公共部门人力资源管理现状与改革思路

成　洁

[摘要]传统体制下我国公共部门人力资源管理存在着管理基础薄弱、管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权等问题，严重阻碍了公共部门组织目标的实现，因此，在改革中，应该重新确立人力资源管理部门的职能和地位，有效设计人力资源管理单项制度，注重开发人力资源管理的三太机制效用，同时参照企业的先进模式再造公共部门的传统人事制度，构建现代化的战略人力资源开发与管理运行机制，实现从人事管理到人力资源管理的转型。

[关键词]公共部门；人力资源；制度改革

[中图分类号]F272，92[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)01—0080—02

公共部门的人力资源管理状况与其行政效率密切相关，加强公共部门人力资源管理，促进公共部门行政效率的提升，是社会政治经济发展的客观要求。人力资源是第一资源，人力资源管理是组织管理的核心。随着知识经济时代的到来和世界范围内公共部门人力资源管理改革的兴起，我国公共部门的人力资源管理也正在经历一场深刻的变革。中国加入世界贸易组织后，政府管理遭遇了前所未有的挑战，从某种意义上讲，中国的人世其实质是政府人世，未来综合国力的较量也体现在政府服务能力和服务质量的竞争上。因此，分析公共部门人力资源管理的现状及其存在的问题，并依次采取针对性的改进措施十分重要-只有建立科学、有效、合理的公共部门人力资源管理体制，才能确保我国公共部门的高效运转，赢得公众对公共部门的信任和尊重。

一、关于公共部门的界定

在我国公共部门人力资源管理若干问题中，首先要解决的就是对公共部门的界定，整个社会部门分为三大部门：第一部门为政府组织；第二部门为工商企业；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门。我们可以从狭义和广义两方面来界定。公共部门，从广义上讲，它包括第一部门和第三部门，即既包括国家政权组织，尤其是管理社会公共事务的行政组织，同时也包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院和得到行政授权的机构等。从狭义上讲，一般将拥有公共权力、执行国家法律制度、社会公共事务管理与各种纠纷的裁决等职能部门，视为公共组织或公共部门。

公共部门是以公共权力为基础的，公共组织存在的合法性受制于公众的信任与支持，它们依法管理社会公共事务，不以市场取向或利润、营利为存在的目的，其目标是谋取社会的公共利益，对社会与公众负责，而不偏私于某个政党或集团的独特利益，其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配。与此相适应，公共部门人力资源管理，是指以国家行政组织和相关的国有企事业单位人力资源为主要分析对象，以社会公正和工作效率为目的，依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用以及工资、保障等管理活动过程的总和。

二、我国公共部门人力资源管理的问题

公共部门人事管理的显象问题主要产生于传统体制及制度的缺陷或弊端。首先是人事管理的体制障碍。突出的表现在相互联系的两个方面。首先是多重管理体制尚未理顺。传统沿袭下来的劳动人事制度是一种多层次管理体制，领导干部由党的组织部门管理，一般干部由政府人事部门管理，非干部人员由政府劳动部门管理，实行分类管理后又在干部中形成了公务员和事业单位人员两大类别。其次是“政出多门”的政策成为人事管理的依据。我国公共部门的人事管理很大程度上是一种政策管理，尤其是事业单位的人事管理，至今尚未制定出_部人事法规。人事政策和干部政策来自于党的组织部门、政府的人事部门、政府主管部门等多门机构，政策本身会常常变化，适用政策时缺乏灵活性空间，这使公共部门单位的人事管理仅仅是一种机械地执行各种易变人事政策的行为，很少考虑本单位人事管理的实际需要。

需要说明三点。其一，这些突出的问题及原因典型地存在于公共部门传统干部人事制度之中，而在近些年的人事制度的局部性、探索性改革过程中，问题的程度已经或正在降低。其二，公共部门人事管理的许多问题具有普遍性，其它国家不同程度上也存在一些类似问题，如管理体制过于划一、行政机构缺乏人事自主权、雇佣程序繁琐、绩效评估流于形式、薪酬与绩效缺乏联系等。其三，公共部门人事管理的问题具有普遍性，意味着这些问题的产生还有人事管理系统之外的原因，包括产生于工业化时期的以科层制为框架的传统行政理模式已不适应当今时代，以及公共部门组织和公共产品的垄断性、自主性、公平文化等特有性质或特征。

三、改革公共部门人力资源的路径选择

近些年来，我国公共部门人事制度一直在进行持续不断的探索性、局部性、渐进性改革。公共部门人事制度改革是一个长期的实践探索过程，同时也需要进行多视角的理论研究。笔者基于自己的思考及研究，就我国公共部门人事制度改革的路径及参照模式问题提出一些思路及观点。在我国，绝大部分企业已经在20世纪90年代进行了人事管理向人力资源管理的转型，现阶段也正在迈向战略人力资源管理。但我国的公共部门却还停留在人事管理阶段，管人机构还是叫人事部门，人事管理中的考核、工资等术语还没有被人力资源管理中绩效评估、薪酬之类的概念所替代。当然，从人事管理转向人力资源管理，不仅是名称和术语的变换，更重要的是管理的理念、方法、模式的调整与变革。笔者认为，我国公共部门的人事管理改革，应该把人力资源管理模式作为范本，并在改革过程中实现从人事管理到人力资源管理的转型。同时，在公共部门人力资源管理的制度建设中，吸收一些战略人力资源管理的理念及方法，如人力资源管理的战略联盟、战略伙伴关系、人力资源管理的价值提升、变革管理、知识管理、文化管理等，形成具有战略人力资源管理特征的先进人力资源管理制度，实现我国公共部门人事制度的超越性发展。

首先，重新确立人力资源管理部门的职能和地位。人力资源管理部门应脱胎于传统人事行政部门。传统人事行政部门是以严格的规制对员工进行管理的部门，着眼于提高组织整体效率，主要为完成组织目标而实行战术性、技术性管理工作。要重新确立人力资源管理部门的职能首先要转变人力资源管理部门职能。现代人力资源管理部门为了促使人力资源的有效开发与使用，除了保留一些必要的行政性事务性工作的同时，更侧重于智能性和战略性工作。随着人力资源管理部门职能的转变，其地位也应作出相应的转，变，即公共人力资源管理部门要树立服务观念，其它部门是人力资源部门服务的对象而非管制的对象。人力资源管理应该通过提供各种物质精神的需要满足各类人才，进而留住人才，吸引人才。另外，该部门也要树立“决策”观念，改变传统的人事行政部门只是领导部门的决策执行部门的状况。现在的人力资源管理部门要由被动的经验式认识管理转化为运用科学化、专业化的人力资源管理知识帮助领导

部门制定并执行有关政策。

其次，系统更新人力资源管理的单项制度。从人事管理走向人力资源管理需要在改革中进行制度再设计。人力资源管理是一个系统过程，由诸多方面或环节所构成，每一个方面或环节都有一个制度设计的问题。笔者认为，公共部门人力资源管理的制度更新和再设计应该注意三个方法论问题。其一，体现人力资源管理和战略人力资源管理的理念、原理及方法，如人本主义、战略联盟、双赢管理、绩效管理、整体报酬等。其二，重点建设发挥主导作用的主干制度，也就是职位或工作设计、薪酬、绩效管理三个环节的单项制度。这三项制度既各具功能、又相互关联。科学的职位或工作设计形成优化管理的基础，体现内外公平原则的薪酬制度提供激励的源泉，绩效管理使各环节连成一体，因而能在提升人力资源管理效能中形成三位一体的制度合力。其三，各单项制度形成互动的和谐系统，避免出现制度各自为政和相克的情况，使人力资源管理制度在运作中产生1加1大于2的系统功效。

第三，注重开发人力资源管理的三大机制效用。组织的人力资源依靠有效的制度盘活，而制度又靠机制激活，这是管理人的诀窍。人力资源管理的三大机制便是激励机制、竞争机制和评价机制。人的行为需要激励，包括满足物质与精神需求的激励；竞争使人产生进取或获胜的强大动力，有利于形成追求绩效的组织氛围。公共部门传统人事管理中，这三大机制不同程度上存在失灵或失效的问题。由于在职务晋升、工资定级、考核结果评定等人事决定中，存在评价不公的现象，如任人唯亲、排斥异己、平均主义，优劣不分等，由于缺乏一种竞争的制度安排，激励杠杆往往失去应有的激励效用，而是产生反面的副作用。因此，公共部门的人事制度改革和中国人力资源管理制度建设中，要通过制度再设计来激活激励机制、竞争机制和评价机制，充分发挥它们的应有教用。只有这样，才能使组织在争夺人才的时代环境中形成吸引人才、留住人才、开发人才的制度竞争力。

第四。参照企业的先进模式改革公共部门人事制度。国外许多公共行政学者和专家认为，包含传统公务员制度的工业化时代的科层制已经过时，而且科层制组织似乎无法在今天的后官僚制时代通过原制度调整或改革来走出困境。无论科层制组织还是公共人事制度或公务员制度，都需要从外部寻找制度改革与创新的参照模式。这是公共部门人事制度参照企业模式的必要性。公共部门人事制度参照企业人力资源管理模式也存在可行性。因为，管理本身具有相通性，尤其在趋同，综合性特征越来越明显的当今时代，不同组织之间你中有我、我中有你的现象已不足为怪，管理学中公共管理与企业管理的界限正在逐步消失。20世纪80—90年代，美国、英国、新西兰、澳大利亚等国家的“新公共管理”实践的一大内容，就是借鉴甚至采用企业的模式改革公共部门，并且取得了明显的成效。

现阶段我国公共部门人力资源管理制度。沿袭于计划经济时期的政企合一的大一统干部人事制度，这种大一统干部人事制度存在不适应现时代环境和公共事业发展的结构性缺陷。尽管改革开放以来已经对它进行了持续不断地改革，事实上也取得了许多成果，但新制度似乎也难以通过对传统制度进行调整性改革而扬弃出来，老制度的一些问题及弊端总是“斩不断、理还乱”地纠缠着改革后的制度，常常出现“穿新鞋、走老路”现象。笔者认为，解决这种某种程度上可以称为困境的“制度粘滞”状况，一个值得探索的改革途径，就是参照或借鉴企业先进的人力资源管理模式来进一步改革我国公共部门人事制度，促使政府部门形成类似私营机构的具有竞争性的人力资源管理新体制。