对日本公害诉讼处理经验的借鉴与思考

2009-04-05赵美珍郭华茹

常州工学院学报(社科版) 2009年5期

赵美珍，郭华茹

(江苏工业学院法学与公共管理学院，江苏常州 213164)

公害是以由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏为媒介而发生的人和物的损害。它包含三层意思：第一，公害是人类的日常反复进行的正常活动所产生的损害；第二，必须是以地域性的环境污染以致破坏为媒介而产生的损害；第三，公害是指以起因于环境的污染乃至破坏，在人的健康或财产上发生的具体的损害[1]4-5。战后的日本经济高速增长，国民收入急剧增加。短期内国民生活水平有了明显提高，国民得到了丰富的物质与文化享受。但是，过于急速的经济发展的恶果是严重的环境破坏。从被称为公害问题源头的水俣病开始，全国各地的工业地带均发生了悲惨的公害病[1]2，引起了社会的极大关注，出现了一系列公害诉讼，进而促进了日本司法改革和环境政策的形成，推动了环境立法的进程。

一、日本公害诉讼的由来与发展

日本环境公害问题的产生，最早可以追溯到明治时期发展生产、振兴工业政策下的近代矿工业的勃兴期，即日本早期阶段的环境问题，主要来源于矿山排出有害物质而引发的矿毒事件。随着当时日本产业的不断发展，公害环境问题的程度也愈加严重，范围也日趋广泛，特别是以第一次世界大战为契机，伴随着日本重化学工业的加速发展，大都市煤烟大气污染或因化工厂排污引发的水质污染等环境问题不断发生，因此而产生的各种环境被害，也在全国范围内逐渐扩展开来[2]45。日本公害形成的原因，与当时的政策指导有关。当时的政府片面追求经济发展，提出了经济救国、经济强国的治国方针。一部分政府鼓励、支持的特定企业，利用政府强烈发展经济的良好愿望，为了追求高利润、高回报，不惜破坏周边环境，也不管周边居民的死活，在生产过程中，故意或者有过失地将有毒性物质不经处理直接排放出来，给当地的居民造成了极大的灾难[3]20。

20世纪60年代后期到70年代初，正值日本环境十分恶化时期，全国各地发生了不同程度的公害，国民反对公害的呼声越来越高。把公害纠纷看作是法律上的权利义务之争，进而将之诉求法院，以寻求获得司法解决，这样的事件开始增多了。制造这种契机，将日本公害史予以重大转换的是四大公害诉讼[4]23。即富山骨痛病(当地居民因工厂排放的废水中含镉引起中毒)、四日市烟害(因工厂排放有毒气体，污染大气而使居民患喘息病)、新潟水俣病(居民因工厂排放含汞废水引起中毒)和熊本水俣病(因氮肥厂废水污染水俣海湾，而使当地渔民中毒)。此时的诉讼，原告是公害的受害者，被告是导致受害者患病的排污企业，污染源是固定的，主要是电厂、钢厂以及石油化工企业，诉讼请求仅仅是请求赔偿。此时的四大公害诉讼案均以原告的全面胜诉而告终，司法对责任企业给予了较严厉的惩治，激励了全国的公害运动，迫使企业不得不采取切实措施防治污染，并向受害者支付巨额健康损害赔偿金。同时，日本环境厅抓住机遇，在产业界处于不利的社会舆论的情况下，强化了污染防止法律法规体系及其实施力度，许多地方政府也出台了更严格的环境标准和高质量的污染防止条例[5]288。

到了20世纪八九十年代，日本的环境问题再次成为舆论关注的焦点，又出现了新的四大公害诉讼，即千叶、西淀川、川崎、尼崎大气污染诉讼，也有说包括名古屋大气污染诉讼。此时的诉讼，原告是公害的受害者，被告的范围已经扩大，有私人、地方政府和国家，包括干线道路建设及管理方、东京都高速道路公团、日本的汽车生产商等[6]。污染源是流动的、以城市汽车尾气排放为主的公害污染。由于公害诉讼涉及的往往是大型诉讼，被害者众多，单个人的标的不是太多，其目的不仅限于要求损害赔偿，更重要的是公害患者希望在得到公害救济时，“不要让子孙后代再次承受公害的痛苦”，希望彻底杜绝公害，起诉内容包括要求大企业、中央政府、道路公团等进行损害赔偿并停止有害物质的排放[7]204。在1995年的西淀川、1996年的川崎和仓敷的大气污染事件中，被告企业和受害者达成了和解。四大公害裁判后，大规模公害诉讼一般均呈现出把和解作为最终解决方式的倾向，但是，建立在法院判决所认定的被害人享有权利、加害者应承担法律责任的基础之上而实现的和解，一般都包含有推动被害人权利救济的实现，或者促进公害对策的实施的内容[7]24。

由此，可以看出日本公害诉讼的发展脉络。可以说，日本公害诉讼发展史是伴随着三次司法制度改革的从地方公害运动到中央政府公害控制继而中央和地方公共团体联合实施环境保全的历史。日本三次司法改革，除第一次外，都与公害诉讼密切相关，正是公害诉讼中的证据、共同侵权、连带责任、赔偿等问题的探索，给民事诉讼法的修改奠定了基础，推动了日本的司法改革和环境立法进程。

二、日本公害诉讼对立法的影响

日本频频发生的公害事件严重地损害了日本人民的健康和生命安全，引起日本全国各地群众的强烈抗议，众多的公害纠纷逐渐演变成了社会公害运动，他们强烈要求日本政府制订法律，采取措施，防治公害。在这种自下而上的力量推动下，自20世纪50年代后半期至60年代中期，日本开始考虑各种环境对策。在具体立法方面，有1958年的《水质保全法》、《工厂排水规制法》，1962年的《煤烟排放规制法》，1967年的《公害对策基本法》，1968年的《大气污染防止法》和《噪音规制法》等[2]54。为了克服这一时期环境对策的缺陷，从20世纪60年代末至20世纪70年代初，日本开始从形式上、内容上对公害法进行了完善。1970年，日本制定和修改了14部与公害相关的法律[2]55。以1970年的“公害国会”为标志，日本中央政府开始了全国性的环境污染防治行动[5]287。在第六十四届临时国会上，制定了《水质污染防治法》和《海洋污染防治法》等六项环保新法，并对《大气污染防止法》和《公害对策基本法》等六项现行环保法律进行了修改。这就使日本的环保立法进一步完善，内容更加充实。同时，为了加强环保事业的管理，日本政府于1970年成立了环境厅，都道府县一级的地方政府也相应设立了环保部门，从而加强了环保行政。经过十几年的努力，日本在环保事业上取得了可观的成绩，公害引起的疾病业已基本消灭，环境质量有了明显改善。一个素有公害列岛之称的国家，如今已成了治理公害的先进国家。

在公害诉讼的推动下，日本的环境政策和环境立法进程大致经历了以下四个时期[8]:

(一)20世纪60年代中期以前

该时期，日本为了经济复兴，赶超世界先进国家，坚持“产业优先”、“对症疗法”的环境政策，并不注重环境法体系的构建，而倾向于行政干预解决环境纠纷。这种做法，不仅未能彻底解决纠纷，救济受害人，反而因庇护企业而促使环境问题日趋恶化。当时只有少量的保护环境的单行法，而具有防止损害效果的法律法规尚不存在[4]22。

(二)20世纪60年代后半期至70年代前半期

由于公害的严重化，日本不得不调整其环境政策，通过制定一系列环境法以实行综合的公害行政管理。该时期是日本公害对策与环境法制向前推进的时期，而其直接推动力则是反对公害的居民运动。就与损害赔偿法的关系而言，特别重要的是公害受害人提起请求损害赔偿的民事诉讼，而且还进一步展开了通过裁判将公害的实际状况与企业的责任诉诸舆论的运动。在立法方面也发生了一些显著的变化，先是于1967年制定了《公害对策基本法》，又于1973年制定了《公害健康受害补偿法》等。

(三)20世纪70年代末至80年代末

该时期日本的经济进入低增长时期，在这个过程中，国家的政策和发展重点也发生了变化，即从重视环境问题和公害对策转向了重视经济增长和社会稳定。另一方面，由于过分严重的公害得到平息，因此出现了一种“公害从此一去不复返了”的观点。以这种变化为背景，出现了氮酸化合物的环境基准大幅度降低(1978年)、《公害健康受害补偿法》的指定区域全面解除(1988年)等现象。完全可以认为这个时期日本在公害对策与环境法制方面是倒退的。

(四)20世纪80年代末以后

日本于1993年制定了《环境基本法》，至此，日本形成了以控制公害、保全自然环境、整治生活环境、费用负担及财政资助、被害救济和纠纷处理为内容的完善的环境法体系，成功地解决了环境问题以及因此而引发的受害人的救济问题[2]13-14。在这个时期，损害赔偿法起了相当大的作用，最重要的一点就是明确了污染企业的法律责任。与此同时，还在对应公害问题的基础上确立了损害赔偿的界限。

三、日本的经验可资借鉴之处

综观日本环境法制发展历程，其成功经验主要在于以诉讼推动立法，通过一系列立法活动构建完善的环境法体系。日本的经验值得借鉴的方面很多，结合我国的国情，围绕公害受害人救济问题，按照现实性和迫切程度，笔者以为主要有以下几点：

(一)重视行政救济，加强公害案件的行政调解

司法救济以严谨缜密的程序见长，在侵权救济领域发挥着不可替代的作用。然而公害纠纷有其自身的特征，公害的突出性、影响的广泛性以及巨大的危害性决定了在公害纠纷的解决中不宜打持久战，迅速及时妥善地解决公害纠纷乃是公害纠纷处理程序追求的价值之所系[9]317。为了克服民事诉讼程序的费时、费力、费钱等缺陷，以实现及时、迅速救济受害人之目的，日本政府极为重视发挥行政救济受害人之功能，通过完善《公害健康被害补偿法》等环境法制，采取行政措施及时、迅速救济了受害人[2]74。

长期以来，我国尽管一贯注重行政手段抑制预防污染和破坏环境的侵权行为，但却有忽视通过行政手段救济受害人之嫌。公害纠纷的行政处理在中国主要是运用行政调解的方式。运用行政调解方式解决公害纠纷不仅适应了公害纠纷的自身特点，而且也符合中华法律文化传统和人们的诉讼心理。行政处理在中国有很好的生长土壤[9]319。因此，借鉴日本成功救济受害人的经验，发挥行政力量之长克服司法救济之短，以谋求公害纠纷的妥善解决，是完善我国环境法制的必经之路。

(二)动员社会力量，共同维权

日本公害胜诉是与公众参与、市民支持、媒体关注分不开的。无论是战前还是战后，在污染和破坏环境的环境公害事件中，遭受财产、环境利益、身体健康，乃至生命损害的广大日本市民，积极参与“环境保护、维护自身权益”的市民运动不仅在促使政府行政解决或法院通过司法程序解决环境纠纷问题上，起着举足轻重的作用，而且还对推动日本环境法制的完善与发展发挥了积极作用[2]74-75。日本公害患者，在法庭内外控诉公害受害的严重性，形成了杜绝公害的广泛的舆论。公害受害者共同组织的斗争，成为取得防止大气污染以及水俣病及药物公害等一个又一个胜利的重要动力。此外，全国各地的律师、医生、科学家等，亲自赶赴公害地，寻找受害者，鼓励受害者，参与裁判斗争。为将全国的公害裁判律师的力量组织起来，律师集团组成了“全国公害律师联络会议”，取得了一个又一个诉讼的胜利[7]319。因此，我国可以借鉴日本公众参与“环境保护、维护自身权益”活动的成功经验，切实注重建立公众参与环境活动的有效机制，注重通过法律手段寻求解决环境纠纷[2]75。

(三)完善损害赔偿制度，及时救济受害人

在日本，对于公害的救济，最主要的方式是通过民事诉讼来予以解决的。从公害的民事诉讼请求来看，不外乎以下两种：一是基于违法行为的侵害而提起的损害赔偿请求；二是阻止某一侵权行为继续侵害或者某一有损环境的设施予以停止建设、施工的请求[3]33。日本通过公害诉讼，修正了传统损害赔偿民事责任制度，承认了“包括请求”、“一律请求”请求方式，使科学、合理算定损害赔偿数额，及时救济受害人成为可能。不仅如此，“环境再生金”的支付，为实现损害赔偿的“恢复原状”之目的提供了物质条件。与此相对，中国环境侵权损害赔偿责任的适用原则、算定方法等，未能及时与环境侵权行为特征相适应，一直沿用了传统侵权损害赔偿制度的有关理论和立法规定，使得有关损害赔偿不能真正符合救济受害人之目的。因此，在环境侵权民事责任中，引入“包括请求”、“一律请求”方式，并使加害人支付“环境再生金”，应是完善中国环境侵权民事责任损害赔偿制度的必经之路[2]282。

四、借鉴中需要克服的障碍

他山之石，可以攻玉。日本的经验应当借鉴，但需结合国情，不能照搬。笔者认为，目前在我国借鉴日本公害诉讼推动立法的经验，还存在许多障碍，欠缺以下基础，需要对症下药，予以克服：

(一)克服我国以诉讼推动立法缺乏社会基础的障碍

日本以诉讼推动立法，促使环境法的发展经历了一个“自下而上”的发展过程。二战后，日本公害环境法发展的特点，主要在于日本公害法的制定是从地方自治体制定条例开始的[2]47。但是从我国现代环境法的产生以及发展的历史上看，我国与西方发达国家环境法的产生与发展具有本质的不同，我国环境法属于自上而下的制度安排，并且其行政化色彩极其浓厚[10]。而且我国不是判例制国家，即使有的法院在环境诉讼中能像日本法院一样突破传统，也不能推而广之，更难以对立法产生实质的影响。要克服这一障碍，各级法院必须加强环境诉讼案例研究，及时总结环境诉讼中的经验，形成适合于相应地区的规则，并进而将其上升为立法高度。

(二)克服我国以诉讼推动立法缺乏群众基础的障碍

中国是一个地区经济发展不平衡的国家，贫困地区的人穷怕了，许多人甚至愿意用生命换取金钱，如有的私人小煤窑的工人说：“我也知道挖煤危险，下井后就不敢指望活着出来，但假如我死了，得到的赔偿可以对家庭有帮助。”渴望金钱胜过珍惜生命！这还是明知的、现实的人身危害，换作潜在的、可能的环境危害，他们的选择更是不言自明。某地建了一座工厂，给了当地农民相应的补偿，但工厂污染严重，环保组织动员当地农民起诉该厂，要求搬离污染地，但受害的农民反倒不乐意。他们的理由很实在：工厂搬走了，我们就失去了补偿。目前我国的群众基础很难形成日本公害诉讼的声势，更谈不上以诉讼推动立法。要想克服这一障碍，必须尽快通过各种途径和手段，发展经济，消除贫穷，使人们重视生命价值，增强环境意识。

(三)克服我国以诉讼推动立法缺乏舆论基础的障碍

在以诉讼推动环境立法的过程中，日本的舆论界功不可没。在西方，舆论被视为第四种权力，舆论的力量不可低估，当年若不是媒体的介入和呼吁，SARS病魔不知会猖獗到何时。然而，中国的《新闻法》迟迟无法出台，舆论监督的作用没有充分发挥。2004年年初的“环评风暴”虽然让我们看到了一缕曙光，但“风暴”过后却感到无奈，被叫停的30个大型工程项目，经过整改后一个月内居然有26个项目通过了环境影响评价的审查，在领取了相关批件之后，这些项目即可恢复施工[11]。如果说如此大型的项目环评这么简单，为何投产前不进行环评？老百姓无力了解内幕，但舆论为何不跟进？圆明园湖底渗透膜事件，起初互联网上人声鼎沸，政府也举行了听证会，最后却草草收场，官方低调处理，媒体鲜有声音。如此典型的案例，为何遮遮掩掩，让人云里雾里？这样的舆论环境是不可能像日本媒体那样为公害诉讼摇旗呐喊、鼓劲助威，进而起到推动环境立法作用的。要克服这一障碍，必须保障公众享有环境知情权、参与权，特别是话语权，尽快颁布有利于社会发展的《新闻法》。

(四)克服我国以诉讼推动立法缺乏司法基础的障碍

以诉讼推动环境立法在日本之所以取得成功，与其司法制度和法官的素质密不可分。在西淀川案中，十家大企业各家的排污都是达标的，但法官并未采取“已达标就无责任”这一说法。法院的看法是，作为大企业，如果不随着时代进步，不采取最先进的技术来控制排污的话，就有所谓过失责任。法院认为企业只遵守了比较低的排污标准(日本排污标准，即工业标准)，对社会、对大众是不公平的。并且日本法官独立性很强，收入也相当可观，所以不用担心自己的判决会对自己今后的生活产生影响，如失业或失去生活来源。法官会无后顾之忧，基于社会良心对案件作出公正判决(参见村松昭夫：《公害环境审判的发展与律师的作用及今后的课题》，2002年11月14日环境法律实务研习班上回答学员的提问)。而我国现有的司法体制或明或暗地制约着法官独立判案。要想克服这一障碍，必须加大司法改革的力度，形成能让德才兼备的优秀法官脱颖而出的机制。

总之，我国借鉴日本的公害诉讼经验、推动环境立法任重道远。当前亟需提高全民的环境意识，增强人们的环境法治观念，发挥群众参与环境立法的积极性和主动性，重视舆论导向和媒体监督，大力推行司法改革，从而促进环境立法。

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