论乡镇事业单位改革的难点与对策

黄汝娟

[摘要]乡镇事业单位改革既是长期积累形成的沉疴，严重影响着政治稳定和社会和谐，又是深化行政管理体制改革和服务型乡镇政府建设过程中必须尽快解决的问题。乡镇事业单位改革的难点涉及政治和行政管理体制、人员安置、乡镇财力缺乏和乡镇事业单位的准确定位。乡镇事业单位改革的对策在于以科学发展观为指导进行综合改革。

[关键词]乡镇；事业单位；综合改革

[中图分类号]F121[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0116—02

要深化乡镇行政管理体制改革和建设服务型乡镇政府，必须妥善解决复杂而敏感的乡镇事业单位改革问题。乡镇事业单位问题实际是计划经挤时代遗留而逐步积累下来的体制性难题。当前乡镇事业单位体制与构建社会主义和谐社会和建设服务型政府的要求格格不入，这不仅影响着基层政治稳定和社会和谐，而且影响乡镇致权职能的发挥和经济社会的发展。

一、乡镇事业单位改革——无法再拖的沉疴

乡镇事业单位当前的问题实际上是计划经济时代遗留下来的。在计划经济时代，为了实现全能政府对经济社会的全面控制，在建立庞大行政机构的同时，还建立了与各部门相配套的事业单位，即所谓“七站八所”。在管理体制上，这些机构多数属于县甚至省的派出机构。1987年以来，党中央、国务院和各省委、政府多次强调，要完善乡镇政府的整体功能，发挥乡镇站所为农村、农业、农民服务的作用，要求将乡镇事业站所下放到乡镇政府管理。但省、市、县一些业务主管部门从部门工作和自身利益出发，利用掌握的资金项目、物资分配等手段将机构设置和编制配备作为各种评比的重要条件，干预乡镇事业站所的管理体制，造成目前“条条管理”、“条块结合管理”和“一乡两制管理”的复杂管理模式。在职能上，乡镇事业单位在设置之初更多的是辅助行政机构进行行政管理和社会控制，而其服务功能则处于次要的地位。因此，随着市场经济的发展和政府职能的调整，乡镇事业单位的职能萎缩或被市场取代，事业单位实际上处于无事可做的尴尬境地。

乡镇事业单位不仅成了进一步深化乡镇行政管理体制改革的重大障碍，而且衍生出一系列次生难题。

第一，乡镇事业单位难题是基层政治稳定和社会和谐的重大隐患。由于大量乡镇事业单位人员长期处于失业或半失业状态，部分人员生活陷入贫困状态。相对于90年代以前较大的纵向落差和相对于当前公务员巨大的横向落差，使不少人产生明显的相对被剥夺感和不满情绪。在这次乡镇事业单位改革试点中，不少原乡镇事业单位人员不断到组织人事部门上访。2008年暑假，笔者在江苏省x市F县调研得知。原乡镇事业单位人员的上访给县组织部门造成巨大压力，他们的要求主要有两点：一是参照改革试点中的做法重新上岗，享受财政金额拨款；二是补发长期以来拖欠的工资。就当前形式而言，其中任何一点都是县政府所无法完全满足的。当前金融风暴愈演愈烈的情况之下。原乡镇事业单位人员的生活和安置问题所带来的压力将更是基层政治稳定和社会和谐的重大隐患。

第二，乡镇事业单位改革难题是乡镇行政管理体制改革和建设服务型乡镇政府必须逾越的障碍。当前乡镇事业单位由于角色不明，职责不清，人员不定，既影响了乡镇各机构之间运转的协调。又影响了乡镇政权职能发挥和行为的规范；而乡镇事业单位资产的闲置和流失则有损乡镇政府的廉洁和透明。因此，乡镇事业单位目前的状况与“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制改革要求格格不入。更重要的是乡镇事业单位目前的状况很难承担起其本应发挥的提供公共服务和协助政府社会管理的功能，与当前服务型政府建设中增强政府社会管理和公共服务职能的要求明显相左。

第三，乡镇事业单位难题也影响着市场经济的发展和社会的治理。在市场经济发展中，要降低交易成本首先必须界定产权。当前大部分事业单位一方面既非行政机构，又非完整市场主体；另一方面既履行部分行政管理的职能，又直接参与市场竞争，这种模糊的角色定位不符合市场经济发展的要求，甚至会直接制约市场经济的发展。同时，由于乡镇事业单位服务型功能严重缺失，致使作为社会治理支柱的公共服务缺乏。

二、乡镇事业单位改革的难点

当前乡镇事业单位改革难题既有历史积累的原因，也有当前社会转型造成的不适应；既有制度和体制的原因，也有人的因素。因此改革中所要面对的难题也是多方面的。

第一，解决乡镇事业单位改革难题就要解决体制不顺畅和结构不协调的难题。乡镇事业单位改革难题是行政管理体制改革的一部分，其根源在于原有体制设计方面存在着严重缺陷。从乡镇事业单位的机构设置和财务管理上看，县与乡之间实际存在相互夺利和相互推责的利益博弈关系，凡是有利可图的，双方激烈争夺；凡是要承担责任的，双方都试图推卸。最终结果造成对某些单位双方都试图插手，但对某些单位双方都不管不问的状况。这种条块分割的管理体制既限制了事业单位服务职能的发挥，又使得乡镇对事业单位缺乏自主权；造成事业单位既身在乡镇，又不属于乡镇管辖；既以乡镇为服务对象，又与乡镇没有共同利益的状况。

第二，乡镇事业单位改革必须妥善处理人员安置难题。由于现行管理体制上的责、权分离和人员安排上的不正之风，使不少乡镇农业技术服务机构私招乱雇现象严重，造成急需的专业技术人员进不来，不需要的人员出不去，致使冗员充斥。还有。乡镇政府受行政编制的限制。将大批超编人员安排到事业站、所，事业单位成了乡镇政府的“蓄水池”，安排到事业站、所的人员有90％以上均属于“近亲繁殖”，造成专业技术人员结构严重失调。

第三，乡镇事业单位改革还必须克服当前日益严重的财力匮乏难题。经费不足，工资没有保障，是当前乡镇农业服务机构中存在的共性问题。据对山东省509个乡镇事业单位的不完全统计，这509个单位全年开支不到360万元，年平均每人1591元，若每人每年开支按2000元计算，现有经费占实际应有数的80％。而以上状况随着税费改革的推进。尤其是农业税被完全取消之后而变得更加严重。

第四，乡镇事业单位改革必须解决其角色的重新定位和功能的重新设置的难题。在计划经济时代，事业单位属于财政供养单位，事业单位行使了大量行政管理职能，事业单位工作人员也被视为是“官员”。随着市场经济的建立和政府职能的转变。事业单位的角色和功能也应该有根本转变，其主要职责不应该是行政管理，更不是执法和监管，而是提供公共服务，事业单位工作人员也不是公务员，而是单位雇员。但目前不但官方对事业单位及其工作人员的角色和功能缺乏明确的表述，甚至学界也还未达成共识。

三、沉疴新方——以科学发展观为指导的综合改革

科学发展观的提出既凸显了乡镇事业单位改革的重要性，又为乡镇事业单位改革指明了正确方向。乡镇事业单位

改革必须以科学发展观为指导。从多个方面综合展开。

第一，必须科学界定县乡政府间的关系，理顺乡镇事业单位的管理体制，归并乡镇事业站、所。要坚定执行中央有关乡镇站所体制改革的政策规定，原则上将目前由条条管理的事业站、所全部下放到乡镇管理。各省、市要采取强硬措施，改变有关行业部门现行的物资、资金、项目发放渠道和形式，堵住干预乡镇站所设置的源头。同时，设置乡镇事业机构必须精干简化，安排人员必须结构合理。可要可不要的机构，坚决不要，一个机构能办的事，决不设两个机构；一个层次能办的事，决不设两个层次去办。要结合乡镇站、所近几年机构和人员编制情况，在乡镇事业单位体制改革中制定统一的乡镇站、所人员编制方案，采取硬性的精简比例，制订科学合理的编制与人员结构比例标准，严格按编制和人员结构比例配备人员，其中专业技术人员应不少于60％。

第二，必须坚持以人为本的原则，妥善处理乡镇事业单位改革中人员安置问题。人员安置问题是有一定政治敏感性的问题，尤其在当前社会就业压力较大的情况下更是如此。当前。解决人员安置问题必须注意的几个原则是：一要坚持公平、公正、公开的原则，通过科学合理的考核竞争上岗，坚决杜绝暗箱操作和任人唯亲；二是要坚持以功能需要为准的原则，绝不能因人设事，防止人员臃肿问题重新出现；三是要坚持保证分流人员的基本生活保障的原则，防止因改革影响政治稳定和社会和谐}四是要坚持谨慎对待历史问题的原则，对历史拖欠既应积极对待，但又要根据具体财力状况逐步解决。

第三，着眼于公共服务城乡一体化的要求，坚持城市支援乡村，工业反哺农业的方针，构建“城乡一体化的公共财政体制”。当前“乡财县管”的体制，一方面造成乡镇财力萎缩；另一方面其责任扩大义务增加，导致多数乡镇不堪重负。当前，构建合理的财政体制必须坚持事权与财权相一致的原则，坚持公共服务城乡一体化的方针，以有利于减轻农民负担和建设社会主义新农村为目的。在财政收入上，增加乡镇政权体制内的收入，防止和抑制其体制外征收。在财政支出上，加强对乡镇财政支出的指导和监管，增加社会管理和公共服务支出，节约行政管理支出。从而为乡镇事业单位改革提供有力的财力支撑。

第四，以全面、协调、可持续发展为目标，科学界定乡镇事业单位的职能，重新界定乡镇事业单位在科学发展和市场经济中的角色。“推进乡镇机构改革的出发点和目的。是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，……乡镇机构该履行的职能、该提供的服务，不仅不能削弱，还要逐步加强。”从功能上看，乡镇事业单位在科学发展中起着发展科技教育、提供技术服务、促进社会就业、保护资源环境、提供计划生育服务等复杂而全面的社会公共服务职能，它不应该履行行政管理的职能。

第五，乡镇事业单位改革应坚持因地制宜、分类进行和循序渐进的原则。由于乡镇事业单位的地区差异、行业差异巨大，而且是涉及面广、政治敏感性强的问题。因此，对此问题的复杂性必须有足够的估计，坚持以乡镇行政机构改革为先导，以重新界定事业单位职能为重点，“积极稳妥地分类推进”的原则。