构建当代中国法治高校的路径选择

孔兵兵　赵永行

摘要：高校是社会的缩影，法治高校作为管理理念，是落实我国依法治国基本方略的具体实践。本文阐释了法治高校的意义，同时对当前我国高校在法治进程中存在的问题进行了分析，并提出了实现法治高校的路径。

关键词：法治；高校；法治高校

中图分类号：G40－011.8文献标识码：A文章编号：1672－4038(2009)03－0051－05

依法治国，建设社会主义法治国家，是我国宪法规定的一条基本原则，也是我国社会主义现代化的基本目标。依法治国表现在教育上就是依法治教，依法治教反映在高等教育上就是构建法治高校。法治高校，是推进依法治国基本方略的必然要求，也是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法治建设的重要内容。实践有赖于理论的支撑，本文在研究当代中国法治高校现实意义的基础上，明确我国公立高校的法律地位，这是构建当代中国法治高校的前提，进而对当前我国法治高校中存在的问题进行分析，并提出了构建当代中国法治高校的路径。这是依法治国方略的必然要求，同时对全面推进素质教育，维护高校教师、学生的合法权益具有重要的现实意义。

一、构建法治高校的现实意义

高校作为高智商人群的聚集地，其管理应该纳入规范化、法制化的轨道，尤其在高等教育改革进程中，必须加强高校法治，以法律来规范高校的发展。高校法治的现实意义，主要表现在以下几个方面。

1高校法治是落实依法治国基本方略的具体实践

法治高校，建设社会主义法治国家，是我国宪法规定的一条基本原则，也是我国社会主义现代化的基本目标。高校法治，是一种治校的权力，要求高校依据法律法规的规定运用治校权力治理高校。学校是重要的社会组织，依法治国表现在高等教育领域就是高校法治，高校法治是落实依法治国基本方略的具体实践。更重要的是，依法治国基本方略的最终落实，要靠全体人民法律意识、法治观念的提高。高校是培养人才的场所，在办学过程中自觉依照法律规定办事，培养具备现代法律素质的新一代社会主义事业建设者，应当成为高校新的历史使命。只有实行高校法治，才能按照法治的精神，创造符合法治要求的育人环境，从而让大学生在日常学习、生活的潜移默化中，逐步培养法律意识，树立法治观念，养成守法习惯，提高依法保护自身权利、参与国家和社会事务的能力。

2高校法治是社会主义市场经济发展的必然要求

市场经济本质上就是一种法治经济，社会主义市场经济的运行和发展都离不开合理有效的法律制度的引导、规范和保障。《高等教育法》规定，高等学校具有法人资格。在全社会各个领域都迈入法治化轨道的今天，作为教育的具体实施者，高等学校必然要积极适应市场经济的要求，建立与之相适应的法治化体系。特别是我国加入WTO后，随着与世界各国的经济、政治、文化的频繁交往，我国高等院校和世界高等学府之间的交流合作机会越来越多，新的教育理念、教育制度、教育方式不断冲击和影响着我国的高等教育。高等学校在这种大经济环境下一定要遵循社会规律，在法治的规范下有序进行。高等学校只有积极主动地运用法律法规规范自己的行为，对教育、教学、行政实现法治管理，建立和发展起适应社会主义市场经济的相关法治体系，才能应对加入世贸组织对高等教育的挑战，培养出社会主义市场经济需要的高素质的合格人才，从而推动高等教育沿着法治化的轨道健康发展。

3高校法治是高等教育改革和发展的必然趋势

当前，随着社会主义市场经济体制的健全完善，高等学校参与各种社会经济文化活动的机会越来越广泛、深入，需要更多地依据法律处理各种社会关系，依法开展和规范自身的各种活动。同时，随着教育事业改革与发展的深入和教育法律法规体系的逐步健全完善，教育行政部门与学校之间、举办者与学校、学校与教师以及学生之间，已经依法形成了复杂的权利义务关系，通过法律途径维护各方合法权益的要求越来越普遍。教育行政管理、学校管理中出现的许多新情况、新问题，要求更多地运用法律手段予以调整、规范和解决。如教育教学质量滑坡、学术腐败和职务犯罪增多、学校权力的制约与监督不够、师生员工的权利保障不力、管理效益不高，学校与合作者、教职工、学生的纠纷不断出现等等。深化高等教育改革，解决高等教育发展过程中出现的矛盾和问题，建立以大学自治、学术自由、教授治学、民主管理为特征的现代大学制度，民主、科学、规范管理高校，提高高校管理水平和效益，正确处理纠纷，妥善化解矛盾，构建和谐校园，促进高等教育事业健康发展，客观上要求高等学校实施法治治理。

二、对高等学校法律属性的几种认识

高校的法律地位是法治高校研究的理论基础和前提，是法治高校的基调，也是法治高校研究的起点。关于高等学校的性质，目前主要存在如下几种看法。

其一，事业单位法人。我国《高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”我国《民法通则》里将法人分为企业法人、机关、事业法人和社团法人。划分企业法人与机关、事业法人的一个重要标准就是是否营利，凡是以营利为目的的组织均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。高等学校作为事业单位的一种存在形态，因而也具有公法地位欠缺的先天不足。由于高等学校在具体实践中的法律地位是多样的，因而形成的法律关系也是多重的：一方面，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任；但另一方面，高等学校与学生和教师之间存在着不属于民事法律关系的其他法律关系，因此，仅仅将高等学校定性为事业单位是极为牵强的。

其二，法律、法规授权组织。法律法规授权组织这种定位多为我国目前行政诉讼实践所采用，其依据是《教育法》和《行政诉讼法》。关于高等学校授权组织性质的更为明确的规定则体现在《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)当中。该条例第3条规定：“学位分为学士、硕士、博士三级”。第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”如果仅从理论的角度来看，将高等学校视为法律、法规授权组织似无不妥，但如果从全面的角度来审视，由于授权组织理论本身的局限性，一方面不能很好地保护公民、法人或其他组织的合法权益；另一方面不利于监督高等学校以及与其相类似的主体的行为，同时也不利于维护其独立性与自主性。所以，将高等学校定性为法律、法规授权的组织，只是权宜之计，从长远来看，还需要我们对其性质重新进行审视，寻找出适合的理论依据。

其三，第三部门(The third sector)。这一概念最早由美国学者列维特提出，指的是非公非私，既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。即与公共部门、私人部门相对而言的一个部门，一般指称的是独立部门及非营利、非政府等民间组织。许多学者将此概念引入我国，并将我国目前存在的包括公立高等学校在内的多种组织归入其中。虽然第三部门这一概念已被国际学术界普遍接受，但由于法律制度、分权制度、发展程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵与外延千差万别。①在我国，由于对第三部门的研究尚处于初级阶段，对于事业单位是否是第三部门，则存在较大争议。对于我国公立高等学校而言，则更是难以归入第三部门的范畴之中，因为我国的高等学校并非“非公非私”。②因此，在第三部门本身界定不明确的前提下，笼统地将我国的公立高等学校定性为第三部门是不合适的。

如前所述，事业单位的法律性质模糊不清，法律、法规授权的组织仅为权宜之计，第三部门不符现实情形，因此都存在严重的缺陷，这就要求我们为高等学校的法律地位寻找一个妥当的定位。笔者认为，当代中国公立高校的法律地位是公务法人。将我国公立高校定位于公务法人，其原因在于：首先，公务法人在具有法人特点的同时，也具有相应的公务属性，故能克服事业单位公法地位缺失的不足；其次，公务法人一方面承认了组织的公务性质，同时又肯定了其法人属性，因此能较好地克服授权组织理论存在的问题；再次，公务法人作为大陆法系相关理论的产物，对于类似于大陆法系国家的我国而言，具有较强的可移植性，因此公务法人能够避免第三部门现实性的缺乏，在我国具有现实可行性。

因此，将当代中国公立高校视为公务法人是恰当的，是符合人们的认识规律的。

三、促进高校法治面临的问题

当前我国高校法治整体处在发展的初期。一方面，高等教育法规的不断完善和实施，为法治高校提供了有利的法制基础。但另一方面，高校法治工作中仍存在许多问题，具体表现在：

1高校法治意识淡薄

高校法治意识淡薄是说高校还没有把法治精神内化为一种自觉行为，这主要表现在两个方面：一是高校领导的法治意识不强。具体体现在“重人治轻法治”、“把法讲在嘴上，没有体现在行动上”。由于受这些不正确法律意识的影响，高校领导的行为极易偏离法律的轨道。二是高校师生缺乏法治意识，依法办事的意识不强。这主要表现在，第一，对法律重要性的认识不强。虽然广大师生对与自身关系密切的法律认识不少，但并未真正从主观上加以内化，而将法与现实相隔离。第二，采取法律途径来维护自身权益的意识还较为薄弱。

2法律关系模糊

第一，政府与高校的法律关系。长期以来，政府对高等学校采取的是以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力。一些本该由学校决策的事务被集中到政府。从办学经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理等，高等学校的一举一动几乎都直接或间接地受制于政府的行政管理，高校的办学自主权实际上很有限。政府与高校的关系属于行政法律关系，它们之间具有不对等性，高校相对于政府是弱势群体。在高校不履行规定的义务时，政府可强制其履行；而政府不履行职责，学校只能是请示履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等方式解决。高等教育体制改革后，虽然政府给高校下放了一些权力，但由于办学经费大部分受制于政府财政，高校实际上享有的权力仍十分有限，两者权限划分一直很模糊，尚未完全建立起一个科学、合理的协调机制，这给高校法治工作带来较大的困难。

第二，高校与学生的法律关系。在公立高等学校中，学校与学生是特殊的行政关系。公立高等学校不仅是一个社会组织，还是根据教育法的授权或行政机关的委托而行使国家公共权力的授权组织，为保障教育公务的顺利实施，法律授予它一定的行政管理权，当它在行使这些权力的时候，它与学生的关系不是平等主体之间的合同关系，而是一种特殊的行政关系。在这种关系中，高校是行政主体，学生是行政相对人。

法治的实质是权力服从于权利的需要，而现实中高等学校的情况多与此相反，学生合法权利得不到应有保障的现象很常见。学生作为高等学校中相对弱势的一方，权利容易受到忽视和侵犯。对于侵犯学生权益的案件递交法院后，有的会受理并做出判决，有的却会以“不属于人民法院受案范围”为由驳回，致使在司法实践中出现了模棱两可和不确定的现象。

3程序观念缺失

程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤做出法律决定的过程。其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下做出决定。长期以来，我国的法律建设长期受“左”的思想影响和干扰，形成了“重实体、轻程序”的观念，这在高等教育法治实践中也留下了较深的烙印。我国高等学校在治理活动中程序缺失，主要反映在学校的规章制度中普遍缺少有关的正当程序规定，忽视了被管理者的事先被告知权与申辩权。其次，还反映在履行法定程序的不规范上。如学校对学生的处分程序，应遵循处分前听取学生本人的陈述与申辩，做出处分决定后出具处分决定书，及时送交学生本人，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。实践中，有的高校并没有严格遵守处分的程序。例如，北京大学博士生刘燕文状告北京大学学位评定委员会一案，北京大学在决定不授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见，在做出决定后，未将决定向刘燕文实际送达，因而在一审中败诉。还有北京科技大学学生田永，因补考作弊被学校勒令退学而状告母校一案。法院认为被告北京科技大学对原告田永的处分程序违法，因而判决北京科技大学向田永颁发本科毕业证书，重新审核其学士学位资格，办理毕业生派遣的有关手续。北京科技大学不服一审判决上诉，经二审法院审理，判决驳回上诉，维持原判。高校中发生的多起因学籍、学位处分所引起的诉讼中，学校败诉的理由无一不是程序不当。这些实例应当引起高等学校管理者的警觉，充分重视法治程序的重要性。

四、构建法治高校的具体措施

法治高校，是高校现代化的重要标志，是现代高校管理的必然趋势和内在要求。针对当前我国高校法治中所存在的问题，我们必须要改变这些现状，采取切实可行的途径来贯彻实施，使学校管理从无序走向有序，从随意性走向规范化，从经验走向科学。实现法治高校的路径可以从以下几个方面进行分析。

1加强法制教育。提高法治意识

两千多年封建专制的深远影响，加上我国推行“依法治国”的时间不长，以及教育法律法规不健全，是高等学校和学生法治意识不高的重要原因。实行高校法治，主体的法律意识和法律素

质是至关重要的，而法律意识的提高和法律素质的养成在很大程度上依赖于法制教育。学校的管理者应带头学法，自觉地提高法治意识，把高校法治实施上升到“依法治国”的高度，并作为其重要组成部分来认识，把“依法治校”作为新的学校管理理念，为高校真正走上法治化轨道，做好思想和理论准备。只有管理者的法治意识提高了，才能正确地制定和执行学校的各项规章制度，才能把法治与教育规律有机的结合起来。法治高校不是简单地把法律运用于学校管理，而是要把法治精神与教育规律相结合。只有这样，才能在遵循教育规律的基础上，有效地实现法治高校。同时，师生员工及学生都要积极地投身于学法、知法、守法、用法的活动中，最终形成校领导依法治校、教师依法执教、学生依法治学的和谐有序的法治化学校。

2理顺法律关系

高等学校行为主体的多重性决定了高等学校内部各具体主体之间特殊的法律关系，理顺这些主体之间的法律关系，有利于我们更加深刻地理解高等学校特有的法律属性，有利于我们切实加强高等学校的法治建设。

第一，政府与高校。在法治社会，政府与高校之间关系的合理界定应当是通过法律来规范，同时为政府和高校所共同遵守。法治作为现代国家治理的首要原则，它强调社会和政府都置身于法治框架之下，都要受到法律的约束。理顺政府与高校之间的关系，就是政府要转变其职能，运用法律手段，明确规定两者各自的权力、职责及利益，实行政府与学校分开。一方面高校自主办学，接受和服从政府及教育行政部门的管理、监督和指导。另一方面各级人民政府及教育行政部门要依法履行法定的管理职能，依法履行法定的管理义务，尊重保障高校办学自主权。只有政府坚持依法行政，学校依法自主办学，实现政府科学的行政管理和学校法治的有机结合，才能真正实现法治高校。

第二，高校与学生。我国公立高等学校具有特殊的法律地位，教育法律法规赋予其特定的公权力，行使一定的管理职能，在这个方面它承担的是一个公法人的角色，与学生之间形成的是一种特殊权力关系。高校公权力的任意扩大和滥用易导致学生的基本权利受到侵犯。另外，随着我国高等教育体制改革的不断深入，学校与学生之间的关系不仅仅是传统意义上的管理与被管理的关系，学生为了完成高等教育，缴纳了较高比例的学费，有权获得较高质量的教育，有权获得较高水平的教学服务，学生对学校的处理不服，可以依法提出申诉或诉讼，高校与学生之间既有行政意义上的不对等法律关系，也有平等主体之间的平等民事法律关系。在这种法律关系中，主体双方互相享有权利并承担义务，高等学校对学生没有支配、命令的权力，学生也没有被迫接受的义务。高等学校在实际管理当中应当明确这两种不同的法律关系，严格遵守《高等教育法》、《教育法》及《民法通则》的有关规定，享有各自的权利，同时履行相应的法律义务，避免侵犯学生合法权益。

第三，程序公正。程序公正是法治追求的目标，这已为大多数法治国家所接受。这种要求反映在法治高校领域，就要求学校处理各项事务、做出任何决定都必须严格按照法定或学校制定的程序规则办事，确保程序公正。在高校管理中，应充分认识程序公正的重要性，严格遵守程序规则按照程序办事，学校在做出任何管理决定时，都应当充分说明做出该决定的理由。学校在进行教育管理活动尤其在做出处分决定时，要有充分的证据证明，并严格按照法定的程序进行等等，这些都是高校法治的基本要求。