“限塑令”对我国制定《循环经济法》的启示

王　松　王　岩

〔摘 要〕“限塑令”的出台，具有促进资源综合利用、保护生态环境、推进节能减排等重要意义，也同时体现了《循环经济法》的“减量化”和“再利用”原则。更为重要的是，“限塑令”的颁布实施，对于我国制定《循环经济法》，也提供了在注重规定的强制性、合理利用经济手段方面的有益启示。

〔关键词〕限塑令；循环经济；循环经济法；强制性；经济手段

中图分类号：D924文献标识码：A文

章编号：1008-4096（2009）02-0081-05

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一、“限塑令”出台背景和现实意义

2007年12月31日，国务院颁布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称为“限塑令”），明确指出：鉴于塑料购物袋成为“白色污染”的主要来源，从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0．025毫米的塑料购物袋。同┦保《通知》规定了禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋，实行塑料购物袋有偿使用制度，加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查，提高废塑料的回收利用水平，大力营造限产限售限用塑料购物袋氛围，强化地方人民政府和国务院有关部门责任等内容。随后，该《通知》于2008年1月被下发到全国。为了贯彻落实《通知》精神，2008年4月16日召开的商务部第五次部务会议，审议通过了《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，并经发展改革委、国家工商总局同意，于2008年6月1日开始正式施行。随即，国家标准化管理委员会也发布了于2008年6月1日起同时实施的强制性国家标准《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要┣蟆罚℅B21660—2008）、推荐性国家标准《塑料购物袋》（GB/T21661—2008）和推荐性国家标准《塑料购物袋的快速检测方法与评┘邸罚℅B/T21662—2008）。根据以上三个标准的规定，塑料购物袋的最小厚度应不小于0．025毫米，还应具有环保声明、警告语和安全性说明，直接接触食品的塑料购物袋应标有“食品用”字样等等。

对于国家为何出台“限塑令”，正如国家发展改革委有关负责人对外所称的那样，我国每年都要生产、销售和使用大量塑料购物袋。塑料购物袋在为消费者提供便利的同时，由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的资源浪费和环境污染。据测算，每生产1吨塑料，需消耗3吨石油；目前我国每年随生活垃圾进入填埋场的废塑料占填埋垃圾重量的3%—5%，其中大部分是废塑料购物袋，特别是厚度小于0．025毫米的超薄塑料袋。废塑料袋在自然条件下不易降解，造成长期的、潜在的生态环境问题。实践证明，众多的塑料购物袋容易破损，大多被随意丢弃，已经成为我国“白色污染”的主要来源。因此，从社会细微之处着手，从身边点滴小事做起，全面推进塑料购物袋的限产、限售和限用，这对于推动我国节能减排工作顺利进行、建设资源节约型和环境友好型社会都具有十分重要的意义。

事实上，对超薄塑料袋的限制，我国早从1999年开始，便有北京、天津、江苏等十多个省市陆续试水，而我们辽宁更是走在各省市的前列。辽宁省环保局早在2000年就曾经会同辽宁省经贸委、辽宁省质量技术监督局发布了《关于在全省禁止生产、销售、使用一次性非降解餐饮具和超薄塑料制品的通知》，规定自2000年7月1日起，在全省生活行政区域内禁止生产、销售、使用一次性非降解餐饮具和厚度在0．06毫米以下非降解的塑料袋、食品袋、购物袋及相关的非降解塑料制品，支持、鼓励、推广生产、销售、使用国家已颁布的纸板类、淀粉基类、纸浆模塑类、植物纤维类、光生物降解塑料类等五种一次性可降解餐饮具和光生物降解塑料袋及其制品。但是，受局部性的条件限制以及管理上的难度制约，全国各地方对超薄塑料袋的生产和使用很难完全控制。此次，国家发改委会同科技部等12个部门在广泛听取意见基础上，总结以往部分地区、行业治理“白色污染”的经验教训，借鉴国际经验，研究起草并颁布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。“限塑令”的颁布实施是落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的体现，也是从源头上采取有力措施，来督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物袋。“限塑令”的颁布实施，能够引导、鼓励群众合理使用塑料购物袋，从而促进资源综合利用，保护生态环境，进一步推进我国节能减排工作顺利进行，因此，此举可谓是人心所向，大势所趋，是众望所归的民生表达。

二、“限塑令”是《循环经济法》的原则体现

所谓循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。循环经济作为一种新的发展理念，是对传统的经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。凡是调整因循环经济活动所形成的社会关系的法律法规和其他法律规范性文件都可以纳入循环经济法的范畴。负责起草循环经济法草案的全国人大环资委的相关报告指出，环境污染、资源浪费等问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。大力推动和发展循环经济是落实科学发展观、实现经济增长方式根本性转变的重大战略。“十一五”规划纲要明确提出，要贯彻依法治国基本方略，形成中国特色社会主义法律体系，并把可持续发展方面的法律作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中就包括制定和完善循环经济方面的法律法规。

我国的《循环经济法》正在制定酝酿之中。早在2005年，十届全国人大常委会就将《循环经济法》列入立法计划，并责成全国人大环资委来起草。2007年8月，《循环经济法》草案被提交到十届全国人大常委会第二十九次会议上全文审议。初审之后，该法已经被列入到2008年的立法计划之中。今年，十一届全国人大常委会将在近期安排审议，如果条件成熟，争取年内通过。《循环经济法》的立法宗旨，就是通过推进循环经济的发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，促进经济增长方式转变，实现可持续发展，充分体现“3R”原则（即减量化、再利用、资源化）。所谓减量化，是指在生产和消费过程中，尽可能减少资源能源消耗和废物产生。所谓再利用，是指产品或者拆解后的零部件继续使用，或者修复、翻新、处理后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期。所谓资源化，是指产品在所设计的功能消失即报废后，将其个部或者部分转化为资源来加以利用，变废为宝，化害为利。循环经济法应当以“3R”原则为主线，充分体现这原则各个环节的要求。

“限塑令”贯彻体现了《循环经济法》“3R”原则中的“减量化”原则和“再利用”原则：第一，“限塑令”通过对塑料购物袋的限产、限售和限用，使得在流通和消费的过程中，减少了诸如“白色污染”等废物的产生，这也反过来使得市场上对塑料购物袋的需求量逐渐减少，从而避免了生产加工塑料购物袋的工业企业过度的资源消耗，充分体现了循环经济所要求的“减量化”原则。第二，“限塑令”所确立的商品零售场所塑料购物袋有偿使用制度，使得消费者不再享受塑料购物袋的“免费午餐”，因此，会促使消费者积极寻找环保的替代品或者增加重复使用次数等，在实际上也是符合《循环经济法》所规定的“再利用”原则。因此，“限塑令”也可以看作是充分贯彻《循环经济法》的“减量化”和“再利用”原则的具体体现。而且，我们认为“限塑令”的意义还远远不止上述这些，其在颁布实施过程中所带来的在《循环经济法》立法方面的借鉴价值更应当引起我们的关注，尤其以下两点启示值得我们认真思考和探讨。

三、“限塑令”对我国制定《循环经济法》的启示

（一）《循环经济法》应当注重规定的强制性，防止“过软”

在《循环经济法》起草酝酿过程中，对于这部法律的定位和性质问题，法学界曾有过两种不同的主张。一种意见主张将循环经济法设计为规范法、强制法或“硬法”。持这种主张者多从实践需要的角度出发，强调循环经济立法应当切实解决实际问题，并注重法律的规范性、强制性、制度性、可操作性，要求将《循环经济法》设计为循环经济活动设定行为准则、行为规范和“硬性”条款，以制裁那些不积极发展循环经济的单位和个人。二是主张将《循环经济法》定位为政策法、促进法，以指导、引导我国循环经济的健康有序发展。持这种主张者多从学理的角度出发，并借鉴日本等国的循环经济立法体系，强调我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订循环经济专项法的形式建立完备的循环经济法律体系。中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授认为，从长远看，应当制定一部政策法，但从我国环境资源的严峻状况看，仅仅制定偏重环保内容的政策法，从我国的法治状况看，起不到其应有的作用。全国人大常委会副委员长盛华仁在“中国循环经济发展论坛2006年年会”上指出，循环经济法立法必须要有限制性条款、硬性约束条款：要制定一部管用、带有刚性的法律。强调法律的约束性就是不要把法律搞成宣言式的，要使法律具有刚性的约束力。循环经济立法要突出重点，着力解决主要矛盾，法律条文不求多，要求精，不求面面俱到，但求重点突出，法律要适用、管用。2007年8月27日，在全国人大常委会分组审议循环经济法草案时，部分组成人员认为，应明确规定该法的执法部门，以把好执行关，防止循环经济法变“软法”。全国人大财经委副主任石广生认为，要防止循环经济法变“软法”，第一，各级政府、企业应有一个具体的执行指标；第二，强化经济手段；第三，提高公民的意识，让全社会都认识到发展循环经济的重要性，提高自觉性，为循环经济法执法创造良好的执法环境。

我们认为，《循环经济法》究竟是应当是“硬法”还是“软法”的问题，一方面要立足于我国目前的现实状况，另一方面还要借鉴国外的立法经验。众所周知，循环经济主要解决的是经济与环境协调发展的问题。资源配置的两大手段—市场和政府干预—在环境资源配置中的缺陷即“市场失灵”和“政府失灵”是环境与经济发生冲突的根源，这也是我国目前日益严重的环境污染与资源浪费产生的主要原因。《循环经济法》从维护社会整体利益的目的出发，为社会主体设立普遍的“额外”的“循环”义务，具有很强的社会公益性。因此，《循环经济法》对环境的保护和对生态平衡的维护，应当主要采取负激励的方式，即为社会主体设定强制性的法律义务，在其不履行时追究法律责任，从而“迫使”义务主体的履行。正如德国法学家耶林所言，国家的强制执行力是确定法的绝对标准，没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比“不燃烧的火，不发光的灯”。法律的强制性必须通过国家强制力来实现和完成，否则，法律就显得苍白无力，失去动力、活力和生命力。另一方面，从其他国家的相关循环经济立法实践来看，强制义务的赋予与扩大是其主要内容，如法国规定资源回收是全社会的责任，每人每年都要回收4千克电子垃圾；德国法律规定消费者必须将生活垃圾加以区分以便于不同处理的义务；日本不仅规定了家电生产企业回收和再利用废弃家电的义务，还赋予销售商接收和回收消费者的报废家电的义务，而消费者则承担家电处理和再利用的部分费用。因此，我们建议，《循环经济法》应当注重规定的强制性，防止“过软”。

俗话说：“江山易改，本性难移。”作为一种新的经济生产方式和新的发展理念，循环经济在理念的培养树立和实际的贯彻落实方面面临着许多落后思想和陈旧习惯等各种固有的阻力和障碍，因此，需要进行立法观念的变革与更新，要从“末端治理”向无污染无废物、从“物为我用”向“物尽其用”、从“资源无价”向“资源有价”、从盲目高消费向“绿色消费”转变。所以，突破原有的阻碍循环经济发展的桎梏，建立完善的循环经济法律制度，似乎想象起来异常困难。然而，令人感到欣喜的是，从这次“限塑令”的颁布和实施过程来看，注重强制性的环境经济相关法律规定确实在实际中显示出其在“引导环保观念、改变消费习惯、影响社会生活”等方面的优势，这也可以看作是注重规定强制性的相关环境经济规范取得成功的一个典型例子。如前所述，“限塑令”可以看作是一项在流通和消费领域遵循循环经济的精神内涵，是使社会主题在实际日常生活中贯彻《循环经济法》的“减量化”和“再利用”原则的具体体现。无论是“禁止生产、销售、使用超薄塑料购物袋的制度”，还是“实行塑料购物袋有偿使用制度”，以至于包括“加强对限产限售限用塑料购物袋的监督检查”和“强化政府部门的责任”等方面的制度内容都得到了很好的贯彻实施，这些规定无一不体现了“限塑令”的强制性。无论是生产厂家、商家还是众多的消费者，绝大部分都赞成认同并且自觉遵守了“限塑令”的有关规定，整个社会对“限塑令”采取了接受和支持的态度。这一方面反映出我国整个社会的环保意识在不断增强提高，从另一个侧面我们也可以看到，“限塑令”也为其他的环境经济相关立法提供了一个很好的样板和先例，具有很强的启示和示范作用。

“人都有积极性和惰性两方面的倾向，所以为实现人所具有的建设性和创造性的能力，就必须采取一切可能的合理手段激励其在发展和奋斗方面的欲求……在为建设一个丰富而令人满意的文明的努力奋斗过程中，法律制度发挥着重要而不可缺少的作用。当然，法律并不能直接进行或增进文明大厦的建设；它也不能命令人们成为发明家或发现家，去设计城市建设的新方法，或去创造优秀的音乐作品。然而，通过为人类社会组织确立履行更高任务的条件，法律制度就能够为实现社会中‘美好生活做出间接贡献。”也就是说，人的积极性与创造性能否得以实施和发挥，在很大程度上取决于法律功能的完善与否。虽然，具有强制性的“限塑令”的实施确确实实改变了人们以往的生活方式和消费习惯，但是，人的创造力是非常强大、不可低估的。我国社会各界此次对“限塑令”的贯彻实施完全采取了接受的态度，并针对现实所出现的问题都采取了各自的奇思妙想来进行解决。例如，普通的大众消费者开始采用经济环保的棉织物、草编织物等可降解的购物袋以及手工编制的竹筐去买菜购物，并且用各种颜色进行装饰，渐渐流行为一种时尚。而众多的厂家商家则采取消费一定金额换购、会员积分换购、有奖抽奖销售等手段来向顾客发放环保购物袋，一方面对企业产品进行了促销宣传，另一方面也增加了总体的产品销售量。以上这些事实都充分证明：如果即将出台的《循环经济法》能注重法律规定的强制性，从日常的微小之处着手，通过树立正确的立法导向，来逐渐改变整个社会的经济生产和生活方式，即使是具有强制性的“硬法”，在现实的生活中，同样是可为广大人民群众乐于接受并且切实可行的。

（二）《循环经济法》应当合理利用经济手段，防止“过僵”

反思我国以往过去的众多的环境经济相关立法以及相应的行政执法和司法实践，我们可以清楚看到，重原则性立法而轻操作性制度建设、重行政手段而轻市场调节、重事先审批而轻过程控制、重政府命令执行而轻经济手段激励、重追究企业责任而轻提高政府效率等等许多暴露出的问题与缺陷是非常明显的。也正是因为这些现有的问题与缺陷的存在，使得许多环境经济相关法律法规没有能够很好地担当起建立机制、规范行为、形成制度、维护秩序等基本功能和作用。而在众多的问题与缺陷之中，尤其需要特别强调的就是强化经济手段显得尤为重要。如今行政手段偏弱，要通过征收排污税、资源税等手段，更多地发挥市场经济“看不见的手”的威力。从经济学角度上讲，“每个人……既不打算促进公共利益，也不知道他能在多大程度上促进它。他盘算的只是他自己的安全和他自己的收获。在这种场合，他受着一只看不见的手的指导，去达到一个并非他本意想达到的目标。通过追求他自身的利益，他经常促进社会利益，而且比他真正有意去促进社会利益时来得更加有效。”因此，制定《循环经济法》应当遵循经济规律，在强调政府引导责任的同时，还应当注意运用市场手段，充分发挥企业的实施主体功能以及中介组织的桥梁作用。为了推进循环经济的发展，实施经济激励制度有时比单纯运用行政乎段或者法律强制乎段更为有效。

循环经济倡导“资源—产品—再生资源”的物质反复循环流动的经济发展模式，体现了“低能耗、高利用、再循环”的经济发展原理。循环经济的行为和活动，本身就属于经济效率较高的经济行为和活动，其追求的就是以更少的环境资源投入，带来与“资源—产品—污染排放”的单程式经济模式更多的产出，提高环境资源配置和利用的“经济效率”。《循环经济法》等法律规范应当通过确认和保护各种有效的市场经济手段，来实现循环经济提高环境资源配置和利用的目的价值。因此，要实现循环经济法制化，必须学会运用法律规范推动循环经济的发展，要充分发挥推动经济发展的各种刺激机制、运行条件、激励程序和激励监督救济措施，尤其是采用大量具体的经济激励工具，来促进循环经济的发展。其中诸如日本、德国、美国等国家所采取的经济激励工具最具有代表性，主要激励工具包括以下几种：补贴政策、税收政策、价格政策、低息（贴息）政策、政府采购政策、公益基金等等，当然，也有学者认为，经济激励政策主要包括循环经济专项资金、税收优惠、国家投资倾斜、价格收费押金、政府绿色采购、表彰奖励等内容。因此，制定《循环经济法》就应当以循环经济发展目标为依据，以健全的组织协调机制为前提，统筹考虑制度成本（实施成本、转换成本、交易成本、信息成本）、社会公平、经济技术发展程度等要素，科学合理地选择经济激励工具，对不同的经济激励工具进行综合运用，实现激励工具的有效组合与最佳运行方式，实现组合效益的最大化。

反观此次“限塑令”在对塑料购物袋的限制方面，除了禁止生产、销售、使用厚度小于0．025毫米的塑料购物袋（即超薄塑料购物袋）之外，并没有完全禁止一切塑料购物袋的生产、销售和使用。因为颁布实施“限塑令”主要是为了引导群众合理使用、节约使用塑料购物袋，所以，针对超市、商场、集贸市场等商品零售场所免费提供塑料购物袋的情况，“限塑令”只是采用了经济手段来实现这一目的，即实行塑料购物袋有偿使用制度，商品零售场所一律不得免费提供塑料购物袋。商品零售场所必须对塑料购物袋明码标价，并在商品价外收取塑料购物袋价款，不得无偿提供或将塑料购物袋价款隐含在商品总价内合并收取。可见，这种规定实际上是运用价值规律等经济手段，通过价格政策加大了消费者的支出成本，促使作为理性人而追求自身利益最大化的消费者为了节约成本而减少使用塑料购物袋。这一方面贯彻实现了循环经济所要求的“减量化”原则，另一方面，也在一定程度上有利于整个国家对“白色污染”的控制和治理。这对于我们制定《循环经济法》具有很好的借鉴作用和深刻启示，在市场经济和价值规律起作用的场合，费用和效益即利润的动机，往往支配着企业和个人的经济活动。发展循环经济既是一种经济活动，又是与环境保护直接联系的一种社会活动。在这里，费用和效益的考虑同样起着重要作用。正确、可行的激励制度是推动循环经济发展的灵魂。试想一下，如果《循环经济法》的相关具体规定都能够按照市场价值规律的要求，综合运用上面所述的有效经济激励工具手段，那么，《循环经济法》的贯彻和执行一定能够取得预期的效果，也一定能够发挥其应有的价值和作用。

结 论

综上所述，我们可以看出，“限塑令”作为我国循环经济法律制度的一个重要组成部分，在立法时既维护了法律的权威性、强制性，又灵活地运用了经济手段，体现了法律的引导作用，为今后相关立法起到很好的示范作用，对我国《循环经济法》的制定和实施提供了一定的参考价值。循环经济是实现可持续发展的一种全新的经济运行模式，符合当代社会主义市场经济发展的现实需要。因此，我们必须坚持以科学发展观为指导，以我国当前的社会经济法治发展状况为立法依据，借鉴吸收国外先进的立法经验，注重规定的强制性，合理利用经济手段，从我国的实际出发，为建立能循环运行、可持续发展的现代国民经济体系，为建设资源节约型与环境友好型社会而共同努力，制定出一部充分适合我国国情、具有鲜明的中国社会主义特色的《循环经济法》。お

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“Plastic Limited Command” to the enlightenment in formulating

the Recycling Economy Law in our countryオ

WANGSong，WANGYanお

（Dongbei University of Finance & Economics，school of law，116025）オ

Abstract:The releasing of the “Plastic Limited Command” has important meaning in the promotion of the resources comprehensive utilization，the protection in ecological environment，and the advancement on energy conservation to reduce the row and so on．It also has simultaneously manifested the Recycling Economy Law餾 the principle of the “Reduce” and “Reuse”．More importantly，the promulgation and the implementation of the “Plastic Limited Command” formulates the Recycling Economy Law in our country，and it has many beneficial enlightenments in paying great attentions to stipulate the compulsory and using economic means reasonably and so on．

Key words:Plastic Limited Command；the Recycling Economy；the Recycling Economy Law；the Compulsory；the Economic Means

おぃㄔ鹑伪嗉：兰桂杰）