准确理解和把握基本公共服务均等化

丁元竹

【摘要】基本公共服务均等化不只是实现若干个服务项目的公众可及性,它还具有更加深刻的含义。我们需要从维护国家统一和安全的高度认识均等化,从消除城乡二元结构的需要来把握均等化,从完善财政体制的角度认识均等化。深入研究支持均等化的财政体制,积极推进基本公共服务均等化。

【关键词】基本公共服务 均等化 过程

党的十六届五中全会、六中全会和党的十七大都把实现基本公共服务均等化放在重要位置。近年来,中央政府各部门、地方各级政府都把促进基本公共服务均等化列为本部门、本地区工作的重要内容,学术界也以学以致用为宗旨,开展相关研究。我们认为,基本公共服务均等化不仅仅是实现若干个服务项目的公众可及性,它具有更加深刻的含义,需要我们全面认识和准确把握。

全面认识均等化的意义

站在国家统一和安全的高度认识均等化。均等化是现代国家为维护国家统一,保持社会稳定,实现社会公平和公正而建立的财政税收体制和机制,它是建立在联邦制、分权制等制度或地区差别、城乡差别等因素基础上的,尤其是建立在地区差别基础上的。20世纪30年代的经济危机导致加拿大一些省份陷入财政困境,为了帮助这些省份应对经济危机,加拿大政府于1937年建立了处理各省关系的委员会。通过征询人们的意见,该委员会在联邦政府设立了国家协调基金,对那些没有能力为本省居民提供基本公共服务的省份给予财政援助。这是加拿大最早的均等化尝试。经过不断发展和完善,加拿大联邦政府的均等化措施越来越正规化、制度化,于上世纪80年代载入联邦宪法。加拿大既是世界上最早实施均等化的国家之一,也是目前世界公认的、典型的实施均等化政策的国家之一,均等化是加拿大政府确保每个省有能力提供基本公共服务的工具。

从消除二元结构的需要来把握均等化。在中国,由于特殊的历史原因,城市化滞后于工业化,消除城乡差别成为基本公共服务均等化中的核心目标之一。现阶段,基本公共服务均等化既是一种价值理性,又是一种工具理性。作为一种价值理性,基本公共服务均等化旨在实现社会公平与正义。作为工具理性,基本公共服务均等化就是通过实践的途径确认工具(手段)的有用性,从而追求基本公共服务的最大功效。

当前选择基本公共服务均等化战略主要基于三个方面的考虑,一是消除地区差别,二是消除城乡差别,三是消除城乡差别带来的身份歧视,例如对农民工的歧视。城乡养老保险、城乡义务教育等基本公共服务差异巨大。不仅如此,农民工享受的基本公共服务也与城市居民大大不同。 过去30年,中国有上亿迁移人口进入各类城镇,为中国城市发展作出了巨大的贡献。但是,不完善的城市化政策,使他们缺乏接近基本公共服务和完全融入城市社区的机会。不管人们是否意识到,呼吁或者为农民工及其子弟争取与城市居民同等的权利,是很多人理解基本公共服务均等化的切入点,是一种潜意识中的东西,也比较符合中国国情。因为在世界上对于农民身份如此严格划分的国家的确不多见。在这次国际金融危机冲击过程中,城市化滞后带来的国内消费不足和结构性矛盾已经十分明显和突出。

与发达国家实现均等化战略不同的是,中国的公共服务均等化在实施过程中不仅要解决地区差距问题,而且要解决城乡差距,以及由于城乡体制分割造成的农民工这一特殊群体与城市居民和农民之间的差距。事实上,由于这一群体的出现和针对这一群体的社会政策,如就业、教育、卫生医疗等,中国的基本公共服务供给在体制上已经分成三部分:城市、农民工、农民,三个群体、三种体制。

从完善财政体制的角度认识均等化。第一、国家根据各省人均财政收入水平,对财政收入低的省份实行财政转移支付;第二、建立基本公共服务的国家标准,确定各地区公共服务可比较性和平均水平;第三、通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利,必须得到保障。这样就可以使居民在国内自由流动,包括跨省流动,甚至跨省分享财富。也只有这样,才能消除基本公共服务领域的城乡差别,以及城镇内部的外来务工者及其子弟与城市居民之间的差别。

深入研究支持均等化的财政体制

我们可以把财政均等化为核心的均等化视为一个专门的问题,进行有关财政体制建设的研究;把“全体人民的对基本公共服务的可及性”(基本公共服务均等化)视为另外一个专门问题,进行其范围和标准的研究。“关于公平的大部分考虑可以通过以下两个方面表现出来:与需求相关的公平(即应得的公平)以及与服务可获得性相关的公平。”与需求相关的公平主要是指对基本公共服务资源分配的能力,与服务可获得性相关的公平则是指对基本公共服务资源平等利用的机会。前者叫平等获得,后者叫平等利用。前者的标准是个人财政支付能力,后者的标准是相同基本公共服务设施的空间平等分布。“‘平等获得潜在地意味着每个人可以消费同等数量的医疗服务。”①换句话说,我们还需要进一步研究我国现阶段的基本公共服务的全国最低标准。中央政府(或省级政府)应当承担制定基本公共服务(或公共服务)的最低标准的任务,确保均等化目标的实现,同时,保障实现均等化目标的资金供给。地方政府应当承担基本公共服务的供给。

在我国实现基本公共服务均等化,必须满足三个条件:首先,每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力。“当居民基本能力相同时,公共服务结果均等才会促进基本消费平等”;②其次,政府应当通过规划和空间布局,使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务设施;第三,应当通过法律和改革现有的户籍制度等方式,使每个公民不分城乡、不分地区地使用法定基本公共服务设施。实现这三个条件可行不可行?我们可以进行一些分析。

首先,通过转移支付的方式,在我国可以使每一个公民都具有享受法定基本公共服务的财政支出能力,这需要改革和完善现行的财政体制,建立科学的转移支付制度和机制,包括地方政府的财政需求和中央政府的财政支出能力,换句话说,需要计算财政需求能力(expenditure need)和支出成本(expenditure cost),标准就是人均财政支出额(是否考虑各地的价格水平等因素,可以再考虑,在此,我们暂时不考虑更多的因素)。在这里有一个如何处理公平与效率的关系问题,人均财政支付能力定得太高,会影响效率,定得太低,会不利于公平目标的实现。其次,通过规划和公共投入,可以使每个公民有机会不分城乡、地区地接近法定基本公共服务设施,问题是要处理好空间布局的合理性问题,特别要考虑城市化因素和人口迁移等,避免资源浪费。在这里有一个如何处理公平与效率的关系问题,空间分布太均匀,会影响效率,而且,若对城市化进程考虑不足,也会造成资源浪费;太集中,会不利于公平目标的实现;最后,通过消除城乡分割分治体制,使每个公民不分城乡、不分地区地使用法定基本公共服务设施也是可以做到的,这里不存在什么标准问题,是无条件的。所以,在现阶段,中国的基本公共服务均等化需要通过发展和改革来实现。

积极推进基本公共服务均等化

与学术界关注点略有不同,我们关注均等化更侧重于技术层面上的问题,诸如如何才能在各个地区实现均等化分布资源等,对各类设施、设备、人员的配备更加关注,对支持这些资源的财政体制,或者转移支付体制更加留心。

从严格意义上讲,我国现阶段的基本公共服务均等化是一个确保每一个公民都有机会不分城乡,不分地域地接近法定基本公共服务项目的一个过程。这是因为我国现阶段城市化程度不高,城乡体制分割比较严重,我国的基本公共服均等化需要在财政体制改革、政府责任划分、城市化进程加速、城乡分割打破的基础上实现,即在这样的条件下实施基本公共服务的可及性,所以目前中国的基本公共服务均等化是一个过程。它要求在基本公共服务面前,每个人都受到平等对待,每个人都有机会接近基本公共服务,每个人得到的最终结果也是大致相等的。从工作内容上考虑,可以分为四个部分:第一,通过立法,确立每一个公民可以不分城乡、不分地区地享受基本公共服务的基本原则和基本框架;第二,确立全国性基本公共服务的基本范围和最低标准;第三,建立和完善与基本公共服务均等化目标相适应的财政体制——政府间关系;第四,实现地方政府财政支出能力和财政需求能力均等化,确保居民拥有基本公共服务均等化的权利和机会。(作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授)

注释

①Alexander S. Preker and John C. Langenbrunner:《明智的支出—为穷人购买医疗卫生服务》,北京:中国财经出版社,2006年,第124页。

②刘尚希:“基本社会保障均等化:目标及政策路径”,《中国经济时报》,2007年6月14日。