预算约束、地方政府偏好与国有企业改革

邵学峰　邹昌志

摘要：构建对微观经济行为主体的激励与约束机制是促进社会资源优化配置的政策行为选择。预算软性约束放大了地方政府的自利性偏好，在一定程度上成为地方经济增长和深化国有企业改革的阻碍。改革方向在于通过完善地方政府代理人角色、确定合理的激励方式、加强预算监督机制以及提高区域间协调等进一步硬化预算约束。

关键词：预算约束；地方政府行为；公共政策

中图分类号：F276文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００9）01－００56－０4

一、引言

在市场经济条件下，对效率的理解不应仅局限于资源配置优化和促进经济增长，还应该看到在供给与需求背后的对微观经济行为主体的激励与约束机制，这是市场经济活力的重要动力。在激励与约束的诸多机制中，预算约束对市场行为发挥着重要作用，而其中如何抑制软的预算约束则被看作一个市场规范与否的解释变量。在一定程度上，软预算约束具有特定体制的内生性。但是，在诸多经济系统内部这一现象同样具有普遍意义，并逐渐被学者不断完善构造，演变成为目前较为复杂的序列博弈模型①。作为一个一般性动态承诺问题，软预算约束会导致当事人由于知道他会得到追加资金而不采取有效行为，或从事无效行为。一方面，对投资人而言，所有的前期投资都已成为沉淀成本，把当事人解救出来而不是清算他的经济活动似乎是事后最优的选择；另一方面，对企业而言，意料到会有追加的预算，在经营过程中存在着道德风险。因此，软预算约束通常被看作是无效率的经济激励方式，表现为零和博弈前提下事前缺少承诺的再融资。

改革开放以来，中国遵循“效率优先、兼顾公平”的基本原则，确定了赶超型的经济发展战略，与此相对应进行了国家预算管理体制的改革，其根本目标在于正确处理中央和地方的经济关系，以充分发挥地方政府的积极性和地区性比较优势，加快经济增长；同时，也建立了相应的对国有企业的考核体系。经济体制改革势必触及既得利益，随着预算管理体制改革的不断深化，这种与利益格局调整相伴生的政策考核体系的内在问题也日益凸显，一些利益关系和激励机制的调整在所难免。如何在财政分权体制框架下进一步硬化预算约束，不断促进政府间的经济关系协调以完善利益格局，促进资源配置优化、收入分配合理化以及一系列社会经济等重大的良性发展，逐渐成为改革与发展的关键环节。然而，由于渐进的经济转型仍旧存在着一些有待改进之处，构成了地方政府及其官员因应上级政府政策的制度性成因。因此，认真总结现有经验对于改善企业经营环境和深化国有企业改革都具有特殊意义。

二、地方政府偏好条件下的国有企业改革

在分权化体制框架下，预算约束导致地方政府存在着自利性偏好，为了实现自身利益最大化，地方政府会通过自身可控的经济资源实现其行为目标，在预算约束软化的前提下，这种政府及其官员的个人目标往往会上升成为区域性目标，这种政策行为选择的结果在一定程度上导致了所管辖区域国有企业的效率缺失。

第一，地方政府利益动机与国有企业经营存在一定的偏离。在预算约束框架下，地方政府需要推动本地社会福利政策目标的实现，存在着比较强的参与市场经济活动的动机。一方面，为了在所辖区域内获得更多的政绩选票，地方官员的工作重心在于推进本地经济增长速度；另一方面，为了提高影响力和扩大宣传效果或者扩大控制力，地方政府及其官员努力从中央政府那里争取获得更多可以用来支配的资源，力求通过提供更加具有竞争力的地方性公共产品和改善地方福利，以实现地方政府目标。可见，地方政府在背负着经济政策和升迁压力的前提下，存在着比较强的干预地方微观经济主体、特别是国有企业生产经营的激励。如果地方政府为了实现自身利益最大化而干预国有企业生产经营，那么企业经营业绩与效率会出现严重背离的可能；如果地方政府也追求效率目标，政府和企业的关系则更加依托于“承诺”，而一旦地方政府“背诺”也会导致企业背负社会负担。上述这种情况又经常发生，“地方政府本质上不在乎效率，他们脑袋里装的是其他目标，除非对政治的看法非常天真，这种观点很难反驳。”②

第二，地方政府利益选择对国有企业经营存在着程度不同的显性或隐性负面影响。在企业层面，地方政府从自身利益出发，无论是来自于制度内还是制度外，都会在一定程度上对辖区内国有企业经营构成影响。一方面，地方政府的利益选择成为了国有企业利润增长的减项；另一方面，国有企业凭借其对地方政府的贡献度与政府有关部门讨价还价，谋求尽可能多的利益和好处，企业最终的经营绩效取决于二者博弈的结果。在预算约束框架下，地方政府通过各种干预和制度规则，增加了辖区内国有企业的经济负担；在预算管理体制之外，仍旧存在着大量出于地方政府自身利益考虑的、不规范的财务负担。这种地方政府的经济行为所导致的低效率在经济转型国家尤其存在，“干预的权利是低效率的直接根源。”③一个不可否认的事实在于，地方政府在实现本地区经济增长的同时，促使企业承担了程度不同的社会责任；同时，在缺少事前承诺的前提下，棘轮效应的潜在影响也会抑制国有企业的经营动力，导致资源配置效率的降低④。这种程度究竟有多大，是一个需要实证检验的问题。

第三，地方政府信息优势及缺乏约束助推了其自身行为偏好选择。一方面，与中央政府相比较，地方政府掌握更加丰富的信息资源，对区域内国有企业相对比较了解，地方政府掌控了企业的部分控制权，企业不得不承担以地方政府为代理人所摊派的一系列社会责任。这种社会责任导致国有企业经营一定程度上偏离了效率目标，地方政府管辖范围内的国有企业不同程度地受到来自于政府的显性或隐性的干预。另一方面，地方政府在关注经济增长和经济效率的同时，也具有经济人的主要特征。地方政府出于自身利益的考虑，会将所掌控的资源投放到更加有利于自身利益最大化的分配结构中。为了实现自身利益，通过对企业的干预获得更多的可利用资源，不但可以为地方公共产品提供更多的资金，而且还可以弥补上级财政转移支付的不足，以满足其机构运行过程中的非经营性开支。

第四，地方政府间的非理性竞争降低了国有企业生产经营效率。为了追求本地区经济增长目标，以利于政绩考核为基础的官员晋升需要，地方政府在本地区经济资源既定前提下，存在着搜寻外部资源以求得可控资源最大化的利益倾向。一方面，地方政府部门通过比其他地区更加优惠的条件，获取本地投资发展的政策性洼地，吸引外部资金流入到本地；另一方面，地方政府鼓励本地已有的地区外投资加大资金规模和扩大投资结构，辅之以更加便利和广泛的政策和社会资本，进一步扩大外部资金流入规模。这种地方政府出于本地经济增长需要而吸引和锁定外资的行为必然导致政府间重复博弈，其结果导致阶段性的非理性甚至恶性竞争。与此同时，地方政府对本地区国有企业的经营行为试图通过包括窗口指导在内的一系列政策限制企业的要素渠道、经营结构和产品销售等，强调地方性企业要以满足本地区经济发展为重要发展目标，从而降低了国有企业生产经营效率和资源配置的发展路径。不仅如此，预算约束不足以及基于政绩考核下的政府竞争,造就了地方政府支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲，加大了政府间竞争成本，降低了国有企业生产经营效率⑤。

三、预算软性约束：深化国有企业改革的羁绊

预算软性约束是地方政府行为偏离区域发展目标的一个重要原因。地方政府在预算约束软化的情况下，其激励和约束条件与政策结果都不同程度地影响到地方经济的整体利益和经济增长，成为所属范围内国有企业深化改革的体制性障碍。究其根源，主要表现在以下几个方面：

第一，政府间的委托—代理关系尚待理顺。虽然中国比较早地尝试实行预算管理体制改革，并且在不同阶段也取得了比较有益的经验，但是，这种改革到目前为止还需要进一步完善。改革开放以前，中央政府还不具备对地方政府以及管辖范围内国有企业的独立的经营和管理权利，在体制约束下地方政府获得的充其量仅仅是“授权”而不是分权，而这种授权不过是中央政府管理链条的进一步延伸。改革开放以后，尤其是1994年以来的财政分权体制改革，进一步理顺了中央和地方政府的关系，赋予了地方政府一定的财权和事权，在有限的控制权范围内，地方政府可以推动辖区内公共产品供给和企业的生产经营。然而，由于满足激励有效性的条件至少在短期内难以具备，转型中的预算管理体制并没有从根本上建立政府部门之间真正意义上的委托—代理关系，特别是委托人（选民）对地方政府及其官员的业绩很难进行准确考核，地方经济增长率和官员任免相对指标体系的参照也会存在着比较明显的激励偏差。甚至在政治激励的作用下，地方政府官员会出现道德风险，增加代理成本和社会福利的损失而导致激励弱化。

第二，经济激励体制需要进一步规范。经济转型期间，政府间关系、地方政府与国有企业的关系都处于不断调整之中，还没有建立有效规范的激励体制。在中央与地方等上下级政府之间、政府与辖区内国有企业之间则存在着基于利益调整的博弈关系。一方面，下级政府会发现，如果基年内超额完成了财政收入任务，虽然存在着超收留成递增规定，但是在第二年的收入计划中，收入增量会递增。上级政府不能承诺不去增加收入强度，这种政府间的“棘轮效应”会导致地方政府激励不足。另一方面，当下级政府财政收支不平衡，或者因为引来了“好的项目”而存在着向上级政府申请拯救或者资助的时候，上级政府出于“稳定和发展”的需要，无法在预算约束框架下严格控制下级政府的投资支出。更有甚者，当下级政府为了推动经济增长，而全然不顾风险和可行性的“招商引资”而出现“投资饥饿”，或者为了实现政治（晋升）目标而盲目建设“政绩工程”，一旦出现经营状况不良甚至资不抵债的情况，地方政府的财力和补偿能力比较有限，无法进行有效清偿，也会形成体制框架下的软预算约束问题。

第三，监督权内化条件下对管辖权的弱约束亟待完善。对地方政府经济行为和绩效的监督通常来自于上级、居民（选民）以及社会监督等。在经济转型时期，中国的人民代表大会制度代表广大居民对政府官员履行监督义务。然而，这种监督由于处于体制框架下，地方政府首长往往就是人大主任，即使个别地方不实行兼任，人大主任也曾经有过政府主要领导的任职经历。人大代表本身的权利内化为政府权力，对地方政府行为的约束行为十分有限，也就无法监督地方官员的自利行为。不仅如此，社会监督力量在既有体制下也无法发挥应有作用，地方政府及其官员来自于经济抑或政治激励的政策选择只能通过上级政府的任免考核进行事后监督。这种监督权力因为受相对绩效考核体系的限制，存在着比较弱的约束效果和比较低的考核质量，地方政府及其官员决策会偏离辖区内居民公共产品和服务需求的效率水平。

第四，地区之间要素流动的壁垒有待进一步降低。软性的预算约束不仅提高了地方政府向上级政府申请支持的可能性，提高了干预地方所属国有企业生产经营的强度和可能性，还在争取域外资源向内流动过程中损害了企业经营环境，成为地域之间要素流动的障碍。这种要素流动壁垒所导致的地区之间恶性竞争不仅降低了国有企业生产经营效率，还进一步导致企业资金流动不畅、经营业绩下滑甚至亏损等问题，从而成为潜在或者现实的扩大软预算约束的隐患；而放不开手脚的企业由于有地方政府的政策或经济等形式不同的支持，也必然存在着侥幸心理，在企业经营绩效等方面动力不足，导致程度不同的亏损。

四、硬化预算约束的路径选择

在现有中央与地方经济关系中，分权化改革所带来的对地方政府的激励与约束效果初步显现，预算约束也得到不同程度的加强。但是，值得关注的是，国家预算不断规范和国有企业改革不断深化的一个重要方面在于进一步硬化预算约束，以利于经济环境的完善与和谐。

第一，进一步完善地方政府的代理人角色。在现有预算约束框架下，地方政府处于双重委托—代理关系中。一方面，作为本地区国有企业和居民的代理人，承担着本地区资源配置优化和社会稳定的职能；另一方面，作为上级政府部门的代理人，承担着辖区范围内分配公平化与福利提高的职能，只有明确了政府间的委托—代理关系，才能充分利用地方政府的信息优势，提高地方性公共产品的供给效率，避免不必要的浪费，优化资源配置。应该看到，经济转型表现为一个动态连续的发展过程，主要目标不仅在于实现帕累托效率优化，还要保证在提高效率的基础上促进社会稳定和分配公平⑥。一个不容忽视的问题在于，中国在经济增长的同时却没有对收入分配引起足够的重视，对地方政府及其官员的政治激励和相对绩效考核体系仍旧无法通过指标构建来对这种区域差距予以体现。因此，需要调整地方政府的代理人策略，使其更加关注本地区经济增长条件下的收入分配乃至一系列民生问题，使其对辖区内社会福利提高予以更多关注，并将其作为自身获得更多政治资源和晋升机会的前提和保证。

第二，完善预算管理体制，确定合理的激励方式。现有对地方官员和国有企业的考核只能是相对绩效考核，而缺少一个具有可统计量化的绝对绩效考核体系。同时，官员的选拔任用通常都选用“德、能、勤、绩、廉”等指标，政治（晋升）激励中包含了过多的政治要素，而对地方经济增长的贡献以及治理业绩等方面的评价则处于相对从属的次级地位。而且，在考核任免过程中，由于不完全信息的存在，被考核人存在着夸大业绩的倾向，而其他参与考核（非被考核人）的人即使有不同意见也会三缄其口。在此情况下，即使上级政府存在着了解更多信息的预期，也仍旧会受考核机制的制约，不能完全掌握所需信息。因此，需要在相对绩效考核体系和传统的官员任免制下，降低地方政府及其官员对政治激励的依赖，而更加重视其在促进地方经济发展过程中应该发挥的作用。同时，加强预算约束条件，压缩地方官员为了实现政治（晋升）目标而以投资缺口过度夸大预算成本的可能性，降低以经济增长换取政治激励目标的途径和可能，杜绝地方官员以招商引资为表面形式的试图争取更多资源、进而表露政绩的行为选择。

第三，加强预算监督机制的构建。在信息不对称前提下，相对于中央政府和国有企业，地方政府存在着比较明显的信息优势。虽然在现有预算管理体制框架下地方政府部门及其官员存在着推动本地区经济增长过程中的部分权力，但是这种权力的实施过程及其效果需要进一步加强监督。监督不仅来自于内部，还需要构建来自于外部的多元化监督体系。一方面，加强体制内部的监督，提高监督部门的知情权和参与权，强化质询和问责制度以及相应的联席决策机制，完善对监督者进行监督的体制机制；另一方面，构建和完善外部监督体系，实行第三方监督的机制，构建社会和专门机构的监督管理体系，提高和完善社会媒体和专家学者的监督权力和参与水平。

第四，提高区域间协调发展和资源整合能力。从严格意义上讲，地区之间的竞争在促进资源优化配置、地区经济增长以及提高社会福利方面是有益的，然而，任何一种事务都存在着对“度”的权衡和对事务初衷的考虑，如果这种竞争已经演变为“损人利己”的恶意竞争，而在对方采取相同策略情况下，最终结果必然是“损人而不利己”；同时，如果这种竞争出发点不是促进经济增长，而是完全以地方政府官员经济人的利己主义为出发点，则会导致不计成本的损耗。因此，需要打破地方存在着的“诸侯经济”⑦，建立地区之间的横向沟通机制，通过地区之间的横向经济协调与合作，降低地区之间经济发展的交易成本，消除不利于市场经济发展的障碍，使得地方政府之间能够互通有无，促进经济要素的自然流动和跨区的经济技术合作，实现公共产品和服务的规模生产，这样不仅可以促进本地区经济发展，而且有利于解决地区经济发展过程中的不平衡矛盾。

注释：

① 对软预算约束的研究，Dewat ripont and Maskin（1995），Qian and Gerard Roland（1998），Gerard Roland（2002），Shleifer and Vishny（1994）以及周雪光（2005）都进行了系统研究。

② Persson，T.，G. Roland，and Tabellini，“Comparative Politics and Public Finance”，Journal of Political Economy，2002.36-41.

③ 热若尔·罗兰著《转型与经济学》，北京大学出版社2002年版，第275-283页。

④ Schmidt,K.，“The Cost and Benefits of Privatization：An Incomplete Contracts Approach”，Mimeo，University of Bonn，1995，37-38.

⑤ 傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期。

⑥ 邵学峰：《财政转型下的公共投资结构分析》，《吉林大学社会科学学报》2007年第5期。

⑦ 严冀、陆铭：《分权与区域经济发展：面向一个最优分权程度的理论》，《世界经济文汇》2003年第3期。

作者简介：邵学峰，男，1971年生，山东招远人，经济学博士，吉林大学中国国有经济研究中心副教授，吉林长春，130012；邹昌志，男，1984年生，吉林长春人，吉林大学经济学院，吉林长春，130012。

（责任编辑 陈孝兵）