民事执行检察监督的立法构想

徐黎明

【摘要】由于立法的缺失,人民检察院长期缺乏对民事执行的法律监督,现阶段虽然不少地方的检察院在实务中探索民事执行监督,但由于立法中没有明确规定,使得这些探索不能成为正式的制度。建立有效的民事执行法律监督制度有助于突破“执行难”与“执行乱”的困境。

【关键词】民事执行 检察监督 立法构想

公正的民事审判必须以公正的民事执行作为圆满的结局。正如前苏联法学家雅维茨在《法的一般理论——哲学与社会学问题》中说,“法的实现是法执行主要社会职能的特殊方式。如果法的规定不能在社会关系中得到实现的话,那法什么都不是。”法律的生命在于实现,而民事执行是民事法律得以实现的必不可少的形式和途径,是司法权威和司法公信力确立和展示的纽带。十届全国人大常务委员会第三十次会议审议通过的民事诉讼法修正案已于2008年4月1日开始实行,该修正案修改的重要内容之一,就是民事执行程序。与民事诉讼法修正案相配套,最高人民法院还颁布了《关于民事执行程序若干问题的规定》,完善了执行程序,在法院的内部强化了对执行活动的监督,但是综观所有的规定,对执行活动的外部法律监督问题几乎不涉及。“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”,因而根治“执行难”与“执行乱”的主要措施不仅在于完善执行制度,同时应该配置对执行主体行使权力的具体监督程序。

建立民事执行检察监督的必要性

“执行难”与“执行乱”的现状要求建立民事执行检察制度。民事“执行难”已经成为了一个难以短期消除的社会问题,相当比例的生效判决无法执行,如同打了“法律白条”,使得法律的公信力大大下降。近十年来,全国民事案件的总执行实际到位率为42.97%,其中婚姻家庭、继承纠纷类案件的执行实际到位率为91.62%,权属类、侵权纠纷类案件为41.05%,合同类纠纷案件为36.31%。①这些数字告诉我们,民事案件总的执行到位率也就是1/3多一点,离消除“执行难”还有很远的距离。另外,关于执行法官职务犯罪的报道也不断见诸媒体,如阜阳中院原执行庭庭长王春友案,王利用担任阜阳市中级人民法院执行庭庭长的职务之便,受贿116.61万元,贪污1万元,并有75万多元巨额财产不能说明合法来源。执行案件中的职务犯罪,显现了“执行乱”的冰山一角。“阳光是最好的防腐剂”,如果说法院的内部监督是一缕阳光,那么检察监督就是阳光普照。

民事执行程序的司法地位要求建立民事执行检察监督制度。民事执行程序是确保生效判决予以实现的程序,保证民事执行程序效用的充分发挥就等于确保了法院审判程序作出的判决的严肃性与权威性。按照“有权力就必须有制约”的理论,要使民事执行程序正常地发挥作用,必须在制度上安排监督机制,并且保证这种监督机制能够充分发挥作用。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》规定:“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作,最高人民法院依法监督地方各级人民法院及专门人民法院的执行工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》中还补充规定了“责令执行法院限期执行”和“变更执行法院”两种执行监督方式。但是,目前的民事执行监督都属于法院的内部监督,没有逃脱 “自己监督自己”的逻辑悖论。而检察院对民事执行的监督则属于外部监督,监督的效果更容易为公民所接受。

强化人民检察院的法律监督职能也要求建立民事执行检察制度。2008年11月28日,中共中央政治局通过了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度,对司法体制改革作出了战略部署。这个文件规定检察院刑侦职能划归公安局管辖,检察院专司法律监督。而目前绝大多数检察院的工作重心放在公诉与自侦工作上,民行检察工作相对比较薄弱,如果检察院不改变目前的工作策略,就无法应对日后的改革。2008年全国法院系统共审结刑事一审案件768130件,共审结民事一审案件5381185件,②审结的民事案件是审结的刑事案件的7倍多,由此可见,确立民事执行检察监督将有很大的空间,理应成为

强化人民检察院法律监督职能的题中之义。

建立民事执行检察监督制度面临的制约因素

《民事诉讼法》中对民事执行监督没有作专门的规定。由于《民事诉讼法》在执行程序中没有相应的对民事监督的规定,导致检察机关对民事执行的外部监督没有直接的法律依据。在司法实践中就出现了最高人民法院的司法解释排除检察机关对民事执行的监督的现象。如《关于对执行程序中的裁定抗诉不予受理的批复》(法复[1995]5号),该批复认为:人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围。因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据。对于坚持抗诉的,人民法院应通知不予受理。

人们对检察监督的观念滞后与人民法院对检察监督的抵制。长期以来,人们在认识上对民事检察监督存在着偏见,认为民事诉讼是平等主体间的对抗,检察机关的介入是公权力干预私权,有碍司法公正。因此,即便是有法律明文规定的民事审判监督,其法理基础都受到诸多质疑,更何况是法律没有明确规定的民事执行监督了。此外,法院从自身部门本位主义出发,对民事执行检察监督持抵制的态度,最高人民法院通过司法解释排斥人民检察院对民事执行的监督,是制约这项工作的主要因素。

人民检察院民行监督力量薄弱,监督手段匮乏。目前许多市级及基层检察院把工作的重心与重点放在了刑事检察部门,以笔者对南宁市检察院的调查,就检察官的数量上来看,反贪局22人,公诉一处13人;公诉二处10人;民行检察处只有6人。而且民行部门的办案人员当中多数是“半路出家”,全日制大专院校的法律本科以上学历的专业人才比较少。基层检察院的民行部门人员配备就更少了,一般的为2人,少数地方还有一人科室的。民行检察部门力量薄弱的现状,严重制约了民事执行检察监督工作的开展。在开展工作时,由于民行监督法定的监督手段就只有抗诉、提检察建议等比较单一的手段,使得办案人员无法及时了解情况和准确适用有关的规定,从而影响了民事执行监督的质量。

上述制约民事执行检察工作的因素中,最根本的因素就是立法对民事执行检察监督的疏失。俗话说:名正才能言顺。正因为没有立法的明确规定,所以才会有法院的抵制;检察院才不能大规模地开展民事执行检察监督,才不可能给检察院的民行检察部门配备足够多的人员。因此要从根本上克服上述制约因素,只能从完善立法入手。

构建民事执行检察监督制度的具体设想

修改《民事诉讼法》第十四条的规定。将原来“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”改为:“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。”因为目前理论界的争议以及检、法两家就民事执行检察监督的争议主要源于对“民事审判”的理解不一,如果将“民事审判”改为“民事诉讼”,则不存在理解上的歧义,因为民事诉讼活动就包括了“民事审判”与“民事执行”活动。

确立法院与检察院的信息沟通制度。监督必须建立在知情的基础上,检察院要想对民事执行进行有效的监督,就必须通过多种渠道了解法院的民事审判活动。首先,将检察长列席审判委员会会议制度化。应该在《民事诉讼法》修改的时候,明确规定“人民法院召开审判委员会会议时,必须要通知同级人民检察院”。其次,要建立民事案件立案及判决情况通知同级检察院制度。在民事案件立案后5日之内,要将立案的情况通知检察院。人民法院将民事案件的立案情况通知检察院,便于检察院决定对民事审判过程采取适当的方式进行事中监督;将民事案件的判决情况通知检察院,便于检察院决定采取适当的方式进行事后监督。确立法院与检察院的信息沟通制度,就是让法院将抵制监督的态度转变为主动接受监督,让检察院的监督成为有本之木,有源之水。

增加检察机关在民事执行监督中的职权。一是决定暂停执行权。人民检察院对人民法院的民事执行进行现场监督的过程中,如果发现继续执行会给案外利害关系人、社会公共利益造成不可挽回的重大损害的,可以做出暂停执行的决定,人民法院必须暂停执行,组成合议庭对执行案件进行审查,这相当于增加了执行程序中案外人寻求救济的途径。二是要求公安机关协助调查取证权。对于法院的执行活动是否违反法定程序,以及执行人员在执行程序中是否有渎职行为等,只有通过调查取证才能了解。检察院作为法律监督机关不适合自己去调查取证,但有权要求公安机关协助调查取证,这样可以避免监督者“既是运动员又是裁判员”的嫌疑,符合正当程序的要求,也可以理顺公、检、法三机关在司法职权配置上的逻辑关系。(作者单位:广西民族大学政法学院)

注释

①http://news.xinhuanet.com/politics/2009-10/28,2009年10月28日。

②“中国法治建设年度报告(2008年)”,《中国法学会》,载中国平安网,2009年11月30日。