重温邓小平《党和国家领导制度的改革》

摘要：1980年邓小平在中共中央政治局扩大会议上作的《党和国家领导制度的改革》报告指出，改革并完善党和国家各方面的制度是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度是实现这个任务的关键。在改革开放30年后的今天，我们仍有必要重温这一报告，以更好地推进政治体制改革。

关键词：邓小平；政治体制；领导制度；改革

中图分类号：D62文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００64－０2

改革开放30年以来，我们在经济方面取得了天翻地覆、旧貌换新颜的伟大变化；在政治方面也取得了很大的进步，但比起经济改革的成就来说，就滞后多了。是邓小平只设计了改革经济体制的蓝图，没有设计改革政治体制的蓝图吗？不是，大家都会记得在改革开放的大好形势下，1980年邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》报告，报告获得政治局讨论通过，成为改革政治体制的蓝图。随后，党的十三大吹响了改革政治体制的号角。但不久改革就因“六四事件”而停顿下来了。是不是邓小平设计的改革政治体制的蓝图错了呢？从改革开放30年的实践情况来看，改革政治体制的成效不大，远远落后于经济体制改革，其根本原因，就在于中断了邓小平倡导的政治体制改革。因此，在纪念改革开放30周年的时候，我们有必要重温邓小平的《党和国家领导制度的改革》，以更好地推进政治体制改革。

邓小平说：“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。”①因为改革并完善党和国家的领导制度，对于改革和完善党和国家各方面的制度，起着决定性作用。近30年改革政治体制的实践经验证明，尽管在政府机构改革和法制建设等方面，花了很大力气，也取得了很多成就，但仍不令人满意，其原因就在这里。

为什么要改革党和国家的领导制度呢？

第一，政治体制要与经济体制相适应，是马克思主义的一条基本原则。

我国党的一元化领导制度，是在新民主主义革命时期从苏联搬过来，在革命根据地随着革命战争的胜利而发展起来的。这种领导制度，在新民主主义革命时期，适应高度统一集中的需要，对于组织和发动人民群众，调动一切可以调动的人力、物力和财力，团结社会各种力量，保证革命战争的胜利，起过巨大的历史作用。在新中国成立以后，在革命战争中发展起来的党的一元化领导制度，自然就成为党和国家的领导制度了。为了适应计划经济发展的需要，在建国后这一领导制度也随之更加健全和完善起来了。现在，计划经济已为市场经济所取代，显然，过去适应计划经济体制的党的一元化领导制度，就不再适应市场经济发展的要求了。

第二，从党的一元化领导制度本身来看，它不是高效、快捷、精炼、简便的行政运作制度，弊端很多。

所谓党的一元化领导制度，就是一种以党为一元化领导的党政双轨运行制度：在党方面，从党中央到党的基层委员会和不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会，都有一套包括组织机构、人员编制和工作任务在内的领导体系；在行政方面，从国务院到乡、镇人民政府，也有一套包括组织机构、人员编制和工作任务在内的领导体系。这种领导制度，基本上有两种形式：一是党组领导制。按照十七大党章规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”这就是说，设有党组的单位的工作，由党组领导。该单位的基层党委，只起监督保证作用。二是党委领导下的首长负责制。凡不设党组的单位，由该单位的基层委员会和不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会领导本单位的工作，实行党委领导下的首长负责制。

这种以党为一元化领导的党政双轨运行制的主要特点有三：

（1）党领导一切。不仅政治领域的事务要由党领导，其他一切领域的事务，也要由党来领导。用毛泽东的话来说就是：“东、西、南、北、中，党是领导一切的。”在加强党的一元化领导的口号下，正如邓小平所说：“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”②

（2）领导方式是党政双轨运行制。同级党委领导同级政府，各单位的党组或党委领导本单位的行政。因此，每一重大事件的决策、实施和反馈，一般来说，都需要经过由党到政，或由政到党的程序。因此，要兴办一事，由党到政，或由政到党，关卡很多，手续繁琐，自然效率就很低了。同时，党政机构重叠，中间层次机构和临时机构很多，官员庞杂众多，人浮于事的现象很普遍。因为连结党政运行的纽带，就是各种中间层次机构和各种临时机构。中间层次机构都具有党政两重性：一方面，是党委的领导机构；另一方面，又是政府的办事机关。它们通常都是一个机构，一套人马，却挂着党政两块牌子。例如党委的农委，在政府就叫农办。又如某地发生特大旱灾，需要加强党对抗旱救灾的领导，就需派一名党委负责人挂帅，抽调政府部门有关人员，组成一个抗旱救灾临时机构。这样，政府机构总在膨胀。因此，在历次机构改革中，都提出要砍掉中间层次机构和临时机构，但改革的实践却表明：越砍越多，形成精减——膨胀——再精减——再膨胀的恶性循环。其根本原因就在于这些中间层次机构和临时机构，是连结党政双轨运行的纽带，如果把它们砍掉，施政运行，特别是要加强党的一元化领导就困难了。近30年来的政治体制改革，都在努力寻求建立一个功能齐全、分工明确、精干高效、具有自我调节功能的政府体系，但结果总不能令人满意，原因也在这里。

（3）党政不分。党的领导权和国家的行政权以及企事业单位的经营管理权，界限不十分清楚明确，因而常常结合行使。因此，党不仅掌握着国家的领导权，同时也行使着国家的行政权，甚至企事业单位的经营管理权。因为，不论是政府部门，还是企事业单位，都有两个主要领导人：一个是党委书记或党组书记，一个是行政首长。他们对本地区或本单位的一切工作负有领导职责，并由书记挂帅。在这种领导体制下，一些党委，特别是基层党委，热衷于直接管理人、财、物，产、供、销，反而对党要管党缺乏应有的积极性了。这样，就不可避免地产生了脱离群众、官僚主义、压制民主以及形形色色的不正之风和贪污腐败等现象。

第三，党的一元化领导制度是产生“文革”灾难的制度原因，不改革这一制度就不能根本铲除重演类似“文革”悲剧的可能性。

前面已指出，我国党的一元化领导制度是从苏联搬过来的。苏联党的一元化领导制度，是十月革命胜利后在国内战争时期产生、发展起来的。国内战争结束以后，斯大林把它健全和完善起来，作为党和国家的领导制度，即所谓“斯大林政治模式”。它窒息了苏联社会主义民主的发展，造成了苏联解体的悲剧，并给第二次世界大战后建立的东欧社会主义国家带来了灾难性后果。凡是效法“斯大林政治模式”的社会主义国家，都不可避免地会重蹈斯大林覆辙，重演斯大林悲剧。所以，邓小平说：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”③

因此，邓小平说：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。”④只有改革党和国家的领导制度，才能“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”⑤。这就是我们今天重温邓小平《党和国家领导制度的改革》的启示和意义。

注释：

①②③④⑤《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第342、329、333、342-343、336页。

作者简介：陈嘉陵，男，1925年生，四川武胜人，湖北省社会科学院研究员，湖北武汉，430077。

（责任编辑 刘龙伏）