大部制的理论基础与实践风险

范广垠

摘要：大部制通过对组织结构进行合并整合，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，以提高行政效率。从组织与环境的关系看，这是应对组织环境的不确定性而采取的重要措施之一，我国行政环境的不确定性和具体现实使大部制改革成为必要和可能。从组织内在结构看，我国行政组织结构导致行政整体效率低下的问题，需要进行大部制改革。我国大部制改革既有必要性也有可能性，但是，大部制有其运行的复杂性和自身功能的局限性，必须有相应的措施和综合性的改革，才能实现大部制改革的预期目标。

关键词：大部制；组织理论；不确定性；环境；风险

中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1009—3060(2009)01—0110—07

大部门体制(简称大部制)，指国家为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，即合并职能相近的部门，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“宽职能、少机构”的政府组织体制。当前，我国正在进行大部制改革，从组织理论上说明大部制改革的原因，同时指出大部制可能存在的问题和应对措施，就具有了理论和实践的双重意义。

一、大部制的组织理论基础

早期的古典组织理论，主要包括以马克斯·韦伯(Max weber)为代表的理性——法律学派，以弗利德里克·泰勒(Frederick Taylor)为代表的科学管理学派，以法约尔(H.Faya01)为代表的行政管理学派，他们非常强调制度规范、科学管理和专业分工的重要性。古典组织理论以及在此基础上建构的公共组织结构和管理会产生以下弊端：

1忽视了组织环境的不确定性

组织环境的差异性和变动性构成了组织环境的不确定性。古典组织理论强调理论的“普遍适用”，必然倾向于把组织环境看做是稳定的系统，本质上否定了组织环境的变动性和差异性。组织环境的不确定性，即使不是在理论上，在事实上也被古典组织理论否定了。

2把组织看作封闭僵化的系统

古典组织理论的最大贡献在于从组织自身结构和管理出发，来提高组织效率，但割裂了组织与环境的关系，组织无法回应组织环境提出的目标要求。“控制意味着要设法把一切工作都按照已经规定的章程和已经下达的指示去做。”古典组织理论所提出的原则要求，实际上构成了对组织的控制，使组织处于一种僵化状态。

现代组织理论家赛尔兹尼克(Selznick)认为，环境影响对组织的制度化(institutionalization)过程起着至关重要的作用。价值观、目标和程序牢牢固定下来，原因不一定是组织人员选择这些作为最有效率的生产手段，很大程度上是因为环境的影响和交流的结果。。现代组织理论注意到了组织环境对组织结构的影响，而不再单纯强调组织结构的恒久不变，要求组织结构之于动态环境的开放性、适应性与回应性，组织不仅要追求效率，还要吸纳社会价值观等文化因素的影响。20世纪50年代末和60年代初，涌现了多个权变模型，强调组织的许多问题与环境的不确定性相关，组织及其管理要“视情况而定”，从而通过不确定性这个主要变量把组织与环境之间的关系勾连起来。

现代组织理论在组织设计上出现了适应性系统理论与偶然性理论，并取代了古典理论。

适应性系统理论认为：组织的特点各不相同，不同组织适应着不同的环境条件。组织分为两种，即更具官僚性、结构稳固不变的组织与更灵活、结构较为松散的组织，前者适应稳定的环境，而灵活的组织是建立在诸多偶然性和复杂性基础之上的。

关于偶然性理论，詹姆斯·汤普森(Jams Thompson)、赫伯特·西蒙(Herbert Simon)詹姆斯·马奇(Jams March)做出了重要贡献。西蒙和马奇指出：“组织的一个最基本的功能是吸收不确定性造成的影响。”汤普森认为管理层的基本职能在于：通过保持组织的生存环境、技术和组织结构三个动态要素之间的良好配合，保证组织的生存与发展。并认为组织面l临的不确定性越大，组织的权力就越分散，组织必须在保持核心技术的同时下放决策权，同时组织内部采用越来越复杂昂贵的协调机制协调内部活动。汤普森指出，组织之所以要下放权力，是因为信息处理的要求越来越高，而管理人员的思考有限，正式的官僚组织的信息处理能力也有限，二者难以满足信息处理的要求。在处理复杂信息的过程中，明确的上下级命令关系、垂直的上下级沟通方式、严格的专业分工，以及严格的规则和工作程序都使得组织的行动过于迟缓和缺乏灵活性。汤普森借用经济学“垂直兼并”的概念，指出可以合并一个组织里连续的生产阶段，把相关联的阶段吸纳到一个单独的组织里。比如，医院可以开设护理学院和实习项目，从而减少和控制医护人员培养和实习方面的不确定性。组织将能力集中到自给自足的部门中，以较为完整的资源应对诸多偶然性事件。至此，偶然性理论要点可以概括为：组织为了生存，必须吸收环境的不确定性，为此，①组织必须调整结构和功能；②组织还必须下放权力，这样才能迅速地了解并应对环境的不确定性；③进行组织职能合并，即实行大部制。

分工与协调是组织结构设计的两个最基本的核心问题。现代组织理论对古典组织理论进行了修正，在充分肯定专业分工必要性的同时，对组织的职能领域边界问题进行了再认识，强调适当扩大组织的职能领域边界，在专业分工的基础上进行适当的综合与协调。由此看来，大部制并不是对分工的否定，它是对组织横向分工边界的新的扩展性界定，把部分职能相近的机构合并，简化分工，从而把原来可能涉及交叉部门的不确定性任务承担起来，尽量杜绝原有小部门机构对不确定性任务的回避与推诿。大部制配备比较完整的资源，形成自给自足的部门，可以应对复杂的充满不确定性的任务环境，提高组织运行效率，降低组织运行成本，更好地达成组织目标。

由此可知，组织结构的大部制，是应对组织环境的不确定性而采取的重要措施之一。

二、小部门体制下的管理悖论

我国目前的行政组织结构是强调专业分工的小部门体制。这一行政体制是韦伯官僚制理论的产物，也是我国意图实现高效率的行政管理，重建官僚制实践的结果。但是，在严格的官僚制下，政府成员会本能地回避、推诿、甚至拒绝不确定性环境下提出的新任务，只刻意完成行为规范所规定的确定的任务，以明哲保身。人为地回避或漠视不确定性，是古典组织理论下政府结构体系带来的一个必然结果。在这种“压力型”的体制下，能够带来局部的、部门的效率，而难以实现整体效率和目标。从目前的组织结构与组织环境关系看，在简单稳定的任务环境中尚且可以应对，但如果面对纷繁复杂、充满不确定性的动态环境，它便难以回应。在动态环境下，还会由于政府职能转换迟缓而出现职能空白。

“结构是组织取得有限理性的基本工具。通过对责任、资源控制及其他事物的界定，组织为其参与

者提供了一些边界，在这些边界内效率可能是一个合理的预期。”。从我国政府组织功能看，没有实现组织高效的预期，存在以下问题，而这些问题正构成了大部制改革的重要原因：

1政府职能不够清晰，缺乏平衡性

关于政府职能覆盖的范围，联合国制定了一个具有普适性价值的政府职能标准，包括十个领域：一般性公共服务；国防；秩序与社会安全；经济职能；环境保护；教育；卫生；娱乐、文化与宗教；住房与社区；社会保护。我国国务院原有28个部委，连同直属局和直属机构共66个部门，计80多项职能，按照以上标准来衡量，我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠，而这又导致了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时，我国政府职能之间并不均衡，政治、经济职能过强，而社会管理、公共服务的职能则相对较弱，这导致部分部门机构庞大、权力集中，而社会管理、公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱，出现了“越位”、“缺位”、“错位”现象。

2问责困难

“组织结构之于组织责任有着重要影响，结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分，结构通过由上而下的权威体系、规则和条列，以及个人、团体和分支单位的专业分工而实现。由组织决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分。”组织结构是责任分配与划分的载体，通过这种责任划分，组织责任则更为明确、具体。相反，“如果责任划分不清，就无法完成一些重要的任务……职责与活动也可能发生重叠，造成冲突、浪费精力并产生非故意的冗员。”。因此，必须通过合理的组织结构明确划分部门之间的责任。在我国目前行政体制下，多个部门机构之间在职责上存在交叉，这导致同一任务事件承载着多个部门机构的多重管理，这似乎是加强了管理力度，但实际上造成了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构问责制政府必须对公共组织的结构进行重构，实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。

3行政效率低、成本高

正由于以上两个原因，降低了行政效率，还提高了行政成本。因此，必须转变以往政府机构改革重机构、轻功能的做法，探索机构整合与职能转变有机统一的大部门体制，从而提高行政效率、降低行政成本。

总之，我国目前的政府机构，“设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处，但同时也产生了协调与控制问题，不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益，结果只能是局部最优化，即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了，绩效受到影响。这个问题困扰着政府。”“官僚制必定会伴随着这样一种危险：由于专注于行政问题而忽视了组织的行政目标。我国现在的行政组织结构注定了其内在管理悖论，实行宽职能的大部制，按照职能门类进行整合，可以大大减少职能部门对不确定性任务的推诿借口，也可以减少诸如职能交叉、问责困难等问题。

三、我国行政组织环境现况与大部制改革

组织必须和环境进行交流以获得信息和资源，无法逃避环境。那么，理解组织环境才能更好地理解组织的变化和改革。

政治制度和政治现实对公共组织的运行乃至结构有着根本而直接的影响。“三个代表”思想，先进性教育，科学发展观，本届政府对民主、民生的强调，对廉洁高效政府的强调，已经或正在影响行政组织的运行。在政治合法性的追求上，越来越拓宽政治合法性的基础，而不是仅仅在经济绩效上突出政治合法性。应当看到，我国政府尚未有明确完整的价值目标体系，秩序、公平、正义、自由、权利、民主、效率等都是政府要追求的价值目标，但这些价值目标的权重随着社会环境的变化而变化。政治为行政确立的多元价值标准与变动的价值目标体系，也要求宽口径的职能部门来承担，防止小部门体制的推诿和资源不足。在目前的政治体制下，行政机构改革承担着一些政治体制改革的功能和意义，中央政府对最大可能地发掘行政机构的正向功能有很高的积极性，这无疑推动并保证着大部制改革。

市场经济加速了技术创新进程，技术创新带来了市场经济的进一步发展和物质成果的极大丰富，两者相互促进。经济与技术日新月异的变化，带来福利，同时也带来了难以预料的大量的社会问题，而这些问题甚至会难以预料地快速出现。行政机构采用大部制，有利于对这些变动不居的经济和技术环境做出快速和较为积极的回应。当然，经济和技术的发展还为大部制建设准备了物质基础，它使得组织纵向和层级之间的无缝隙沟通成为可能，使得组织横向部门之间的协调更加便捷。

文化、法治和公民社会的发展，同样需要进行大部制改革。市场经济和科技的发展还重塑社会生活形态、价值观念和社会关系准则。市场经济增强了公民的自主性、权利意识、竞争意识、思想和价值观的多元化趋势。这些思想意识又会传导到组织环境的其他层面，并最终对政府行政产生影响，要求政府回应。民主观念和维权意识的加强，必然推进法治进程。当前，建立责任政府的呼声越来越高涨，而这一呼声与实现政治、政党对行政的领导和政治家对官僚的监督是相吻合的。来自政权上层和社会基层的政治与法律诉求，都要求行政部门进行改革，以有利于回应社会诉求和行政问责制的贯彻。俞可平教授指出：中国改革开放以后，一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业发挥着日益重要的作用。公民社会的发展，迫使政府增强对社会环境的开放性、适应性与回应性。

中国处于高度变化发展的转型时期，行政组织环境变动性很大。由于历史、自然、社会等原因，各地发展不平衡，产业发展不平衡；我国同时具有农业社会、工业社会和信息社会的一些相关特征，社会经济形态多元共存；各地政府所面对的环境有很大的差异性。“组织的技术和环境越是撕裂组织，组织越是要捍卫其整合度。”在社会环境差异性和变动性都很大的社会，根据偶然性理论，即便只是为了应对的行政生态环境的不确定性，中国政府也要采取大部门体制，并下放权力，整合政府与环境之间的关系，提高行政效率。

我国当前的大部制改革，是由上而下的强制性制度变迁，现有的政治体制及其强有力的中央政权、社会环境和技术条件，既要求实行也能够支持大部制改革。大部制改革虽然会有阻力，但我们相信会获得相当的进展和成功。

四、大部制运作的风险与应对措施

大部制改革，既有必要性，也有可能性，尽管如此，我们要对大部制改革的复杂性和局限性要保持清醒认识，并采取相应的措施。

1大部制职能调整过程中可能的误区

保持组织与变动环境之间的结合性，不仅要进行一定的职能合并，实行大部制，还要根据环境变化转变政府职能，甚至要下放一些权力，才能使组织与环境保持密切的联系和及时的沟通。只靠合并职能的大部制来实现组织与环境的结合，那是一种误解。

2大部制下组织之间协调的复杂性与高成本

“最高管理层肩负双重责任，既要保持组织和环境的结合性，又要管理组织内部各组成部分的相互

依赖性。”保持组织内部各组成部分之间的相互依赖性，就要分别做好部内和部际之间的协调。

大部制的扩展性界定必然带来组织要素成分的增加，“那种综合多个核心技术的扩张行为会更多地增加组织的成分。多成分组织不可避免地面临平衡其不同成分的能力的问题。”根据贝尔(Be—yer)与特莱斯(Trice)的研究结论，组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。公共组织的规模越大，其结构上的复杂性就可能越大。大部制改革之后的部门机构，其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。大部门内存在目标、时间表和内部工作氛围等方面有许多差别的分支机构。根据詹姆斯-汤普森的研究，组织部分之间的相互依赖有三种，即集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。相应的，这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式，即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式。而且，三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的，这导致协作难度也呈上升趋势。根据汤普森的这一理论，大部制内各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖。

系统理论特别是超级大系统理论已经被广泛运用于组织理论领域。每一个组织都是一个系统，其内部有几个不同的分系统组成，但是它又都处于一个更大的系统中，因此，相对环境而言，每个组织又是一个环境的分系统，环境为组织提供资源投入，并利用其产出。环境作为一个超级系统对组织本身、组织内部各要素有着不同的影响，而且还对组织之间的关系有着深刻的影响。汤普森认为，组织总是内嵌在一个更大的行动系统中，其某些构成部分必然会与一些并不从属于本组织的组织存在相互依赖，而这些组织不受制于本组织。这样，组织的边界扩展部门面临的关键问题就不是对可控制范围的变量的协作，而是如何对于那些组织无法控制的约束条件和偶然事件——即经济学家所谓的外生变量——作出调整。对于大部制而言，这里的外生变量存在两种可能形态，一种可能是外生变量本身即是大部制中一个部门除外的其它部门；另一种可能是部际之间共同面临的环境条件与事件构成了外生变量。前一种外生变量需要直接性的部际协调，以协调矛盾、解决部际之间的冲突；而后一种外生变量需要的则是通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与环境危机，说到底，这本质上还是一种高强度的部际协调。

3大部制自身功能的局限性

不论什么样的组织，只有组织中的个人职责明确，并得到公平的奖惩时，组织才能良好地运转，大部制也不例外。大部制要防止在职能更宽泛的情况下，职责反而更不明确的状况。大部制还造就了权力更大的部门，对权力的制约更加迫切。

“组织与环境是互动的，管理者可以创造、形成并管理组织的生存环境”。组织并非被动地接受环境的制约，有可能采取对社会环境进行管制或改造的方式来维护或固化自己的利益，这会严重影响行政效率的提高和行政目标的实现。大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决“权力部门化、部门利益化、利益集团化”的现象，不能根本保证执政为民的行政目标。

4应对措施

第一，为了和环境密切联系，大部制改革过程中，要合并职能和转变职能同步进行，并下放一些管理权力。鉴于中国的情况，大部制改革不只是把职能权力在部门之间做横向转移，有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场，而政府要加强社会保障等功能，而不是推给社会和企业。

第二，为解决大部制下部门的协调问题，在大部内部各组成部门之间的协调上，注重规章制度的标准化、部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，提高部内协作的内在一致性。同时注重构建部际之间的协调配合机制，可以通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务，也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调，以应对环境提出的挑战。

第三，为了有效制约已经大大扩展的权力，按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督的原则，重塑政府权力结构和具体的运行机制。在大部制内，一方面功能要分化，一方面要使不同的机构分别承担决策、执行、监督的职权，做到分工明确，又相互监督。为防止行政部门偏离公共服务目标，在实行行政结构大部制改革的同时，实行相应的政治体制改革，加强对公权力的监督，尤其是外部监督。外部监督不仅仅促进行政效率的提高，更重要的是保证公共行政的服务目标的公民取向。这就要求行政组织广泛接受立法、司法和社会的监督，在大部制组织结构的改革的同时，实行行政运行机制，乃至于政治体制改革，只有这样，大部制改革才能实现预期目标。

(责任编辑：谢闽)