近十年来我国中小学校长负责制研究述评

何华宇

当前我国中小学校长负责制日益引起重视，相关研究也呈递增趋势。据笔者不完全统计，1999年以来在全国有广泛影响的期刊发表关于中小学校长负责制的论文已逾千篇。对近十年来我国中小学校长负责制研究状况进行系统的分析与思考，不仅是中小学校长负责制研究自身发展的需要，而且还可以促进我国中小学校长负责制实践的发展。本文主要采用内容分析法和文献法，收集1999年至2008年我国中小学校长负责制方面的文献资料，尝试对该领域研究的基本情况做一梳理。

一、校长负责制的概念界定

与过去一样，近十年来学术界在校长负责制的单一性概念与结构性概念之争鸣继续上演，包括对校长负责制内涵与外延也没有达成共识。总的来说，分为以下两种观点。

1、校长负责制是单一性概念

萧宗六、余白等认为校长是学校行政最高负责人，是学校法人代表，对外代表学校，对内全面负责学校工作，有学校管理自主权。余白更指出校长负责制就是“校长全面负责”，“校长全面负责”是校长负责制的惟一内涵，他不赞成校长负责制“四要素”的说法以及“三位一体制”的观点。顾明远、董金昆、王世忠等也持校长负责制为单一性概念的观点，认为校长负责制是依据有关教育法律和政策，确立校长的学校法人代表和最高行政负责人地位，保障校长对学校教育教学和行政工作全面负责的一种现代学校领导体制。持“单一性”观点的论者，强调的是校长负责制的共性特征，即普遍性，说明了有别于其他领导体制的最本质之处，凸显了校长在学校管理中的核心地位和作用，有利于提高学校的管理效率。但就概念本身来看，似有弱化党组织和教代会作用的倾向。

2、校长负责制是结构性概念

阎德明继承了张济正、翁善乔、谢瑞俊等在20世纪90年代提出的观点，对校长负责制是结构性概念作了详述，指出“校长全面负责”是校长负责制的核心但不是全部，“上级正确领导、校长全面负责、支部保证监督、教工民主管理”是校长负责制的主要内涵、外延和构成要素，但“四驾马车”不是并驾齐驱的，更不是简单的“四合一”，而是有机结合。赵敏、江月孙等也认同校长负责制是一个包含多个要素的综合结构概念。持“结构性”观点的论者，强调的是校长负责制现阶段的实际情况，即特殊性，肯定了校长在学校管理中的核心地位和全面领导的同时，又兼顾了上级教育部门、党组织和教代会在学校管理中职责，体现了管理系统原理，民主与集中、授权与制衡原则。

不过也有不同声音，黄兆龙认为校长负责制是计划经济的产物，应该抛弃，提出了在学校建立董事会、监事会、校长机构、校务委员会、教代会和学生代表会的新型学校领导体制。之后学界就校长负责制是否属于计划经济的产物，是否应该取消，是否源于列宁的“一长制”以及“鞍钢宪法”能否应用于学校领导体制等问题展开争鸣，成为学界近十年关于校长负责制观点争锋的一大景观。

应当明确，争论延续至今，尽管双方的说法仍有不同，甚至依然针锋相对，但究其实质，仅观察的角度不同而已，并没有太大的根本性分歧。我国现行的中小学领导体制是校长负责制，而不是其他体制。这两种概念界定都强调了校长全面负责这一前提，它既非集体领导，也非一长专断形式的校长负责制，而应该是以强化责任、突出效率为目标，将个人负责与集体参与、领导活动与监督机制、政治保障与行政业务、学校管理与社区介入有机结合起来的一种学校领导体制。这样才符合国情，符合绝大多数中小学管理规律。

二、校长负责制的实施保障

校长负责制的实施是一个复杂的系统工程，牵涉到方方面面的因素，既有学校组织内外的，也有整个教育系统内外的。理论界和实践界一直不遗余力地求索实施校长负责制应把握好的要点、要处理好的关系和需具备的条件。

关于实施校长负责制应把握好的要点：①有论者从校长权责对等、校长权力空间和教育活动中的其他主体的权利体现程度等方面来衡量校长负责制下校长的权力大小，探讨分权管理，揭示根治校长权力失衡的对策。②也有论者指出在校长选拨、考核及监督过程中，要处理好党政关系，发挥党组织在干部管理上的政治核心作用，校长与书记在工作中共担责任、及时沟通。③多数论者同意校长必须坚持民主管理，监督形式和渠道应该多样化，如教工监督、社会家长监督、宣传舆论监督，将单向的上级考核评价改为上级考核评价与教职工民主评议相结合。这方面的研究成果为如何处理好校长、党组织、教代会和家长等在学校管理中的地位、作用、职责、权限划分提供了借鉴和参考。

关于实施校长负责制要处理好的关系：实施校长负责制，并非仅仅校长说了算，在具体的实施过程中会面临很多矛盾、利益冲突、权责关系等。论者指出了需要正确处理以下关系：校长负责制权力因素与非权力因素的关系，权力与负责的关系，集权与放权的关系，统一指挥与民主治校的关系，校长负责与教育行政部门、党组织保证监督、教代会民主管理、领导班子尤其是副校长的关系以及校长负责制与法律法规的关系。这些研究成果为校长在日常的学校管理工作中处理好各种关系提供了理论指导和具体实践方面的建议。

关于实施校长负责制需具备的条件：①校长负责制的实施效果与校长的政治素质、品德素质、业务素质、心理素质、身体素质等有直接关系，所以论者强调作为学校核心领导的校长，必须树立与校长负责制相适应的观念，如科学管理的观念、法制观念、权力观念、开放观念等。②论者指出了实施校长负责制的内外条件，具体而言，内部环境涵盖了教职工思想认识、领导队伍、规章制度和校园文化四个方面，外部环境涉及上级教育主管部门和地方政府的放权、社会舆论支持和评估制度等配套措施。③有论者注意到实行校长负责制，还需要有一系列机制来保障其正常运行，如校长的选任机制、党组织的保障和协调机制、教职工的民主参与和监督机制等。该部分的研究分析了校长负责制在人员素质条件、内外环境条件和保障机制方面的要求，为校长负责制的有效实施提供了较为具体的准则和依据。

三、校长负责制的成就与弊病

近十年，人们一方面充分肯定了中小学校长负责制实施以来取得的巨大成就，但更看到了在实施的过程中出现的一系列困难和弊端，成为研究者关注的一个热点。

关于校长负责制的优点和成绩，有论者指出，中小学校长负责制在解决校内党政之间权力混乱的问题等方面起到积极的作用，解决了“党政不分，以党代政”的问题，提高了学校管理的效能，校长的权力也得以凸显，极大地调动了校长的办学积极性，有利于提升育人质量和办学水平。总之，大部分论者赞同校

长负责制以下四大优点：①校长负责制的特点是责任制和内行领导，有利于增强校长及行政系统管理人员的责任感，充分调动他们的积极性，把学校办出特色。②有利于发挥学校党政两方面的职能作用，党政分开，各司其职，各负其责。⑨可以减少管理层次，做到集中决策，统一指挥，层层守职，人人负责，避免政出多门，无所适从。④有利于贯彻民主集中制，把高度的集中与广泛的民主结合起来，增强教职工的主人翁责任感，为学校发展出谋划策。

现行校长负责制的巨大功绩毋庸置疑，但它并不是完美的体制，校长的权力膨胀、一言堂、校长的权力和责任模糊化、家长制以及学校权利失衡等弊病也愈益显露。校长负责制日益受到了人们的批评，代表性的观点有下列四个方面：一是学校仍处于外控的管理模式之下：二是“英雄校长观”被不断地强化：三是学校民主管理机制远未健全：四是学校的“两个负责”(对上级主管部门和学生及其家庭)严重失衡。于是，研究者开始探究其原因，有研究者认为其根源在于制度设计中校长和有关各方的决策地位以及决策责任分担问题没有得到厘清，造成授权主体缺失、赋权不够明确具体、决策责任不明。也有研究者从法律和制度角度出发，指出了现行校长负责制缺乏严格意义上的法律依据，只是一种执政党政策与最高行政法规性质参半的效力，致使在实施过程中遇到的很多问题在法律法规上找不到到相应的解决依据，留下了有法律真空地带。

值得关注的是，有学者根据人性假设理论、委托一代理机制和公共选择理论探讨了校长负责制存在问题，指出由于校长不是公立学校的产权人，在实质上不论是通过委任制、选任制还是聘任制获得学校管理权的校长，都与政府形成一种“委托——代理关系”。一方面，有关校长各方的责权利没有明确，在层层权力委托过程中，享受的权益是由国家通过行政委托无偿给予的，追究校长责任的主体却是“虑体”国家或国家的代理人政府，造成了享受权利和承担责任的不对称性；另一方面，校长在获得学校管理和控制权时的无偿性与在控制和管理学校时获得利益的不对等性，便利了校长机会主义行事。其研究视角独特，见解发人深思。

上述观点反映了近十年来众多研究者的研究思路和探讨成果，客观分析了我国中小学校长负责制存在的弊病，同时也隐含着完善校长负责制的路径和方向，为进一步完善校长负责制提供了借鉴。

四、校长负责制的改革和完善

我国中小学校长负责制近十年的研究与过去相比的主要变化之一，是研究的焦点集中在校长负责制的理性思考，尤其是校长负责制改革和完善方面研究，发表了上百篇研究论文，并且在深度和角度上也有了明显的拓展。

有论者看到了，改进和完善校长负责制需要教育行政部门、学校和社会共同推进、整体运作、配套实施，需要优化校长负责制实施的内外部环境，规范校长的任用、评价和培训机制，建立系统科学的校长管理制度，改良学校决策模式，改善校长的领导决策行为，构建科学合理的权力监督机制。其重中之重是如何深化校长管理体制改革和现代学校制度建设，在这方面，论及最多的是校长权力大小及权责规约，如何制衡与约束校长的权力、如何理顺校长的权责利关系、如何完善相关教育法律法规等问题。

例如，有论者指出建立“决策主体分担责任”的校长负责制，是解决校长负责制责权关系的有效路径。具体如下：一是校长依据聘约规定执行上级主管部门下达的工作任务，不应当承担决策责任；二是按照上级(或校代会)的规定进行集体决策，校长只是负责组织集体决策活动，对集体决策的成败不应承担主要责任；三是由校长提议进行集体决策的，校长对决策成败负主要责任，其他参与决策者根据其决策倾向分担部分责任或免除责任；四是由校长个人独立做出决策的校长个人负全部责任。这是一种以校长为主的责任分担制度，校长“全面负责”并不是要校长包揽一切责任，而是让其承担“有限责任”，是对追求中纯的“一长式”校长负责制模式的革新，也避免了全盘照搬“少数服从多数”的民主集中式管理。

还有论者对校长负责制的分权管理进行了实践总结和理论探讨，论述了如何实现高效管理新途径和良性体制的平衡点。此外，建立现代学校制度(包括现代学校产权制度、组织制度和管理制度)的呼声也日益得到研究者的赞同。有论者论述了政府如何在清晰学校产权制度基础下，改革教育管理体制，简政放权，从对学校的行政管理转向为学校教育的服务，使学校能按照自身情况决定教育资源的配置使用，同时建立健全学校领导岗位责任制和精细的质量管理体系，加强对校长专业素质的培养，不断完善校长选拔和任用制度，构建科学的教师聘任制和教师评价制度并引导学生成为教学进程和管理过程的主动参与者。

五、校长负责制的发展方向：校长专业化

与过去围绕校长素质、成长规律和校长培训的研究不同，近十年，以褚宏启主持的《校长专业发展和校长培训研究》课题为契机，开启了我国校长专业化研究的新视角，引起了国内学者的广泛关注，成为了人们探讨的热点。具体而言，包括校长专业化的理论探索、专业化背景下的校长培训I、校长管理制度建设等方面。

关于校长专业化的理论探索是研究最多的方面，主要集中在校长的职业定位、专业化提出背景、专业化内涵、专业化特征和结构、专业化影响因素以及专业化实现途径和行动策略等方面；关于专业化背景下的校长培训经过多年的探索，正逐步地走上规范化、制度化道路。但还存在许多不足，有学者建议校长培训包括入职培训和在职培训两种形式。同时，校长培训要集中在指导型领导、社区型领导、战略型领导的角色意识培养上：关于校长管理制度建设，成果有校长的职级制、聘任制、任职资格制、问责制等，也有学者总结了校长管理制度建设中的不足，指出没有形成完整、配套、均衡的校长管理制度，且不少重要制度如聘任制度、考核制度、监督制度、薪酬制度、奖惩制度、工作保障制度等仍处于缺失状态，已经形成的校长管理制度还待改进和完善。

然而，我国对中小学校长专业化的研究还处于起步阶段，理论框架尚未清晰，对校长专业化各方面问题的研究还没有形成一定的体系，无法为我国中小学校长专业化的实践提供有力的理论支持。近十年，关于校长负责制的研究也不乏创新，如有研究者借鉴托马斯·J·萨乔万尼的观点，探讨了校长负责制下实施道德领导的必要性和保障措施。更有论者指出，现行“中小学校长负责制”政策文本的可操作性欠缺，建议实施必要的政策调整，使政策过程适应环境、解决问题，确保政策的有效落实。上述对校长负责制发展方向的研究，经过了不断反思、重

构和实践，有利于校长负责制与时俱进的做出调整和革新。

六、校长负责制的国际比较：校本管理

在国内对校本管理的诸多研究中，有关校本管理与校长负责制的比较研究是近年探讨较多的问题。校本管理与校长负责制都是学校内部管理体制的改革，都是对上级教育行政机构对学校实施过多“外控”管理的一种矫正。通过权力的下放，提高了学校的管理效率是二者的共同之处。所以有学者认为我国校长负责制是西方校本管理的重要组成部分，强调两者的相似之处。也有学者不同意这种看法，认为西方校本管理与我国校长负责制“在本质上仍然有着显著的区别”，强调二者之间的差异之处。这种分歧的出现与人们研究问题视域的不同有关，但在一定程度上反映了人们对于校本管理背后的经济、政治、社会结构、思想文化等条件的认识有待进一步澄清。因此，有学者探讨了校本管理与校长负责制运行环境的差异，指出两者无论在公共行政环境、市场环境和社会环境等学校外部运行环境方面，还是在教育行政权和民主管理等学校内部运行环境方面，都存在着明显的差异。所以，当我们把校本管理理论应用到我国中小学体制改革时，必须思考它究竟在多大程度上适宜于我国国情，又应如何以科学的态度引进校本管理思想，将是我国理论和实践工作者要进一步探讨的课题。

总而言之，二者之间各有异同，我们不能简单认为谁优于谁、谁强于谁。就其效果而言，校本管理的实施效果在美国也并非叫好声一片，美国的教育问题并没有因为实施校本管理改革而得到有效解决。而我国的校长负责制也非灵丹妙药，也未完全解决学校内部领导体制的问题，在实施和推广当中也存在和出现了不少问题。故此，我们切忌妄自菲薄，盲目否认自己的体制而推崇别国做法。我们应该在了解和研究别人做法的同时，结合本国实际，着力完善和发展自己的体制，这样对我们的理论和实践工作的好处会更多一些。

七、校长负责制研究的反思与启示

过去十年的研究为更加深入认识校长负责制、更好实施校长负责制打下了基础，对校长负责制的完善做了积极有益的探索。但总体而言，无论在理论研究方面，还是应用研究方面，都还存在需要进一步拓展的研究空间。

1、关于校长负责制理论基础的研究需要继续深化

不少关于校长负责制的论文存在着研究层次低、重复劳动多现象，创新和扎实的研究的势头不明显。这一问题的存在，与研究队伍单一，多为“圈中人”——基层学校管理者以及高校教师或研究所专职人员有关。他们尽管能结合自己的工作或学习进行探究，拥有自己的研究优势，但长期下去难免会出现“关门踏步”、“原地转圈”的情况，不利于研究的深入。事实上，随着近几年中小学教育改革的深化，提出了一些新的课题和新的挑战，仅靠“圈内人”是不行的，需要更多的“圈外人”参与，需要教育学、心理学、管理学、经济学、哲学、社会学、伦理学、法学、政策学等方面的专家学者的积极参与。

2、关于校长负责制的研究视角需要进一步拓宽

尽管已有学者从经济学、法学和公共管理学的角度对校长负责制做了一些研究，但总体来看，跨学科研究不多，方法论上比较单一，从本体论层面来论述校长负责制较多，即就校长负责制论校长负责制，用校长负责制解决校长负责制的问题。当然对校长负责制研究最基本的是在本体层面有一个清晰全面的了解和把握，但如果认识仅停留在本体层面，在相当程度上导致研究视角的褊狭，制约了研究的拓展与创新。

3、关于校长负责制在微观层次问题的研究需要加强

当前对校长负责制的研究层面主要定位于宏观方面和中学，涉及到学校组织层面和小学层面的一些影响校长负责制有效实施的中观或微观的因素却不能细致深入。而现实中，很多小学在校内管理体制中也存有不少弊端，有对其校内领导体制进行深入研究的必要性和迫切性。此外，己有对校长负责制的研究成果中，对底层的乡镇和村级学校进行较为系统研究的甚少，而由于客观条件所限，乡镇和村级学校急需高效的校内管理领导体制去提高学校整体的办学水平。

责任编辑：樊平军