩张的各种路径中可以看出，无论是哪种资源交换规则，高校都在努力地以肯定和发展“自己”来获取资源，最终形成自己的独立品格，即我们所期盼的学术品质。而这些品质已经表现在本文所描述的高校为追求资源扩张利用自身的学术产品获取社会资源的诸多策略中；同时，高校在财政困境中，也在学习如何提高资源管理效率。