浅析我国行政问责制的发展与完善

［摘 要］党的十七大报告中系统阐述了加快行政管理体制改革, 建设服务型政府的思路。推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。当前，这一制度在我国实施的过程中面临着众多制约条件和制度困境。因此，必须树立新的行政责任理念，通过完善法律体系、建立“大部制”整合各部门职能、强化部门责任和监督机制、加强理论研究等措施，来解决发展中的问题，不断促进行政问责制在我国的发展与完善。

［关键词］行政问责制;发展;主要问题;对策

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4738(2009)01-0051-04

［收稿日期］2008-10-25

［作者简介］黄乙静（1982-），女，广西民族大学行政管理学研究生。

党的十七大报告中系统阐述了加快行政管理体制改革, 建设服务型政府的思路。对官员问责的日趋普遍是本届政府施政的显著特点之一，这是由公共服务型政府的建设目标与体制性障碍的矛盾日益突出决定的。行政问责制是对行政责任进行定向追究的一种事后监督手段，其根本目的在于对行政失范行为的监督和预防。推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。当前，“行政问责”是一个艰巨的社会实践课题。作为一种制度创新，行政问责既没有规范的模式供人遵循，也没有现成的经验可资借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。

一、我国行政问责制的实践

行政问责在我国的理论研究和实践探索才刚刚起步，处于较薄弱状况。我国行政问责概念的引入，源于两个方面因素：一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”为我们第一次带来了问责这个概念；二是2003年4月由SARS事件引发了社会对“官员问责制”的广泛关注，带动了对行政问责的理论研究和实践探索。

2003年以来，按照党的十六大的要求，随着我国行政管理体制改革的不断深化，我国行政问责在理论、实践和制度建设上都取得了可喜的进展。总体来看，我国行政问责制的发展具有以下特点。

一是行政问责从中央到地方逐步展开。我国的行政问责始于2003年非典期间。从那时开始，不断追究了在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任的行政官员。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。

二是地方政府陆续出台了行政问责的办法和规定，使行政问责逐渐制度化。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，政府自身建设也不断加强，一些地方政府及政府部门将行政问责制度化，并且纳入法制化的轨道。

三是吸收和借鉴先进经验和做法。在总结自己经验的同时，注意借鉴国外行政问责的经验和做法，做到立足国情，为我所用。

四是推行行政问责制处于试点阶段，各地发展不平衡。当前我国推行行政问责制还处于起步阶段，有些地方抓得比较早，措施和制度比较完善，有些地方相对滞后［1］。

二、实施行政问责制中存在的主要问题

行政问责制的建构是一个复杂的社会系统工程，在实施的过程中面临的制约条件和制度困境,亟须社会各界的关注。目前面临的难点与问题主要有以下几个方面：

（一）行政问责立法滞后

行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，同时也是一项重要的法律制度，需要依法实施。在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动，由何人依何程序认定官员失职，官员究竟应当承担什么责任,这一系列问题都需要法律明确加以规定。

然而，我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，此外还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确的问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，使问责流于形式。我国问责制实践中还带有大量的人治色彩,在一定程度上看,目前的问责制在许多时候仍然是一种 “运动式的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”。由于缺乏统一的法律依据和具体的问责标准，问责制在一些地方和部门成了一种摆设，问责结果难以服众,有的甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。所以说,虽然行政问责制已经初步形成,但并不成熟和完善,要以立法为先导，使行政问责走上法制化的道路。

(二)政出多门，弱化部门责任

当前, 我国政府机构设置过多过细, 管理对象与管理事务重叠, 机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍, 多头管理、政出多门现象十分突出。目前,除国务院办公厅外, 国务院共有组成部门28个, 特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个, 另外还有100多个议事协调机构,数量多、类型多, 分工过细。不少部门职能相近或相似, 既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮, 又导致职能分散、政出多门, 削弱了政府的决策职能, 也不利于集中统一管理。如交通运输方面, 设有交通部门、铁道部门、民航部门；文化方面, 设有文化部门、广电部门、新闻出版部门、文物部门等等。据不完全统计, 目前国务院部门之间有80多项职责交叉。如建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等多个部门存在职责交叉。农业产前、产中、产后管理涉及多个部委局, 等等。传统的让多个部门负责同一项工作的做法, 看起来是在加强领导, 实际上是模糊了部门应承担的责任。

（三）问责范围不明确

1.缺乏明确的个人负责制。在问责过程中，哪些领导应承担责任,是主管领导还是分管领导,是执行领导还是决策领导等等,都具有不确定性。无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，都把行政问责的对象局限于行政首长。例如，海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”；后者的问责对象更窄，仅限于“市政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。在这种情况下，数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。

2.接受问责的官员应该追究何种责任模糊不清。行政问责涉及三个互相关联但又较为独立的方面,即行政责任、政治责任和法律责任。但一些地方党政机关出于淡化事件影响的考虑,对责任官员有所偏袒,只注重于追究责任官员的行政责任,回避追究官员的法律责任。

(三)政府职能划分不清导致问责困难

我国政府职能交叉、协调困难的情况十分普遍，这在一定程度上导致行政问责困难。例如：决策职能与执行职能不分的现象比较突出, 使决策部门普遍容易受到执行利益的干扰, 导致问责更加困难。一些部门集决策和执行于一身, 监督流于形式, 如发展改革部门既管宏观规划又管具体项目审批,国土资源管理部门既管国土规划又管土地审批和监督, 等等。长期下去, 容易造成国家利益部门化，部门利益法制化的现象。

(四)公民参与政府问责匮乏