论刑事申诉检察对检察权的监督制约

刘丁炳

(湖南省人民检察院 刑事申诉检察处，湖南 长沙 410001)

刑事申诉检察是一种监督制约检察权的重要方式，它主要通过复查人民检察院诉讼终结的刑事处理决定来实现。我国刑事申诉检察对检察权的监督制约尚存在明显的不足，应当加以完善和改进。

一、刑事申诉检察监督制约检察权的法理根据

刑事申诉检察是刑事申诉制度的重要组成部分。刑事申诉检察，是指人民检察院依照法律规定，对管辖的刑事申诉进行受理、审查、复查并作出最后决定的一系列活动。按照1998年最高人民检察院颁布的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，人民检察院管辖的刑事申诉，包括两大类，一类是对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定不服的申诉；另一类是对人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉。实务界将人民检察院处理第一类刑事申诉的活动归入对内监督制约，而将人民检察院处理第二类刑事申诉的活动归入对外监督。刑事申诉检察对内监督制约主要通过复查申诉人不服不起诉决定、不批准逮捕决定、撤销案件决定以及人民检察院作出的其它诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件来实现。

从法理上来看，刑事申诉检察对检察权进行监督制约非常必要，主要理由是：

第一，公民监督权需要通过刑事申诉检察来实现。检察机关代表人民行使检察权时必须对人民负责，接受人民的监督。公民通过行使申诉权是对检察机关行使检察权最直接、最有效的监督。宪法第41条明确规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在刑事申诉检察中，公民监督权处于基础地位，因而，它的实现状态对刑事申诉检察职能的发挥具有根本性的影响。这主要是因为公民监督权构成了刑事申诉检察职能发挥的动力基础。首先，公民通过提出刑事申诉行使宪法赋予的监督权，都是基于公民个人的利益而形成的。也就是说，它主要是以利益为动力基础的。而检察机关的法律监督则不具有这种性质，其动力主要是职责性的，而非利益性的。检察机关的法律监督权来自于人民的间接授权，检察机关必须依法履行法律赋予的监督职责。因此，在刑事申诉检察中，由于公民通过提出刑事申诉行使的监督权本质上同公民自身利益直接相关，因此，它通常会成为检察机关履行法律监督职责的压力机制。如果检察机关不依法履行法律监督职责，不依法处理公民提出的刑事申诉，解决公民提出的合理诉求，申诉公民就不会满意，就会继续申诉上访。其次，公民监督是启动刑事申诉检察的缘由。现实中，检察机关及检察人员的执法行为都是具体的，只有亲身经历了这些具体行为的人们才有条件对此作出一定的判断。因此，通过刑事申诉检察对检察权进行监督制约通常需要公民监督提供信息、证据等监督资源。公民提出的刑事申诉，就为检察机关刑事申诉检察部门对检察权的行使进行监督提供了需要监督的信息、证据等资源。再次，刑事申诉检察监督职能的有效发挥是有条件的，条件之一便是公民法制意识、维权意识的增强。这便需要认真落实公民监督权，通过强化公民监督权培育有利于刑事申诉检察监督职能发挥作用的社会条件。

第二，被检察权侵害的权利需要通过刑事申诉检察来救济。有权力的地方就有权力被滥用或者误用的可能。权力滥用、误用必然会侵害有关公民的权利。因此，必须设置一定的制度对被侵害的权利进行救济。刑事申诉检察就是通过受理公民的申诉，并依法进行处理，来救济被行使检察权所侵害的公民权利。

第三，“谁来监督监督者”的疑问需要通过刑事申诉检察来解决。在我国，检察机关是法律监督机关，监督公安机关和人民法院。检察机关行使不起诉权和不批准逮捕权尽管要受到公安机关提请复议、复核权的制约，行使不起诉权还要受到被害人起诉权的制约，但实践中这两种制约几乎都是乏力的。正因为此，学界提出了“谁来监督监督者”的质疑。在这种情况下，检察机关对检察权的行使进行内部监督制约就显得尤为重要。刑事申诉检察通过依法处理公民的刑事申诉，对人民检察院作出的诉讼终结的刑事处理决定进行重新审视，对错误的决定予以纠正，从而对检察权的行使进行监督制约。刑事申诉检察既是人民检察院刑事申诉检察部门对其他检察职能部门行使检察权进行内部监督制约，又是申诉公民对人民检察院行使检察权进行监督。刑事申诉检察作为公民监督与检察机关内部监督制约的有机结合体，通过权利监督与权力制约的有机结合，可以部分解决“谁来监督监督者”的问题。

二、刑事申诉检察监督制约检察权的现状

刑事申诉检察连接公民监督与检察机关内部监督制约，能够充分发挥权利监督与权力制约相结合的优势。目前，刑事申诉检察工作主要通过检察机关刑事申诉检察部门受理公民对不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉，并对该类申诉进行审查、复查、作出最后处理决定的方式，监督制约检察权的行使。具体的监督制约方式有以下几种：

1.复查不服不批准逮捕决定的申诉案件。检察机关行使批准逮捕权，特别是行使检察机关直接受理立案侦查案件的决定逮捕权，备受没有监督机制的非议。因此，完善对检察机关不批准逮捕决定的监督制约机制非常重要。根据刑事诉讼法的规定，检察机关作出不批准逮捕决定的情况可以归结为两类：(1)以不构成犯罪或不予追究刑事责任为由作出的不批准逮捕决定。(2)因不符合逮捕条件或有其他原因而作出的不批准逮捕决定。这一类又有四种情形：一是证据不足，需要补充侦查的。这类案件，经补充侦查后符合逮捕条件的，侦查机关可以重新提请批准逮捕。二是虽有证据证明有犯罪事实，但不可能判处犯罪嫌疑人徒刑以上刑罚的。三是虽有证据证明有犯罪事实，可能判处犯罪嫌疑人徒刑以上刑罚，但采取取保候审、监视居住方法，足以防止发生社会危险性，没有逮捕必要的。四是对患有严重疾病的人或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。根据规定，对前两种情形，人民检察院应当作出不批准逮捕或者不予逮捕的决定。后两种情形则是“可以”，而非“应当”。从上述分析可以看出，只有以不构成犯罪或不予追究刑事责任为由作出的不批准逮捕决定才具有引起诉讼程序终结的效力，对该类不批准逮捕决定的申诉才能由检察机关刑事申诉检察部门作为刑事申诉案件办理。具体包括以下情形：(1)对没有证据证明有犯罪事实的不批准逮捕决定不服而提出的申诉；(2)对没有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的不批准逮捕决定不服而提出的申诉；(3)对检察机关依据《刑事诉讼法》第15条所作的不批准逮捕决定不服而提出的申诉。经立案复查，对原不批准逮捕决定错误，需要批准逮捕的，人民检察院应当作出复查决定，撤销原不批准逮捕决定，然后将案件移送有管辖权的检察院，由侦查监督部门作为审查批准逮捕案件继续办理。通过复查不服不批准逮捕决定的申诉案件，刑事申诉检察可以对人民检察院侦查监督部门行使不捕权进行监督制约。

2.复查不服不起诉决定的申诉案件。根据刑事诉讼法第145条的规定，被害人如果对不起诉决定不服，可以自收到决定书后7日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。上一级人民检察院应当立案复查，将复查决定告知被害人。根据《刑事诉讼法》第146条和《人民检察院刑事诉讼规则》第303条的规定，对于人民检察院依照刑事诉讼法第142条第2款规定作出的不起诉决定(以下简称相对不起诉决定)，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后7日以内向人民检察院申诉。作出不起诉决定的人民检察院应当立案复查，将复查决定通知被不起诉人。此外，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第300条和第303条的规定，被害人不服不起诉决定、被不起诉人不服人民检察院依照刑事诉讼法第142条第2款规定作出的不起诉决定，在收到不起诉决定书超过7日后提出的申诉，作出不起诉决定的人民检察院也应当受理，审查后区别情况决定是否立案复查。对不服不起诉决定的申诉，经复查后作出起诉决定的，由原作出不起诉决定的人民检察院提起公诉。通过复查不服不起诉决定的申诉案件，刑事申诉检察部门可以对人民检察院公诉部门行使不起诉权进行监督制约。

3.复查不服撤销案件决定的申诉案件。撤销案件决定是人民检察院对自行立案侦查的案件，在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任时作出的终止诉讼的决定。不服撤销案件决定的申诉经复查，认为原撤销案件决定错误，应重新追究犯罪嫌疑人刑事责任时，应作出撤销原撤销案件决定，依照法定程序追究刑事责任的复查决定，并按照管辖规定，交有管辖权的人民检察院自侦部门重新立案侦查。通过复查不服撤销案件决定的申诉案件，刑事申诉检察部门可以对人民检察院侦查部门行使撤销案件权进行监督制约。[1]

4.复查不服人民检察院其它诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件。从目前的执法情况看，该类申诉主要是不服人民检察院在1997年修改刑事诉讼法之前依据当时的法律和司法解释作出的追缴决定、没收决定以及免予起诉决定的申诉。对该类案件，应依据当时的法律和司法解释进行复查，对确有错误的，应当坚决纠正，维护申诉群众的合法财产权益，从而对人民检察院作出的其它诉讼终结的刑事处理决定进行监督制约。

三、刑事申诉检察监督制约检察权的完善路径

最近几年，各级检察机关对刑事申诉案件的处理非常重视，绝大多数做到了全错全纠，部分错部分纠。对维护申诉群众的合法权益，监督制约检察权的行使，促进规范执法和社会和谐发挥了非常重要的作用。但也应看到，刑事申诉检察对检察权的监督制约在理论、立法及实践上均还存在许多不足之处，急需按照构建和谐社会和自觉接受监督的思想，进一步加以完善和改进。

(一)应当统一确立对不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉上提一级的管辖制度

目前，按照《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》和最高人民检察院1998年6月16日制定的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的有关规定，除被害人不服不起诉决定在收到决定书后7日以内提出的申诉由上一级人民检察院管辖外，不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，均由作出决定的人民检察院管辖。笔者认为，人民检察院作出的诉讼终结的刑事处理决定，一般都是由检察长或者检察委员会决定的，根据“自己不做自己案件的法官”的基本法理，对不服本院诉讼终结的刑事处理决定的申诉由本院管辖不合理，难以保证做到客观公正，即使作出的复查决定正确，也难以让申诉人信任。因此，应明确规定，不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，统一由上一级人民检察院管辖。

(二)应将被不起诉人的申诉权范围扩大至所有不起诉决定

目前，《刑事诉讼法》将被不起诉人不服不起诉决定的申诉范围限制为不服相对不起诉决定。但从实际情况看，依照《刑事诉讼法》第140条第4款作出的存疑不起诉决定以及依照《刑事诉讼法》第15条作出的绝对不起诉决定中确有对被不起诉人处理不当的情况存在。而且，在现行刑事诉讼法中，没有无罪不起诉的条款规定，导致在审查起诉阶段，对犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为，或者犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的案件，公诉部门只能按照《刑事诉讼法》第15条第(1)项的规定作出绝对不起诉决定。但很显然，没有违法事实与“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪”，对被不起诉人来说，法律后果是截然不同的。因此，应在刑事诉讼法中扩大被不起诉人对不起诉决定的申诉范围，明确规定被不起诉人不服存疑不起诉决定、绝对不起诉决定以及相对不起诉决定，均可以自收到不起诉决定书后7日内向上一级人民检察院申诉。

(三)科学设置对刑事申诉的审查程序

这里所讲的对刑事申诉的审查程序，是指人民检察院对刑事申诉在决定立案复查前的审查程序，不同于最高人民检察院原控告申诉检察厅2000年5月24日制发的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》中规定的公开审查程序，该规定中的公开审查程序是指决定立案复查后的审查程序，实际上是刑事申诉案件的公开复查程序。

按照《刑事诉讼法》和《人民检察院复查刑事申诉案件规定》及最高人民检察院2005年11日1日制发的《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》的有关规定，应当立案复查的刑事申诉有五类，一是不服不起诉决定，七日内提出申诉的；二是上级检察院或本院检察长交办的；三是不服本院作出的诉讼终结的刑事处理决定，申诉人首次提出申诉的；四是不服检察院对直接立案侦查的案件首次作出的复查决定；五是原处理决定(包括下级检察院对刑事申诉的审查或复查处理决定)有错误可能的。对前四类刑事申诉，只要进行程序性的审查就可作出是否立案复查的决定，而对第五类刑事申诉，则应进行实体性的审查才能作出是否有错误可能的判断，进而才能作出是否立案复查的决定。但因目前我国刑事诉讼法以及最高人民检察院有关刑事申诉的规定中均没有规定对刑事申诉的审查程序，因此，在对申诉材料进行实体审查，作出原处理决定是否有错误可能的判断即决定是否立案复查时，随意性很大。实践中，在对申诉材料进行审查时，并没有听取申诉人的意见，审查过程具有不透明性、不公开性。这种不让申诉人参与是否启动立案复查程序的讨论，实质上是剥夺了申诉人及相关人员的程序参与权。而“程序参与原则要求与案件有切身利害关系的当事人能够参与诉讼，充分了解案件进展情况，提出自己的意见，并对某些诉讼中的事项具有选择权或者决定权。由于充分尊重了当事人参与权并听取了其意见陈述，所以，这种程序的结果往往比较容易被当事人所接受，也容易吸纳社会对于司法的不满和抵触情绪，及时息诉止争。”[2](P116)允许申诉人及相关人员参与到刑事申诉的审查程序中来，可以让申诉人发表对案件启动立案复查程序的意见和主张，使得立案复查程序是否启动，都充分吸收了申诉人的意见，从而使对申诉的处理结果具有信服力，有利于避免申诉人对申诉处理结果不服而到处申诉上访。

笔者认为，立案复查前的审查程序应设置两个程序，一是调卷审查；二是听取申诉人的意见。通过调卷审查，全面了解原案证据状况及处理情况，为下一步听取申诉人的意见和了解申诉人的真实诉求做好准备。通过当面听取申诉人的意见，了解申诉人的真实诉求，可以为决定是否立案复查奠定基础。

[参考文献]

[1]盛鹏，李旭.论我国刑事诉讼程序中被害人对抗诉讼权利[J].长沙理工大学学报(社会科学版),2008(3).

[2]宋英辉.刑事诉讼原理[M].北京：法律出版社，2003.116.