大部制改革过程中构建基层服务型政府的基本路径

万斯佳 王莹莹

一、大部门制度和基层服务型政府的涵义

大部门制度，简称“大部制”。大部制是西方国家普遍采用的一种政府组织体制，是将政府职能按照职能相关性划分为若干大类，设立相应部门进行管理的政府组建模式，表现为部门数量少，各部门管理内容多，部门职能系统性和综合性较强，部门之间职能边界明晰。党的十六大提出的对“大部制改革的探索”，将重点放在“改革”。因此，本文讨论的“大部制”是指动态的“大部制”，是推进政府事务综合管理与协调的政府组织体制改革的过程。

服务型政府，或公共服务型政府，就是在民主政治的框架下。通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担服务责任的政府。基层地方政府是处于层级结构最底层的地方政府，在其辖域范围内不再存在更低级的地方政府；直接面向地方居民，承担地方事务治理职责。本文中的基层服务型政府是指具有服务型政府性质的基层地方政府。

二、构建基层服务型政府的一般路径

我国对于城市区一级的服务型政府的建设基本基于市或省一级政府关于服务型政府建设的规划进行，并进行局部的因地制宜的改进。综合近年对地方服务型政府的理论和个案研究，当前我国基层服务型政府的基本构建路径主要包括以下三个方面：

第一，加强公务员队伍的建设。首先是行政人员服务理念的建立和巩固。通过对公务员进行服务型政府的宣传和讲解，公务员的定期培训等方式，使公务员认知政府和公务员在社会中的角色和作用，明确政府是为社会公众提供公共服务、维护社会公共利益的主体，完成政府职能的公务员是切实为公众提供社会服务的“公仆”。其次，在转变观念的基础上，改善服务态度，提高行政素养。通过对业务知识和业务技能的定时培训、考核和提高，做到依法行政，提供及时、高效、高质的公共服务。

第二，切实转变政府职能。“深化机构改革，转变政府职能”是服务型政府建设工作的核心。针对政府管理效率低下，权责混杂的状况，主要通过改革行政审批制度、放权并保证公共服务的提供，以及创新和优化行政程序等手段实现职能转变。

第三，建立监督机制，落实改革工作。通过加强立法工作，完善相关配套文件的制定，使规范工作形成一个系统，对行政工作的各个环节进行规范；同时实行阳光政务，通过网络等形式将行政过程公开化，提高政府与媒体、大众的沟通，建立起广泛的外部监督；再者，完善问责机制，进行绩效评估，建立起内部监督自查制度。

三、大部制对建设基层服务型政府的启示

我国已经提出在中央政府层面进行大部制改革的探索，这必将影响到日后基层服务型政府组织体制的建构。关于大部制的改革探索是基层服务型政府在建设和完善过程当中的必要阶段。因为，组织体制制约着组织职能的发挥，服务型政府的改革在基本完成了政府职能的转变、行政方式的改革之后，急需建立起一个与之相适应。有利于其功效发挥的组织体制，而在实践中，已经存在着政府组织体制与政府职能不匹配的状况。即，政府职能完成了服务型政府的转型，而政府组织体制还停留在管制型政府的设置状态。基层服务型政府，作为具体处理市民行政事务的主体，对其快速建立起有利于政府服务职能实现的组织体制提出了更为迫切的需求。所以，组织体制的改革，是现阶段基层服务型政府建设过程中急需完成的工作，是服务型政府发展到现在必然的发展趋势。而大部制正是我国的改革者在众多的组织体制当中探究到的，适合当前我国发展的一种组织体制形式，是基层服务型政府可以探索的方向。

四、大部制改革过程中基层服务型政府构建路径

第一，基层政府应继续完成政府职能转变，推进服务型政府的建设。服务型政府的建设正进行到关键时刻，就区一级的基层政府而言，还普遍存在着政务服务中心未落实、行政流程欠科学合理、行政职能需进一步整理等问题。基层政府应当继续服务型政府的建设路径，完善各项工作，实现服务型政府的最终建立。主要工作包括以下三个方面：一是强化行政人员服务理念，防止服务型政府改革成为政绩工程。二是加强立法，规范政府工作；优化流程，确保程序科学化、合理化、人性化。依法行政是服务型政府的基本要求，在严格遵守各项行政法律、法规的前提下，应当根据地区实际情况，在职权范围内出台相关政策、文件、办法等，对行政工作的各个方面进行规范，使行政工作有完全的合法性和规范性，做到有章可循，有法可依；同时，进一步优化行政流程，通过流程再造等方式，探索更加合理、科学和便民的工作方式，特别注意在政府工作中体现人文关怀。三是完善监督机制，保证各项工作的落实。

第二，启动以大部制为改革方向的政府组织体制探索，进步建立适合政府职能的政府组织体制。首先应当明确的是，政府组织体制的改革是一个漫长的渐进的过程，需要保证改革的稳定进行，保证服务型政府改革现有成果的不被破坏。其次，进行政府职能的清理和整合。这是在确定以大部制为基层服务型政府发展方向之后进行的首要工作。一方面，整理出管理和服务的两大职能分类；另一方面，根据处理社会事务的性质进行政府工作的划分，比如交通类、农业类等等。在完成职能清理的同时，将现行政府组织体制中属于同一职能范围的部门进行划分，明确政府各单位组织在职能上的分布状况，为进一步的政府体制重构奠定基础。再次，谨慎进行部门合并，保持与上级机关的同步转轨。

服务型政府建设工作的重点应当逐渐转移到建立有利于政府服务职能发挥的政府组织体制上来。大部制，只是改革者于众多政府组织体制之中选取的比较适合我国发展状况的体制类型，目前正处于对其的探索当中。在此过程中，不排除某些领域适合大部门体制，而某些领域不适合进行部门整合的现象；也不排除在探索过程中创新地建立起更加适合我国或我国某个区域发展的政府组织体制。只有以科学的方法、创新的思维建立起的有助于我国社会经济稳步、有序发展的政府组织体制和政府形式，才是我们应当采用的成果和发展的方向。

(万斯佳，四川自贡人。四川大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：公共政策。王莹莹，陕西成阳人，四川大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：公共部门人力资源管理)