转移支付制度的国际经验借鉴

黄芳玲

摘要：积极的财政政策对稳定和促进一国经济发展起着至关重要的作用，转移支付作为财政政策的一个重要方面，其作用不容忽视。通过分析中国现行转移支付制度及其存在的主要问题，并对澳大利亚、美国和德国的转移支付制度进行借鉴，为优化中国转移支付制度结构，实现转移支付制度财权与事权合理划分，规范其分配方式和健全相关法制建设，推动中国经济增长提供相关的政策建议。

关键词：转移支付；均等化；经济增长

中图分类号：F810

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2009)33-0005-04

一、研究背景

财政转移支付制度作为协调政府间财政分配关系的基本手段，其目的是实现各地区供给社会公共服务水平的基本一致，使各级政府有财力保证为本地居民提供均等化的公共服务。因此，转移支付制度的完善与改革一直是国内学者与政府有关部门关注的重点。上解中央两税按基数返还地方的方式，使大部分转移支付的财力失去均衡功能，税收返还照顾既得利益的制度设计，起到了直接拉大贫富省份之间的财政能力差异的作用，使得富者越富，穷者越穷。中国从旧体制中保留下来的转移支付制度存在着资金的双向流动问题。地方上解中央后，中央再返还地方，存在着资源浪费问题，也不符合分税制的要求，而且资金划拨数额缺乏说服力，多数是双方讨价的结果，随意性很大，与转移支付制度的建立目标相距甚远。张宪法经过分析比较国外转移支付，中国转移支付制度缺乏规范中央转移支付的法律法规。中央政府在实施转移支付时有很大的随意性。本文通过分析中国现行转移支付制度及其存在的主要问题，并对澳大利亚、美国和德国的转移支付制度进行借鉴，为优化中国转移支付制度结构，实现转移支付制度财权与事权合理划分，规范其分配方式和健全相关法制建设，推动中国经济增长提供相关的政策建议。

二、中国政府间财政转移支付的现状分析

中国现行政府间财政转移支付实行的是原体制下的转移支付办法和过渡期转移支付办法相结合的一种非规范的、过渡性的、“混合式”的制度，主要的表现形式有以下几种：

1税收返还。税收返还是按照中央政府为保证地方既得利益的原则设定的补助方式。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定：中央从地方净上划的数额(即消费税+75％增值税)如数返还给地方来作为1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年环比递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30％，即以1：0.3的系数返还。税收返还在中国的转移支付制度中占有相当大的比重，曾经一度达到80％左右。

2一般性转移支付。主要包括原体制补助、结算补助和过渡性转移支付。原体制补助(或上解)。这是在旧体制的基础上延续下来的，中央与地方之间一种双向流动的政府间转移支付形式，包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。具体的实施办法：先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。结算补助(或上解)。为了保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台的措施等因素引起中央和地方财力转移，以及因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通过财政结算进行调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。过渡性转移支付是1995年起实施的一种新的分配方式。这种方式主要采用数字公式来估算地方财政能力和支出需要，以决定中央对地方的转移支付，它是中国财政转移支付制度规范化的一个重大进展。但由于支付额度较小，2005年过渡性转移支付949亿元仅占中‘央财政收入16548亿元的5.7％左右，与实际转移支付需要相差悬殊，所以其作用甚微。

3专项补助。这是一种中央财政对地方财政的政府间转移支付形式。根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，中央政府根据隋况和需要确定拨款大额项目、对象、金额和拨款的时间等因素，然后对款项进行拨付，地方政府必须把这部分资金用于中央政府制定的项目上。

4其他转移支付。最近几年，为了适应新的情况，中国转移支付制度形式又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等形式。虽然其性质亦属于专项补助，但由于是新增的形式。因此在此将其独立出来。

三、中国财政转移支付制度存在问题

中国现行财政转移支付制度还存在着许多不完善、不规范的问题，这些不足之处主要体现在以下几个方面：

1转移支付制度结构不合理。中国的财政转移支付制度构成中。税收返还与专项补助所占份额过大，在实行分税制改革前相当长的一段时间，税收返还在转移支付中所占比例一度维持在80％以上，1994年进行分税制改革后，税收返还的比例有所下降，但其在转移支付中的主要地位仍然没有改变。从下表就可以清楚地看到，2005年，税收返还与专项补助金额在转移支付总金额中所占比例还是超过了65％，一般性转移支付和其他转移支付的比重只占到总金额的1／3左右。

转移支付的目标本身是为了实现公共服务均等化，促进各地区之间经济平衡发展，然而中国长期以来采用的转移支付制度以税收返还和专项补助为重点，无形中维护了各地区之间财力不平衡的状态，并且进一步加剧的东部地区与西部经济不发达地区之间的差距。而经济发达地区比起西部地区往往更容易申请到专项补助，这又使得现行的转移支付制度在促进各地区经济平衡发展的目标面前显得更不合理。

2各级政府事权划分不清。中国还处在社会主义市场经济的建设时期，政府与市场之间的责权划分尚未规范，政府“缺位”、“越位”现象时有发生。由于政府行为的不规范，政府的收入和支出也难以规范化。而政府间的转移支付是用来弥补下级政府标准支出和标准收入之间差额的，转移支付支出标准依据政府的标准收入和标准支出来制定。并且，中国各级政府之间事权划分不清，中央与地方、地方各级政府间支出责任没有十分清楚的划分。1994年分税制改革以来，中央和省级政府在不断集中财力的同时却没有将相应的事权承担下来，造成基层政府，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。如卫生事业费的支出，虽然分税制改革后，中央与地方财政收入各占总财政收入的比例已经达到了五五分成，然而从下图可以看出，地方支出占总支出的比例，明显要高于中央支出占总支出的比例，甚至地方支出的比例接近达到了中央支出的两倍，2006年中央财政支出中。用于卫生事业的仅为24.23亿元，而地方财政用于卫生事业的支出却远远超过中央财政支出，达到了r296亿元。此类财权与事权的不对称，使得中国财政转移支付制度

的效果大打折扣。

3分配机制缺乏合理性。现行的税收返还、原体制上解或补助、结算补助等多种形式，使得转移支付的分配存在不科学、不规范的问题。在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、体制补助、结算补助等形式分配的，实际上很难起到均等化作用。由原有体制下财政分配格局的延续下来的转移支付形式，不仅没有实现公共服务均等化目标，而且还进一步拉大了地区间财力的差距，使得穷者越穷，富者越富。一方面，中国的税收返还制度是按基数法对返还额进行确定的，税收返还以1993年为基期，无形中默认了各地区之间的财政实力差异，东部沿海地区省市所获得的返还额度与西部地区各省所获得的返还额度的差异显而易见。此外，现行财政转移支付制度还将税收返还与税收的平均增长程度联系起来，使得地区差距进一步加大。另一方面，从过渡期转移支付方面来看，中国采取的是一个客观因素转移支付系数，用加权平均法将客观因素转移支付总额在全国标准收支差额总额中等比例分配，然后再分配给各地区。然而，中国各省之间政府提供公共服务的水平参差不齐，这种计算方式只有在各地区标准收入和标准支出比例相同的情况下才真正合理，也就是说享受转移支付前，地区之间政府基本公共服务能力已经均等化，这种等份额的分配方式就不会打破“均等化”的平衡；如果标准收入和标准支出的比例不相等，则均等化的效果并不是很理想。采用加权等比例分配的转移交付系数法计算方式，显然是不合理的。

4地方治理安排和监督能力不足。中国实行分税制改革之后，地方政府已经成为实现公共服务均等化目标的一支重要力量，地方支出占总支出的比重超过70％这个事实有力地证明了这一点。随着经济全球化，区域化的发展，地方政府在国计民生中扮演着越来越重要的角色。构建行之有效的地方治理安排，确保地方政府真正成为一个全心全意服务民众的政府，就成为一个十分重要的问题。然而，人民和政府之间这种委托关系的存在，常常使得地方政府将自己的利益和偏好置于当地人民之上，大量资源被用于满足地方政府偏好的领域，而中央政府和地方群众所关心的服务均等化领域(消除服务贫困)经常投入不足。一些贫困地区的地方政府偏好于一些形象工程，政绩工程，在生活方式和办公条件上，盲目的追求向富裕地区看齐，而置当地居民的服务贫困于不顾。在这种情况下，就需要有强有力的监督机制来对地方政府所支出的款项进行约束，并且还要对支出效果进行响应评估。贵州省审计厅在2003年省级预算和其他财政收支审计工作中，共查出违规资金高达25亿余元。2006年度中央预算执行和其他财政收支审计发现，南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用财政资金和其他专项资金等8.59亿元。此类关于违规使用专项资金的事件的大量曝光，也暴露出中国在监督转移支付资金方面治理和监督能力的不足，进一步完善转移支付的监督力度亦是完善中国转移支付制度的重中之重。

四、国际经验借鉴

1转移支付的结构。澳大利亚财政转移支付目标主要是推动统一、有序的国内市场的形成，促进经济、文化、社会等各项事业的协调发展。澳大利亚财政转移支付主要分为特定转移支付和一般性转移支付。特定转移支付是指为了保证州及地方政府医疗、卫生等特定职能的实现，联邦政府向州及地方政府提供的特定援助。澳大利亚宪法第96条对此做出了明确规定。通过特定转移支付，联邦政府将其部分管理权限转移给州及地方政府。在2001—2002年度，特定转移支付款项占整个澳大利亚州级政府获得的财政授助总额的41％。一般性财政转移支付主要包括联邦政府支付给各州政府的商品劳务税收款，预算平衡援助款，国家竞争政策款，特定收入援助款和支付给地方政府的地方政府财政援助款和地方政府统一道路基金。2000年澳大利亚联邦对州及地方政府的一般性转移支付为300亿澳元。澳大利亚联邦政府通过向各州政府分配商品劳务税来实现横向财政均衡。这种分配的依据是澳大利亚联盟援助委员会每五年计算一次的州人均财政收入和支出水平(相对财政能力)。

、2转移支付的事权、财权划分。美国依据法律、惯例、服务能力与效率的原则形成了政府间事权划分的基本格局。联邦政府负责国防、外交和国际事务、邮政、空间科学技术、关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利计划；州政府和地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与人民的日常生活联系更为密切和直接的项目，如教育、公共福利等。财政划分是政府间财政转移支付制度的经济基础，合理划分中央财政与地方财政，才能使中央与地方政府获得相应的财力支持，在其职责范围内，更好地行使其职能。政府收入的绝大部分是来源于税收，因此，中央与地方财政的划分实际上是进行税收的分割。如美国实行的是各级财政同源分征的税收体制。联邦政府的收入主要源于个人所得税和企业所得税；州政府的税收主要源于所得税和一般营业税；地方政府的收入主要源于财产税。同时，美国还通过税收扣除、抵免、补征等配套措施协调三级政府之间的财政分割。近几年来，美国、日本和澳大利亚的中央财政收入占全国财政收入的比重均保持在60％以上。无论各国税收如何划分，它们都无一例外地使财权和事权相一致，中央政府收入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。

3转移支付分配方式。从转移支付分配的角度来看，德国的转移支付制度给我们提供了一些参考。德国的财政横向平衡是指由联邦政府和州政府分别根据“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，将各州进行富裕州和贫困州的划分。联邦政府规定，富裕州“居民平均税收额”超过“全国居民平均税收额”的幅度在2％～10％之间的部分，乘以该州的实际人口数，得出的全额数的70％上交联邦，作为对贫困州的补助；贫困州的“居民平均税收额”低于“全国居民平均税收额”在92％～100％之间的，超过92％部分乘以系数37.5％，作为补助额；低于92％的，联邦可将其补助到92％的水平。另外，联邦政府还从联邦和州共享的增值税中拿出2％作为对贫困州的补助金。通过横向平衡，不至于使得各州之间因为收入差距而进一步扩大其所获得的财政转移支付，一定程度上缓解了贫困州财政的困境，为降低各州之间在财政转移支付上的“贫富差距”提供了很好的借鉴。

4转移支付的法律保证。由于转移支付关系到国家财力在各级政府间的流动，是一项涉及面广、政策性强的分配形式，这就使得建立一套规范化、法制化的转移支付制度显得尤为重要。德国通过《基本法》强调了“生存条件一致”的原则，规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供一定的财政补助，并且通过其《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对转移支付制度的具体操作办法也做出了详细的规定。

五、政策建议

健全的财政转移支付制度应以各级政府基本公共服务

能力均等化为目标，在合理划分政府间财权和事权的基础上，采用科学的方法对财政收入进行合理分配，才能最大化地实现财政政策稳定各地区发展，促进经济增长的效用。

1现行以税收返还和专项补助为重点的转移支付制度结构已经不再适应当前均等各级政府公共服务能力，构建和谐社会的目标，因此，我们应当向国际社会的成功经验进行学习，适当调整税收返还在转移支付中的比例。考虑到中国的实际情况，不可能一下子取消税收返还这种转移支付形式，但是可以降低税收返还增长速度，并且可以逐步调低税收返还的比重，相应增加一般性转移支付的比重，降低由于税收返还对各地区经济发展不平衡的影响，优化中国转移支付制度的结构。

2根据国外市场经济发达国家的实践，合理划分中央与地方政府事权是保证转移支付制度有效实施的基础，因此，要合理划分事权，中央政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利保障计划，地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与人民的日常生活联系更为密切和直接的项目，如医疗、教育、公共福利等。有了相应的财力支持，各级政府才能在对称的财权下行使其职权，因此，有必要进一步调整中央与地方的税收结构。政府应该逐步改革和取消生产性的增值税，逐步废除中央与地方的税收共享制，划分中央与地方政府各自的税种；中央财政以社保税、个人所得税、关税、公司所得税、燃油税等等为主；地方级财政以营业税为主，配合房地产税、其他财产税、资源税、排污费和生态环境补偿税。废除地方政府的土地批租出售制度和各部门收费罚款、收支两条线、超收奖励、罚款分成的经费体制，避免地方政府以各种名目的费用加重民众的负担。

3鉴于中国东西部地区经济发展的不平衡性，国家财政转移支付政策应该改变一贯使用的“基数法”，采用“因素法”对各地区之间的差异进行更深入的研究，将各地区就业与失业人员构成、人均医疗水平、教育支出水平等各影响居民福利水平的因素纳入考虑范围。还可以参照德国横向转移支付方式，在考察各地区之间人均福利水平的基础上，从经济发达的东部地区提取一定比例的转移支付金额，补贴中西部地区的不足，有意识地向中西部贫困地区倾斜，通过财政转移支付制度，从一定程度上缓解东西部地区收入分配差距过大的问题，这样才能提高中西部地区居民的平均购买能力，进一步推动国内的消费需求。

4针对中国财政转移支付法律制度不健全、无法可依以及有法不依的情况，在法律层面上进一步完善财政转移支付制度成为当务之急。中国应该建立更为详尽的转移支付法律制度，严格规定各级政府的支出责任和收入权利，进而规范各级政府问转移支付的责任和内容，改变各级政府在行使转移支付职能时，财权与事权不对等的状况，有了严格完善的法律依据，中国的财政转移支付制度才能得到更好的实施，其效果才能得到充分的保障。

参考文献：

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[责任编辑王建国]