改革开放以来农民主体地位的历史考察与现实提升

2009-04-05熊焱生

常州工学院学报(社科版) 2009年1期

熊焱生

(常州工学院党委宣传部，江苏常州 213002)

农民主体地位主要反映农民作为建设者、参与者、利益者在社会主义建设、改革开放与现代化建设实践活动中的位置及作用状况。纵观我国社会主义建设、改革开放与现代化建设的实践，农民主体地位的状况与我国经济政治体制的设计及农村经营体制的安排密切相关。我国经济体制经历了由计划经济向市场经济体制的转变，农村经营管理体制经历了由人民公社体制向家庭承包经营体制的转变，农民主体地位也经历了由被动者、贡献者向能动者、受益者的转变。当前，在社会主义新农村建设中，如何完善农民主体地位的转型，从而尊重和提升农民主体地位，是社会主义新农村建设过程中必须正确处理和把握的十分重要的现实问题。

一、改革开放以来农民主体地位的历史考察

中国经济体制改革是从农村开始的。20世纪70年代末以来，农民以自己的改革实践，向高度集中的计划经济体制发起冲击，不仅对农村社会变迁产生了重大影响，而且使农民的社会地位发生了深刻转型。

第一，以家庭联产承包责任制改革为突破口，农民主体内在能动性创造性成为中国改革开放的源头。首先，建立以家庭联产承包经营为基础、统分结合的农村经营体制，改革农业生产经营单位，这是农业生产方式的重大变革。当土地承包关系确定下来，农户成为自主经营自负盈亏的生产经营单位时，农民的能动性创造性迸发出来。温饱问题的迅速解决，让农户成为微观主体是中国走农业现代化道路的成功尝试。其次，赋予农民土地承包经营权，其意义在于，实行土地所有权与经营权分离，实现了生产资料与劳动者的直接结合，农民的积极性空前高涨。再次，带动农产品流通市场的繁荣和农产品流通体制的改革。农民拥有土地承包经营权，也就具有剩余农产品处置权。于是，以集贸市场为中心的农产品流通市场逐渐繁荣起来，同时，围绕农产品价格问题开展了一系列流通体制的改革。

第二，以劳动力双向流动为途径，农民主体自主性自由性充分展现，成为中国城乡融合的纽带。农村经营体制的改革，大大提高了农业生产效率。为了谋求更大发展，成千上万的农民告别家乡，走进城市。与西方国家农村劳动力转移不同的是，我国进城务工或创业农民大部分都是在城乡之间双向流动。首先，让流动就业农民长期保持土地承包关系，既能保护农民对土地的基本权益，又能维持进城务工农民最低生活保障，这是形成双向流动就业机制的重要基础；其次，自发流动，自谋职业，自主创业。农村剩余劳动力转移总是随着季节变动和经济波动“潮起潮落”，但农民在城乡之间流动从来没有停止过，双向流动具有很强的生命力。再次，劳动力回流伴随着要素的回流和农民的分化。劳动力从城市回流农村，具有分化效应。那些资金、技能、信息要素回流农村后，或流入第一产业，一部分农民继续务农，或流入第二第三产业，一部分农民自主创办企业。这部分创业农民，要么为重新走进城市作准备，要么为地方建设作贡献。双向流动就业是中国农民致富的重要途径。

第三，以村民自治为载体，农民主体自我性独立性逐步显露，成为中国乡村建设和发展的动力。改革开放以来，村民自治以村民委员会的形式，在农村实行村民自我管理、自我教育、自我服务的管理机制，农民开始享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，成为中国乡村建设和发展的动力。首先，农民的首创精神逐步被自身所认识并日益受社会关注。改革如春风唤醒大地，唤醒农民。乡村出现的土地承包、乡镇企业、农业产业化、小城镇以及村民委员会组织形式等大事情，无一不是农民自发的创造。他们以自己的智慧和力量证明了自己的存在，同时也获得了社会的关注。其次，农民当家作主的权利在实践中得以体现。在人民公社体制下，国家和集体对农业大包大揽，农民缺乏自主性和创造性，缺少竞争压力和利益动力，农业一度停滞不前。村民自治机制使农民依法行使当家作主权利成为现实。从村委会选举的推行，到农村税费改革的成功，都是建立在农民自己说了算的基础上。再次，农民参与村民自治及乡村公共资源供给与管理的意识和要求日益明显。因为他们最熟悉自己的家园，也最愿意为自己的家园建设献计出力。

二、现阶段农民主体地位转型蕴含深层问题

可以说，中国农民主体地位的转型对于我国社会主义市场经济体制的建立客观上起着源动力作用。但是，当中国社会解决温饱问题，迈进小康社会，人均国民收入实现1 000美元的时候，我国却出现了需求不足问题。问题的原因还是在于问题的本身，关键是农民买不起。农民主体地位的转型仍蕴含深层问题。

第一，随着我国新型工业化时代的到来以及龙头企业、社会资本对农业领域的渗透，农民市场主体地位弱势化趋势明显。一是受土地制度的限制，农村专业化分工缓慢，农民主体的参与力不足。我国农地制度的限制在于其双重属性：一方面，土地集体所有，集体成员人人有份，农业人口获得了最低生产生活保障；另一方面，农户拥有土地承包经营权，且30年不变，这就为土地经营和流转提供了可能。在实际中，哪一种属性起主要作用，是与农村市场化程度联系在一起的。就我国农村总体状况来看，农地“均田制”带来的分散经营限制了农民土地承包经营权的市场化行为，造成土地适度规模经营的难题。同时，农地流转尤其是农地在转为非农建设用地时，其使用主体范围受到法律制约，难以成为融资手段和创业资本，以致削弱了农民参与市场竞争的能力。二是受农业收益流失的影响，城乡经济社会发展一体化进程缓慢，农民参与分享工业化、城市化成果的能力不足。中国的改革开放属于政府推动型。当政府利用低价征用土地进行城市经营从而加快工业化、城市化时，农民不仅蒙受巨额的土地差价损失，而且难以分享土地级差收益的好处。用国民收入分配方法估算，取走农民的土地总价值应该在20万亿元之上。即使那些因失去土地而得以进入城市的农民，由于各种原因很难融入城市。三是受三次产业就业结构转换滞后的制约，农民收入增长缓慢，农民主体的经济实力不足。考察西方发达国家工业化发展史，其共同特征就是在工业化加速发展和城市经济急剧扩张的时侯，大规模地吸纳农业就业人口，使三次产业就业比例发生重大改变。但是，中国工业化进程与城市化发展不同步，就业结构转换严重落后于工业化进程。我国农业产值份额已从改革之初30%下降到新世纪初15%左右，而农业部门就业人口在全国产业中的比例仍有50%以上。因此，农业人口居高不下，农民收入尤其是纯农户收入增长缓慢，直接削弱了农民的经济实力。

第二，由于改革的渐进性，城乡二元体制仍深刻影响着中国的社会经济秩序，农民社会主体地位边缘化问题突出。一是城乡劳动力市场分割，农民进城就业受歧视。目前，大量进城农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，在城市持农业户口的劳动力在数量上已经超过持城市户口的劳动力。进入城市自谋职业的农民工，受地方政府歧视性就业政策限制，多数人只能涉足城市的非正规部门如建筑业、加工制造业、餐饮业等技术水平要求较低的行业或岗位。他们干着城市人不愿意干的体力劳动，劳动合同签约率低，自身权益难以维护。二是城乡教育、医疗卫生资源严重失衡，农村居民受教育程度及健康状况明显差于城市居民。从教育资源失衡来看，城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育则长期由农民支撑。目前，城市人口平均受教育年限已达13年，农村人口平均受教育年限还不足7年。城市早已普及九年义务教育，一些大城市甚至普及了高中教育，而农村文盲率仍在10%以上，仍有至少5%的农村地区尚未“普九”，这是其一。其二，我国农村医疗卫生资源和医疗卫生服务明显不足，农民健康堪忧。虽然从2003年开始，政府开始重视农村医疗卫生工作，部署重建农村合作医疗体系，但由于多方面因素牵制，实际推进困难。多数乡镇卫生院入不敷出，难以为继。三是城乡差别客观存在，农民身份不被社会接纳和尊重。中国城乡差别是一个基本事实，如城乡居民收入差别大；城乡居民生存环境、生产生活节奏差别大；城乡居民获取社会信息，表达自身需求的手段和能力差别大。由此，农民身份不被社会接纳和尊重。农民与市民相比是“二等公民”，农民流动被称为“盲流”，农民身份在社会阶层中属最下层，看不起农民的社会心理客观存在。

第三，在统筹城乡发展格局下，农村微观基础的构建迫在眉睫，农民行为主体地位分散化状况亟待改变。农民行为主体地位反映农民在社会实践活动中的组织状况以及整体能力。过去，国家试图通过人民公社体制把农民组织起来，结果挫伤了其积极性。改革开放以后，国家赋予农民乡村自治权利，倡导和实施农业产业化来组织农民，结果仍不尽理想。其一，村民委员会服务功能薄弱且行政色彩较浓，农民缺乏表达需求意愿及维护自身权益的组织机制。目前，中国大多数地区村民委员会的服务功能薄弱，村民较少把村干部看作是自身利益的代表。农民公共需求意愿如何集中，既没有一个正式机构来反映，也没有一个畅通渠道来表达。即使一些中介组织对维护农民利益有一定效果，但不稳定。这是一方面。另一方面，村民委员会的行政色彩较浓。在村集体资产所有权缺位情况下，实际上村委会代表村民行使经营管理。一旦涉及村集体资产处理问题，村民无法通过一定的组织程序行使其所有权，要么村民利益受损，要么村委会与村民矛盾加深。其二，农业生产方式落后，农民缺乏走向合作的物质基础和制度供给。改革调动了农民积极性，一是调动了农民由农转移到非农的积极性，二是解决了公社时期“出工不出力”问题。在这个过程中，中国农业生产方式依然落后着。如农民居住地分散，土地耕作零碎，劳动工具旧式，管理方式传统。如果没有直接利益的激励，农民并不以为组织起来有好处。其三，市场竞争秩序尚存不公，农民缺乏市场交易中“讨价还价”的谈判能力和资源分配中力争机会均等的整体素质。

三、农民主体地位现实提升的总体方略

党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的任务。但在城乡二元结构条件下，依然是“人不能往高处走，水不能往低处流”。所谓“水不能往低处流”，就是资金、技术、精神文明等流不到农村；所谓“人不能往高处走”，则是农村人不能进城来，不能享受与城市居民同等国民待遇。“人不能往高处走”农民不能进城变为市民，8亿农民就困在十几亿亩土地上，新农村肯定是建设不好的。“水不能往低处流”，工业反哺不到农业、城市支持不到农村，靠农村本身建设新农村也是建不起来的。因此必须改革城乡二元结构，把农民从计划经济体制下形成的种种束缚中解放出来。1978年家庭联产承包制等改革，只是放开了农民的双手，但双脚和身子还没有完全放开，实际上还是束缚在土地上，所以产生了种种问题。

以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为总体目标的社会主义新农村建设，是党中央在我国总体上进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段后，为解决农业、农村、农民问题，统筹城乡发展和全面建设小康社会而提出的重要战略举措。2007年中央1号文件指出，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务。2008年十七届三中全会《决定》强调，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。因此，新形势下提高农民主体地位是一件刻不容缓的事情。把农民培养成为新农村建设的现实主体，必须在政治、经济、教育、文化等方面采取综合措施。

(一)政治上强化制度创新，切实维护农民民主权利

首先，要进一步完善人民代表大会制度。一方面，要保证和增加各级人民代表大会中农民代表的比重。依照我国目前的《选举法》，四个农民的选举权才相当于一个城镇居民的权利。这就意味着，农民参政议政权利在一开始就被法律大大压缩了，8亿农民变成了2亿农民。在实际操作中，农民代表的相对数与绝对数比法定数额还要少得多。十届全国人大应选815名农村人大代表，实际选出252名，占代表名额8.4%，仅为法定名额30.8%；十一届全国人大农民代表比上届虽增加了70%，但在2 987名全国人大代表中，农民代表比例仍然较低。1983年以来，省(市)、市(地)人民代表大会中的农民代表比重从未超过20%。这说明，在农民本来不多的民主政治权利中，有相当一部分被其它社会利益集团所瓜分。非但如此，如果对当选的农村人大代表进行分析，我们会发现，其中绝大部分是农村干部、乡镇企业管理者、民营企业家等“成功”人士，真正来自农业生产一线的农民代表非常稀少。与农业劳动者利益诉求不同，很难让这些农村人大代表首先站在农业劳动者立场上，反映农民呼声。所以，落实农民主体地位，必须在人大代表名额分配上，真正落实现有农村代表法定数额，坚决制止“侵占”、“挪用”农村代表名额现象，逐步缩小直至消除城乡选民选举权差别，真正体现人民当家作主的宪法意图。同时，充分考虑改革开放以来我国农村社会阶层分化的事实，在各级尤其是县(市)、乡(镇)两级人民代表大会中，适当压缩干部比例，增加基层农业劳动者权重。另一方面，要进一步提升各级人民代表大会在我国政治、经济、社会事务中的地位，使其名实相符，真正发挥立法、监督职能；逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，扩大农民在县乡人大代表中的比例，密切人大代表同农民的联系，实施人大代表向选民述职制度；在适当时候，实行人大代表自由竞选制度。

其次，转变政府职能，改革干部选评制度。市场经济环境中的社会主义新农村建设，需要政府的引导而非“领导”、服务而非管理。各级政府尤其是基层政府必须准确定位，彻底改变旧体制下全能政府的行为习惯，坚持“有所为、有所不为”方针，引导农民开展新农村建设。当前，新农村建设的开展情况已经成了各级政府考核干部的重要指标。在上级检查、达标创优的外部压力与职位升迁的内在动力的合力作用下，一些地方脱离当地经济社会发展实际，无视甚至损害农民利益，想当然地进行新农村建设规划，以搞运动方式定指标、下任务，指标层层分解，强制落实。新农村建设成了某些干部的“政绩工程”、“形象工程”。解决新农村建设被“异化”问题，需进一步改革干部选评制度，强化基层群众在各级领导干部选评中的作用，改变现行的任命或变相任命制；建构一套经济、社会、自然等多要素并重，事前、事中、事后监督融为一体的科学考评体系，坚持公平、公正、公开原则和群众路线，考评结果应以大多数群众真实意见为标准，以此促进农村基层干部改进工作作风和工作方法。

最后，要进一步完善村民自治制度，提高农民组织化水平。农民群体要想通过集体行动争得有利于自身利益的制度安排，必须提高自身组织化水平。要进一步完善《村民委员会组织法》以落实农民在新农村建设中的主体地位，强化村民委员会作为“村民当家人”职能，淡化其政府“代理人”色彩；充分发挥农村共青团组织、妇代会、村民调解委员会等人民团体作用，鼓励、引导、扶持农民成立各种专业合作社、行业协会、科普组织、文艺组织。

(二)经济上认真贯彻“多予、少取、放活”方针，改善农民生产生活环境

一要增加对农业的投入。新中国成立后相当长的一个时期，我国工业生产的发展基本上依靠国家投资，农业生产的投资则主要源于农民。然而，农民投资能力是微弱的，特别是在分户经营条件下，有限的收入制约着农民投资能力，有限的土地经营规模与收益也削弱了农民投资农业的意愿。所以，发展农业需要国家像以往投资工业一样，增加对农业的投入。二要增加对农村社会事业的投入，加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步。国家应通过财政、税收、信贷、政策等多种手段，增加国家财政、社会资本在农村社会事业中的投入，促进农村文化、教育、医疗卫生、交通通讯、社会保障等各项事业发展，逐步让农民享受国民待遇。要彻底纠正从农业、农村、农民身上掠取资源的错误做法，切实减轻农民负担。市场化改革以来，国家汲取农业、农村资源的“显性”做法大大减少，“隐性”手段却依然存在。进入新世纪，我国废止了农业税，减轻了农民负担，但由于现代农业的社会化，农民从事农业生产的税负依然存在，且强度高于城市居民。要减轻农民负担，不仅需要国家和社会各界改变“牺牲‘三农’发展国民经济”的思维定势，更需要根据市场经济发展的规律和要求，进一步精简各级政府尤其是县乡基层政府机构和人员，切实实现“小政府、大服务”运转模式。

(三)加强教育培训，提高农民科技文化素质，增强农民主体发展能力

美国经济学家舒尔茨的人力资本理论认为，劳动力要素具有非同质性，素质的高低直接影响其对经济、社会发展的贡献率。高素质劳动者在经济社会发展中起着积极推动作用，低素质劳动者则极有可能成为经济社会发展中的负担。在知识经济时代，科技文化素质是劳动者各种素质中极其重要的一个方面。如前所述，农民应该且必须成为新农村建设的主体。但是，农民能否成为现实主体，取决于其是否具备以科技文化为基础的主体意识和主体能力。目前，我国农民受教育程度比较低，初中及以上文化程度者仅占30.1%，远低于城市65.4%水平。可见，提高农民科技文化素质，增强其主体意识与发展能力，是新农村建设中一项非常迫切而艰巨的任务。政府应高度重视农村教育事业。一方面，要重视农村基础教育，实现免费义务教育，保证农村适龄青少年上得起学；增加财政投入，改善农村基础教育硬件设施；加强农村师资队伍培训，确保并不断提高教师工资，努力提高农村基础教育的教学质量。另一方面，要重视和加强农村职业技能培训。创新培训机制，建立多渠道、多层次、多形式的农民培训网络，围绕农业生产或农民转岗就业实施针对性培训，提高农民发展技能。在农村完成广播、电视、网络、通讯等公共设施的普及与发展，鼓励和扶持基层农村图书馆、阅览室等文化中心设施，为农民营造良好文化教育环境。

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